关于独立学院转型为公办本科层次职业学校的思考

杨新春 李磊

［摘要］独立学院整合公办高职高专资源从而转型为本科层次职业学校，既是推动独立学院转型发展的有益探索，又是实现高等教育资源有效整合的重要路径。针对转型过程中存在的政府指导不够精准、多方利益诉求交织、人员安置问题初现、融合发展难点凸显等诸多困境，必须发挥各级政府、母体高校、独立学院、公办高职高专等多元主体的协同治理作用，尤其要在提升政府协同治理能力、树立命运共同体行动意识、完善社会风险防控机制、探索两校融合发展新机制及构建多元主体协同办学格局等方面做出努力。

［关鍵词］独立学院；办学转型；本科层次职业学校

［作者简介］杨新春（1983- ），男，安徽广德人，江苏理工学院，副研究员，中国矿业大学公共管理学院在读博士。（江苏  常州  213001）李磊（1981- ），男，江苏连云港人，无锡学院，副研究员。（江苏  无锡  214063）

［基金项目］本文系2017年教育部人文社会科学研究规划基金项目“区域职业院校多样化发展的政策与路径研究”（项目编号：17YJA880089，项目主持人：袁丽英）、2021年江苏高校哲学社会科学研究一般项目“独立学院转型困境及对策研究”（项目编号：2021SJA2304，项目主持人：李磊）和2021年江苏省高等教育学会“十四五”高等教育科学研究规划课题“江苏独立学院转型情况的调查研究”（项目编号：YB179，项目主持人：李磊）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G717    ［文献标识码］A    ［文章编号］1004-3985（2023）10-0047-06

一、引言

《中华人民共和国职业教育法》明确指出：“高等职业学校教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校实施。”本科层次职业学校是高等职业教育体系的重要组成部分。目前，本科层次高等职业院校的主要来源有三个，即公办高职升格为本科层次职业学校、民办高职升格为本科层次职业学校、独立学院转型为本科层次职业学校。其中，前两种路径属于教育体系内部的更新迭代，第三种路径则需要进一步探索。2020年，教育部印发《关于加快推进独立学院转型工作的实施方案》（以下简称《方案》），提出要明确学校公办或民办的身份，鼓励独立学院转型为本科层次职业学校。同年，教育部批准山西大学商务学院与山西建筑职业技术学院、山西交通职业技术学院合并转型为山西工程科技职业大学，拉开了独立学院转型公办本科层次职业学校的序幕。

当前高等教育已经进入普及化、追求高质量发展的时代，转型发展迫在眉睫，转型本科层次职业学校也是重要路径之一。截至2022年5月，教育部已批复同意10所独立学院转型为本科层次职业学校，除1所独立学院单独转型为民办本科层次职业学校外，其余9所独立学院均通过整合现有公办专科层次教育资源转型为公办本科层次职业学校。实践表明，唯有从机制上整合公办高职高专资源，才能增强转型为公办本科层次职业学校的可行性。因此，独立学院转型为公办本科层次职业学校，一般需要整合公办高职高专资源，充实办学条件。这种依托公办院校办学资源进行转型的方式既能加速独立学院转型发展，也能为高职院校跨越式发展注入活力，进一步激活沉淀的高等教育资源。独立学院转型为本科层次职业学校并非一蹴而就，在转型过程中必然会遇到来自多方面的阻力。因此，本文以教育内外部关系规律为研究视角，试图分析独立学院转型为本科层次职业学校的动因、当前面临的转型风险困境并提出转型发展方略，以期助力现代职教体系建设和独立学院健康发展。

二、转型动因

从我国高等教育改革与发展的目标来看，政府积极推动、学校谋求自主发展是独立学院转型发展的主要动力来源。推进独立学院整合公办高职高专资源从而转型为本科层次职业学校，既是国家推进独立学院健康发展和构筑现代职教体系的有益探索，也是有效整合高等教育资源的重要路径。

（一）整体推进独立学院规范并独立发展的客观要求

为进一步加快独立学院转型步伐，《方案》指出，“无社会举办方（指由公办高校单独举办，公办高校与学校基金会、校办企业、学校附属医院、校友会或学校工会等下属机构合作举办，以及公办高校与地方政府合作举办）或社会举办方拟退出举办、地方政府有条件承接举办的，鼓励转型为独立设置的公办普通本科高校”，同时鼓励基层创新探索统筹省内高职高专教育资源联合转型。独立学院是公办高校基因与民办机制土壤的结合，其联合公办高职高专学校转型为本科层次职业学校，可以将公办教育的优势发挥到极致，同时也更契合国家对独立学院的政策引导。因此，独立学院转型为公办本科层次职业学校，既是国家总体推进独立学院规范发展、高质量发展的客观要求，又是深化高等教育改革发展的有益探索和具体实践，对其他独立学院转型发展工作的开展具有示范效应。

（二）构筑现代职教体系的客观需要

建立现代职业教育体系，必须完善职业教育的内部层次，使职业教育真正成为一个完整的教育类型。为此，《国家职业教育改革实施方案》明确指出，职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。经过不断探索与实践，我国本科层次教育具备了一定规模，但本科层次职业教育在现代职业教育体系中仍是需要进一步扶持与发展的对象。从2019年起，教育部启动本科层次职业教育分批试点，随后《职业教育提质培优行动计划》《本科层次职业学校设置标准（试行）》《职业教育专业目录》等政策性文件相继出台，有力推动了本科层次职业教育体系建设。2020年，教育部办公厅印发《高等学校命名暂行办法》，明确提出“本科层次职业学校称为‘??职业技术大学/职业大学”，从名称上规范了本科层次职业学校的命名方式。独立学院转型为公办本科层次职业学校是深化职教改革创新发展、构筑现代职教体系的必经阶段。

（三）实现高等教育资源有效整合的重要路径

独立学院与公办高职高专院校在发展过程中都面临困境。一方面，独立学院虽然成功嫁接了母体高校的优质资源，但仍然存在产权归属不清晰、法人地位未落实和办学条件不达标等实质性问题，尤其是自有师资力量不足和没有单独的校园空间等教育资源相对匮乏的问题。对此，需要通过整合公办高职高专资源来增强办学实力并进一步释放办学潜能。另一方面，高职院校缺乏系统内升级的路径，办学动力与活力不足。因此，举办本科教育是当前高职院校优质发展的迫切需求，也是高职本科教育生成的内生动力。部分办学实力强的高职院校举办本科层次职业教育的愿望强烈，其可以为转型后的学校办学提供充足的办学资源和条件，尤其可以弥补独立学院占地面积与师资队伍等核心指标不足的问题。独立学院整合高职院校资源从而实现转型，对于高职院校和独立学院都是机遇。独立学院转型为公办本科层次职业学校，可以充分发挥独立学院与高职高专学校的潜力和优势，盘活现有高等教育资源，实现高等教育资源的优化重组，进而促进区域高等教育的高质量发展。

三、转型困境

独立学院转型为公办本科层次职业学校，既可以有效整合现有公办高职高专学校的办学资源，又可以充分释放两类学校的办学潜能。但转型过程并非一蹴而就，研究者与管理者需要充分分析转型过程中治理主体、利益相关者、社会环境可能存在的问题与困境，采用科学的研究方法得出研究结论，并在不断地研究与试验中稳步推进转型工作。

（一）政府指导不够精准

各级政府的精准扶持有利于帮助独立学院在转型为公办本科层次职业学校的过程中高效吸收与利用教育资源，进而实现院校转型与提质培优齐头并进。这不仅依赖于各级政府对政策供给及各类资源统筹的力度，也依赖于政府在政策扶持上的精准度。目前，政府的政策支持已经初显成效，但在具體事项的扶持与指导上仍需进一步提升。宏观层面，国家对于独立学院转型为公办本科层次职业学校仍处于探索与宣传层面，对法律保障、激励机制认定、监督与评价等具体方面的指导相对缺失。中观层面，省级政府尚未形成多单位部门联动处理相关事务机制。独立学院转型为公办本科层次职业学校，涉及所在地、市的诸多关键单位部门，需要省级政府牵头组织各部门形成合力，共同推进。微观层面，县级政府尚未从管理体制上进一步厘清县级政府单独举办或参与举办高等教育的责任与权利。部分独立学院为解决土地等关键性办学资源不足的问题而迁址县域办学，县级政府给予了高度重视与关键性办学资源支持，尤其在江浙等县域经济高度发达的地区，县级政府对举办高等教育的热情相对较高。但是，如何清晰、准确地完成各级政府角色定位，保证政策的精准度，对于促进院校转型、校企合作、校地融合至关重要。

（二）多方利益诉求交织

独立学院整合公办高职高专资源从而转型为公办本科层次职业学校，涉及多方利益主体，各方利益主体都希望实现自身利益最大化。涉及转型为本科层次职业学校的独立学院，其举办方多为母体高校、母体高校教育发展基金会或者属地政府旗下的国有企业，一旦转型首先涉及举办方利益。母体高校一般会考虑自身的有形资产和无形资产投入及最终收益，它们对于转型的态度相对保守；部分地方政府（地市和县市区政府）控股或全资公司参与举办独立学院，为独立学院转型发展提供土地、资金等办学资源及政策支持，短时间内完成转型必然会引起地方政府对国有资产存在流失风险的警惕；公办高职高专学校分属不同厅局主管，它们作为转型过程中的合并对象又涉及公办高职高专学校及其主管部门如何在转型过程中与独立院校及其母体高校达成利益分配的相对平衡问题。除此之外，教师和学生的利益诉求、合并专设后的院校命名与社会舆论也是影响转型的重要因素。

（三）人员安置问题初现

就转型的具体实践来看，社会风险问题初现，主要体现在教职工安置和学生安置两个方面。在教职工安置方面，原公办高职高专学校属于政府财政全额拨款的事业单位，教职工大多数属于事业编制聘用或人事代理聘用，而独立学院教师大多数是编制外聘用人员，不属事业编制管理范围，采取劳动合同制。转型后公办高职高专学校因其事业单位性质，其教职工一般会转入新设的公办本科层次职业学校；而独立学院教职工大体分为母体高校在编人员、人事代理人员和独立学院自聘人员两类，在编人员、人事代理人员可以选择回到母体高校，难点在于独立学院自聘人员的安置。同时，教职工安置还涉及职称评审、工资待遇等人事问题，新旧管理体制下的制度设计关乎所有利益相关者的权益再分配。如果处理不好教职工安置问题，会引发一系列人事问题。另外，关于学生安置，涉及老生和新生。老生指原独立学院和高职高专学校各自招收的学生，新生则指新设本科层次职业学校招收的学生。转型过程若对这两类学生的收费、管理、毕业证盖章、就业等问题解释回应不到位，会大大增加学校的管理成本，甚至影响未来院校的招生与社会声誉。

（四）融合发展难点凸显

随着转型工作的深入，独立学院与公办高职高专学校融合发展的难点凸显，集中体现在人才培养模式调整、学科专业融合发展与师资队伍融合发展等三大方面。首先，涉及两类普通高校人才培养模式的冲突。独立学院、高职高专院校分属高等教育的不同类型、层次，转型后又定位为本科层次职业教育，存在新旧人才培养模式的冲突与调整。其次，涉及两类普通高校学科专业的冲突。独立学院现有学科专业与高职高专学校现有专业群并不完全匹配，如山西大学商务学院主要以人文社会学科为主，山西交通职业技术学院与山西建筑职业技术学院则以工科类专业群为主，三校联合转型后首先面临的就是学科专业融合与发展问题。最后，涉及两类高校师资队伍发展的冲突。两类高校的教师队伍在管理模式、研究领域、教学风格等方面存在明显差异，合并转型后的师资队伍也面临转型、融合等关键性问题。如果无法建设一支符合时代要求的“双师型”本科层次职业教育教师队伍，培养高素质技术技能人才将无从谈起。

四、应对策略

面对提升教育治理体系和治理能力现代化水平的战略部署，面对国家依法治教的新要求，当前独立学院转型工作进入深水区。对此，必须充分发挥各级政府、相关高校、企业行业等多元主体的协同治理作用，方能实现多方共赢。

（一）提升政府协同治理能力

面对独立学院转型为公办本科层次职业学校这一崭新命题，从协同治理主导性主体层面来说，政府急需进一步完善相关政策制度，提升政策支持的精准性、有效性。必须明确各级政府在协同治理中的权责关系。宏观层面，国家教育行政部门提供及时有效的制度供给。有效的政策制度供给是实现本科层次职业教育合法性的前提，将制度优势更好地转化为政府效能，增强此类转型路径的权威性与执行刚性，将有益探索转化为积极推进的阶段性改革成果。中观层面，省级政府将独立学院转型发展问题纳入全省经济社会高质量发展大局。建立由省级政府统筹协调、多厅局协同会商机制，将组织、宣传、发展与改革委、财政、机构编制委员会办公室、人力资源和社会保障等部门纳入工作系统，确保转型发展工作平稳高效。微观层面，探索构建省市县（区）“三级管理、三级办学”新格局，既赋予部分县域经济发达的中心市办学的权力，也赋予这一类中心城市进行高等教育管理的权力。各级政府需要在相互信任的基础上提升协同治理能力、建立协同治理模式，进而优化本科层次职业教育的制度环境。

（二）树立命运共同体行动意识

从高等教育普及化和区域高等教育发展大局来看，在转型进程中，各利益主体或治理主体已逐渐形成了利益共同体、责任共同体、命运共同体，携手合作、多方共赢才是多方治理主体共同参与的最好格局。各治理主体相互协作、优势互补既能顺应区域高等教育高质量发展的客观要求，也代表区域经济社会高质量发展的前进方向。多方治理主体存在诸多共同利益，首先是统筹多方教育资源创建本科高校、达到教育资源效用最大化。这要考虑母体高校、地方政府对于独立学院建设发展的投入，以合理合法方式适当予以补偿。另外，地方政府引进独立学院在属地办学时也进行了大量投入，对属地政府最好的回报就是将现有的母体高校设立为分校区或者将新设学校继续留在属地，保证属地政府前期投入成本不会落空，为区域经济社会发展提供匹配程度较高的智力支持与技术支撑。因此，省、市、县各级地方政府和母体高校、公办高职高专、独立学院等治理主体应树立命运共同体行动意识，为顺利开展本科层次职业教育扫清思想层面的障碍。

（三）完善社会风险防控机制

独立学院转型发展要充分考虑教职工、学生等人员的诉求，确保师生员工的合法权益，有效规避校园稳定事件、网络舆情、法律纠纷等社会风险问题。建立健全风险防控机制，维护学校的安全稳定，是独立学院转型后实现健康可持续发展的重要基础。为此，相关治理主体应清楚识别转型过程中的关键风险点，自觉建立健全风险防控机制。首先，地方政府、母体高校、公办公职高专、独立学院等相关治理主体要成立风险防控领导小组和工作小组，负责相关政策的宣讲、解释和风险防控工作，消除利益相关者的恐慌与焦虑情绪。其次，识别关键社会风险点，完善社会风险防范措施。一方面，要做好教职工人员安置工作。教职工队伍的稳定是学校稳定的基石，坚持以三个基本原则（坚持自愿选择、坚持可用尽用、坚持兜底安置），稳步推进教职工安置。另一方面，要做好学生人员安置工作。学生的稳定主要包括老生的思想认识和定位准确，合并后的新生对新学校的历史和未来发展认识清晰。根据相关政策和规定，转型后新招录的学生按照新标准新规定执行，此前入学的学生仍执行原标准，分别按招录学校的办学机制和模式进行管理。

（四）探索两校融合发展新机制

高校在实现办学形式上的合并后要认真思考本校的办学定位，制定战略目标以及实现措施。唯有如此，才能巩固改革成果，赢得发展机遇。基于此，新设公办本科层次职业学校首先面临的问题就是要完成内部融合发展。一是优化人才培养模式。落实立德树人根本任务，时刻捕捉区域经济社会发展新动向，主动对接现代产业转型升级对人才在技术技能、职业素养等方面的新要求，推进“五育并举”“三全育人”，以促进学生全面发展为核心，实行政校行企四方聯动，培养区域经济社会急需的高素质技术技能人才。二是构建特色学科专业群。明晰新设学校的办学理念、办学定位和办学特色，融合两校原有学科专业，进一步打造与之相匹配的学科专业群，在强化传统优势学科专业与区域经济社会发展急需学科专业的同时，积极探索应用型与差异化发展的新路径，以此凸显本科层次职业教育类型的特色优势。三是打造高水平师资队伍。根据联合转型后学校的办学定位和办学特色，将师资队伍建设作为学校的重点和中心工作，研究并制定学校师资队伍建设长远规划，坚持引进一批、培养一批、转岗一批，优化师资队伍质量。

（五）构建多元主体协同办学格局

独立学院整合公办高职高专资源从而转型为公办本科层次职业学校，是特定历史阶段和多方治理主体运筹帷幄的产物。作为独立学院转型发展路径之一，独立学院转型为公办本科层次职业学校，延续了独立学院和公办高职高专学校自带的公办基因。此类转型既牵涉国家对独立学院转型发展的总体布局，又牵涉各省级政府统筹高等教育结构层次布局的发展大计，是区域经济社会高质量发展的重要组成部分。因此，破解独立学院转型为公办本科层次职业学校的难题，需要政府、母体高校、投资方和独立学院等相关利益方的通力合作与共同努力，各司其职。独立学院转型为公办本科层次职业学校，应紧跟职业教育改革发展步伐，深入推进政府主导、高校主体、社会各界多元主体参与的协同办学。其一，发挥各级政府主导作用，加强统筹规划。有机整合独立学院与专科层次教育资源，优化各层次职教资源分布，完善相关经费投入机制，保障基本办学资源的有效供给。其二，发挥转型后学校的主体作用，潜心办学育人。各高校要在准确把握办学定位和人才培养目标定位的基础上，按照《国家职业教育改革实施方案》提出的各项改革任务和工作要求，创新办学机制和人才培养模式。其三，发挥企业行业等社会主体参与办学的积极性，激发其参与办学活力。充分用好产教融合、校企合作等基本办学模式，积极引导学校与社会主体开展深度办学合作，深化产教融合与校企合作，鼓励企业行业参与举办高质量本科层次职业教育。

五、结语

当前，我国职业教育已经进入“提质培优”的全新发展阶段，必须激发各个办学主体的活力，统筹规划教育资源。独立学院整合公办高职高专资源从而实现转型，一方面充分吸收了独立学院本科办学经验的优势，保证了本科水平的办学层次；另一方面充分吸收了公办高职高专学校的管理经验，保证了职业性的办学属性。针对转型过程中出现的新问题，独立院校、独立院校的母体院校、高职高专院校应形成教育合力，在地方政府的精准扶持下对人才培养模式、专业群建设、课程融合、教师团队融合、管理方法等方面进行革新。此外，还要主动与当地产业对接，与地方企业进行深度合作，不断提升学校产教融合水平，进而形成院校融合的新机制、多元主体办学的新格局。

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