中国共产党领导乡村治理的发展历程与实践经验*

李 三 辉

(河南省社会科学院人口与社会发展研究所, 河南郑州 451464)

一、中国共产党领导乡村治理的时代逻辑

“基层治”关乎“天下安”。一直以来,如何切实有效加强基层社会治理、维持基层社会良性运转,都是治国理政的重点难点。纵观我国社会结构的发展,从古至今,广大的农村地区都是我国基层社会的最大组成部分,因此,如何切实做好乡村社会治理工作又是保障基层社会治理成效的关键。从这个意义上来讲,“乡村治”则“天下安”。从实践上来看,中国共产党领导的乡村社会治理已经走过了100多年的光辉历程,百年来中国共产党在革命、建设、改革等不同时期始终紧抓农村社会发展问题,切实为民谋解放、兴生产、富生活、提品质,为民服务的宗旨意识从未削弱和改变。可以说,党领导下的乡村治理实践,是一个不断探索、发展、创造和完善的过程,是我们党百年来波澜壮阔奋斗史的重要内容,显示了中国共产党的卓越智慧与治国理政能力。

当前,新时代中国特色社会主义事业已经迈步新征程,习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上明确强调,新时代新征程的前进道路上必须牢牢坚持和加强党的全面领导,要“坚持大抓基层的鲜明导向,抓党建促乡村振兴,加强城市社区党建工作,推进以党建引领基层治理”[1]。直面新时代新征程上的乡村治理发展形势与挑战,必须把党的领导贯穿于乡村社会治理全域,使乡村社会发展始终沿着正确方向健康推进。而基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础,肩负着领导广大人民群众不断开创基层社会治理新实践的重要使命,必须深入分析基层党建和乡村社会治理所遭遇的新形势、新挑战,更好地推动党建引领乡村社会治理创新,切实发挥党组织的政治引领和协调各方的作用,最大限度地激发各类治理主体和各种社会力量参与社会建设的积极性和创造性,凝聚各大治理主体在矛盾纠纷消除、民生问题改善、治理困境化解、社会秩序维持上的治理合力。

二、中国共产党领导乡村治理的历史进程

中国共产党的初心和使命就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。2020年12月,习近平总书记在《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 举全党全社会之力推动乡村振兴》中指出,“我们党成立以后,充分认识到中国革命的基本问题是农民问题”。从中国共产党的百年光辉发展历程看,党的初心使命鲜明地体现在其领导的百年乡村治理伟大实践中,始终高度重视“三农”工作,团结带领中国广大民众为创造美好生活、谋求光明未来进行了长期艰辛奋斗。在建党之后到中华人民共和国成立前的新民主主义革命时期,我们党围绕农村革命根据地带领农民开展了土地革命、乡村基层政权建设等治理实践;在中华人民共和国成立后到改革开放之前的社会主义革命和建设时期,我们党领导中国广大农村进行了革命性的“政社合一”乡村建设改造;改革开放以来,我们党领导农民从农村开始改革,围绕解决“三农”问题开展了新农村建设,乡村治理稳步走向“乡政村治”;党的十八大以来的新时代,我们党领导中国人民完成了脱贫攻坚、推进了乡村振兴,多元共治的乡村治理格局日渐形成。

透过中国共产党领导的乡村治理发展演进,可以发现,中国共产党自成立起,就将推进乡村建设和乡村治理作为重点工作,把改变农村的贫穷落后面貌作为自己的根本使命之一。从革命岁月到社会主义建设,从改革发展到新时代跃进,伴随着中国共产党在不同历史时期的历史使命,党始终遵照中国国情接续推进乡村治理发展,其领导下的乡村治理格局也从“农村革命”“乡村改造”“乡村建设改革”推进到“乡村振兴”,实现了中国乡村从传统到现代、由贫穷到小康、从被压迫到自立自强的伟大转变。总体说来,党领导下的中国乡村治理百年实践可以划分为如下四大阶段:

1.新民主主义革命时期(1921—1949):土地革命与乡村基层政权建设

从中国共产党百余年的奋斗发展历程和工作路线看,我们党自诞生之初就对中国国情和中国革命的关键问题有着清晰的认识与判断,自觉传承延续了重视农民问题和乡村建设的工作路线,领导广大农民在革命根据地广泛开展了土地革命、乡村基层政权建设等实践运动,形成了“农村包围城市,武装夺取政权”的革命战略。从实践上看,毛泽东同志最先在其开辟的井冈山革命根据地实施了土地革命,并颁布了《井冈山土地法》,致力于改变土地所有制、解决农民的土地问题。事实上,围绕解决土地所有制问题来宣传革命、动员群众,成为新民主主义革命时期党开展革命根据地工作的主线,因为我们党深知土地资源要素对于农民的重要性,深知农民问题是中国革命问题的关键因素。1936年,毛泽东同志在延安会见美国作家斯诺时指出:“谁赢得了农民,谁就会赢得了中国,谁解决土地问题,谁就会赢得农民。”[2]于是,无论是我们党的革命根据地的不断开辟,还是根据地范围的不断扩大,土地革命与土地制度改革都在接续推进,出台了《兴国土地法》、减租减息政策等文件方针,大生产运动、分田运动等也在根据地范围内不断展开,广大农民在拥有土地的诉求上得到了一定程度的满足,而这也极大激发和调动了农民群体参与我们党领导的根据地建设的积极性,也为我们党赢得革命胜利增强了革命力量,奠定了群众基础。

除了大力推进土地制度改革,我们党在农村革命根据地还探索性开展了乡村基层政权建设。如在土地革命时期,围绕着“土地”这一最重要的生产要素开启了土地革命,将农民作为革命的主力军,有计划性地抽调优秀党员干部去指导各地进行基层党组织建设,探索通过在农会中建立基层党组织,强化党组织在革命根据地的领导核心地位,以充分掌握对农村革命的领导权。在抗日战争时期,建立起了具有统一战线性质的“三三制”政权,广泛吸纳了社会各阶级力量参与全民族的抗战行动,极大地凝聚了民心并扩展了民众基础,并通过广泛的民主选举巩固提升了基层政权;鼓励指导各类群众性组织的成立与运转,进一步扩大了党在农村地区和革命根据地的组织影响力和领导权威。解放战争时期,随着我们党的工作实践经验的丰富成熟,土地改革彻底推行到了“耕者有其田”的程度,水利设施建设、生产互助组织等也获得了快速发展,极大地巩固了解放区,凝聚了人心,解放了生产力,提升了战斗力,为解放战争提供了强大的支持。同时,解放区的基层政权和群团组织建设也越来越规范化、制度化,解放区建立了乡(村)人民代表会议,成为乡村治理的最高权力机构,形成了新民主主义性质的区域性乡村治理体制。总体来说,新民主主义革命时期的农村建设与乡村治理,是以革命根据地范围为基础而逐渐扩大的实践运动,是我们党领导广大民众开展乡村治理实践的开端,通过打土豪、分田地等形式的土地革命运动,通过组织开展乡村基层政权建设,我们党带领广大民众经过艰苦卓绝的武装斗争,最终夺取了新民主主义革命的胜利,亿万农民翻身获得了解放。

2.社会主义革命和建设时期(1949—1978):“政社合一”的乡村治理道路

中华人民共和国成立后,中国经济社会百废待兴,如何解决广大民众的吃饭穿衣等温饱问题,推进城乡社会建设,进一步巩固人民政权是这个时期面临的重要任务。随着新政权的确立,我们党在全国范围内深化了土地改革,大力发展农业生产,取消或减免了许多农业领域的税费,极大减轻了农民的负担,增进了农民参与新政权建设的意识与融入感。20世纪50年代,城乡社会普遍建立了人民代表会议制度,乡镇政权地位也获得了法律上的明确。不过,随着后来社会主义改造运动的不断推进,农村基层政权的乡、镇建制逐渐被“合作社”体制所替代。从发展过程来看,党和政府基于农村发展和全国经济社会建设的考虑,围绕农村土地等生产资料进行了大规模的社会主义改造,借助于农业发展互助小组、初级农业合作社、高级农业合作社等形式的不断演化,逐渐建立起了以集体经济为主体的农业生产经营模式。随着这一农业生产经营模式的发展,“一村一社”在中国广阔的农村大地全面铺开,“人民公社”这一极具时代特色的治理体制也完成了对基层政权、基层组织的全面强制整合,国家权力和权威在乡村治理上实现了直接延伸并占据主导地位,乡村经济社会建设与发展完全整合到国家治理体系之中并服务于国家建设全局[3]。

3.改革开放和社会主义现代化建设时期(1978—2012):乡村治理的“乡政村治”模式全面铺开

伴随着历史发展阶段的跃进和经济社会发展困难叠加,农村地区再次率先开启了新时期改革,安徽省小岗村最先围绕“土地”这一农村最重要的生产要素进行了生产经营方式的变革,开展了家庭联产承包责任制的基层实践探索。从实践上看,替代了人民公社下集体经营的家庭联产承包责任制这一农业生产经营模式,革命性重塑了农村生产秩序和生活关系格局,极大地提高了农民的生产积极性,解放和发展了农村生产力,也深刻影响了农村基层组织建设和乡村治理模式变迁。在20世纪80年代初,广西一地农民创造性建立了全国首个村民委员会,而后其他地方又陆续出现了自治的不同运行方式,农村自治模式渐趋发展。村民自治的实践经过总结提炼后被写进了1982年修订颁布的宪法里:“村民委员会是基层群众自治性组织”。这也就意味着,我国乡村治理实践又经历了一次深刻的变革,不仅是集体经济下的农业生产经营方式向家庭联产承包责任制转变,更有替代人民公社的乡(镇)建制恢复,村民委员会或村民小组代替生产队组织。1987年全国人大常委会通过了《村民委员会组织法(试行)》,1998年我国正式制定和发布了《中华人民共和国村民委员会自治法》,从而进一步明确了村民自治制度及村民委员会的地位作用,也规定了乡镇政府、村委会之间是指导与协助的关系结构,进一步规范了党对乡村治理的领导机制。也正是在这一时期,我国的乡村治理开始从“政社合一”走向“乡政村治”,国家行政权力开始与乡村自治权相对分离[4]42,村民自治的实践模式逐渐深化与拓展。随着乡村组织结构和治理方式的逐渐理顺,农村经济活力不断激发、基层民主自治进程也加速推进,而21世纪以来的社会主义新农村建设和税费改革,成为推动乡村建设发展与乡村治理实践的重要推力。从实践上看,农业税的废除不仅直接减轻了农民的负担、提升了生产积极性,也间接地影响了乡村治理结构尤其是治理层级间的关系链接与权力传导,基层民主自治制度与实践日渐深化,“乡政村治”的治理格局不断形成与稳固。社会主义新农村建设行动,围绕着“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标导向,有力推进了现代化农业发展、农民增收、乡村公共服务、人居环境建设、公共事务管理,为现代化建设进程中的乡村治理新发展提供了社会基础。而后的中央一号文件和党的十七大报告等政策文本,都不同程度地对构建新时期的乡村治理机制做出了新谋划,如“探索扩大基层群众自治范围”“建设城乡社区共同体”“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”等等,这些都为推进乡村治理现代化奠定了思想基础与实践支撑。整体来看,党领导农民率先在农村地区拉开了改革开放的序幕,有力地解放了农村社会生产力、改变了农村生产关系,全面铺开了以“村民自治”为基本方式的“乡政村治”模式,深刻影响了乡村的民主政治建设、社会结构与生活秩序,推动了乡村建设发展迈上了新台阶。

4.中国特色社会主义新时代(2012以后):“多元共治”的乡村治理现代化道路

历史车轮滚滚向前,社会发展阶段接续跃进。自2012年党的十八以来,我国的经济社会发展步入了中国特色社会主义新时代,新形势下的农村发展全面步入乡村振兴战略时期,这也对乡村治理提出了许多新要求。治理有效是乡村振兴展开和推进的社会基础,必须不断加强乡村治理基础工作、推进乡村治理体系与治理能力现代化建设。党的十八大以来,“乡村治理现代化”被提到议事日程,并且是国家治理现代化语境下的乡村治理现代化。面对新时代新任务,以实现“治理有效”为目标,我们党出台了多个中央一号文件,制定了一系列政策法规,推动乡村治理向现代化转变。党的十九大用“坚持城乡融合发展”为城乡基层治理明晰了发展原则,强调要“加强和创新社会治理,打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移”[5]。2019年6月,中央专门出台《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,旨在夯实乡村振兴基层基础,不断实现乡村有效治理。党的十九届五中全会又聚焦“强化基层社会治理体系建设”,强调要在共建共治共享下完善党委领导的社会治理体系,健全党组织领导的城乡基层治理体系。2021年,中共中央、国务院又专门围绕“基层治理现代化建设”印发了纲领性意见文件,再次明确强调要“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与,自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。2022年10月,习近平总书记在党的二十大报告中强调,要“完善社会治理体系,健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,这为深化新时代新征程的乡村治理实践指明了工作重点与路径指引。不难发现,中国乡村治理在主体的组成架构上已扩展并基本形成了中国共产党“一核”领导与若干主体参与治理的“多元共治”模式,它包括党委政府、居民组织、居民、市场及社会组织等,既有包括党组织领导、政府管理类的正式权力主体,也有居民群众类的自治型主体,还有民间分散型的社会力量主体。从实践效果来看,乡村治理主体经由较单一性权力结构越来越多元分散,越来越符合乡村发展实际,越来越能促进乡村社会治理有效,换言之,治理主体间的优化互促也成为百年乡村治理实践日益发展并取得治理成就的关键。总的来说,党的十八大以来,直面乡村发展出现的新情况、新问题、新机遇,党带领广大人民从理论建设和实践深化上对农村发展前景、乡村治理模式进行了许多开创性的改革,“多元共治”的乡村治理理念与实践在中国大地已全面铺开,党组织领导下的共建共治共享治理格局已基本形成。

三、中国共产党领导乡村治理的实践经验

1.必须持续强化党组织建设,不断增进乡村基层党组织的治理引领力

百年乡村治理变革,百年乡村发展巨变,如果要找寻其中最重要的成功秘籍,必定集中指向于有中国共产党的领导。中国共产党高度重视乡村治理工作而获得了农民的支持,党之于乡村社会发展亦是最坚强的领导核心,带领广大民众奋进取得了乡村治理发展的辉煌功绩。透过中国共产党乡村治理百年发展历程,可以发现,重视党组织建设是各个历史时期党推进乡村治理的重要抓手。借助于农村党的基层组织建设,党的建设的指导思想、路线方针得以在中国广大农村地区贯彻落实,进而在乡村建设和乡村治理实践中发挥作用。回溯不同阶段中的乡村基层党组织历史演进,不管是革命年代语境下的党的组织建设,还是推行改革开放前摸索的乡村基层党组织建设,或是改革开放后的党组织建设创新,党的组织建设从执政理念、路线体系、组织运转等各个层级都深刻影响着乡村社会发展,左右着乡村治理成效。科学坚强有力的党组织能够极大带动乡村社会发展,而背离正确发展道路的党组织建设思想也给乡村治理带来过巨大损害,这也从正、逆向维度上双重印证了党的组织建设必须着力做实做好的紧要性。事实上,在党领导开展的彪炳史册的脱贫攻坚战中,有个被广大民众普遍反映和要求的声音就是“给钱给物不如给个好支部”,这背后的意图不言而喻。不难发现,乡村发展历史中的党组织不仅发挥着领导核心作用,而且治理实践和治理客体期盼党组织引领治理过程。因此,为更好地护航乡村治理新征程实践,党的领导和党的建设需一如既往地强化,不断增强乡村基层党组织的治理领导力[6]。

2.必须持续改进社会治理方式,不断健全完善乡村社会治理体系机制

推进任何领域的治理实践或治理模式创新,从治理方式、治理政策变革入手都是基本途径和重要突破口,而且也是最容易实现且最能看到效果的策略。也正是基于治理方式的不断调整,才能最大限度地适应治理客观环境的时代变化,从而得以不断健全治理运行体系,实现和扩展社会治理效果。回望党的百年乡村治理实践,治理方式的创新、统合改善无疑是频次最多和范围最广的,也正是得益于此,乡村治理体系获得了不断的优化完善与调整,从自上而下的管制到社会管理而后又走向了社会治理,经历了“松散自治—计划管理—改革放权—三治结合”等治理模式体系,造就了日渐增强的治理方式合力,助推形成了当今乡村秩序稳定、民众生活幸福的良好局面。这就启示我们,奋进新时代,乡村治理方式的创新和统合需要在治理运转过程中持续深化,因为不管是当代还是未来发展格局下的乡村社会治理活动,总要依赖恰当的治理体系来推动乡村治理运行,凭借治理技术运用和治理方式来助推乡村治理效果呈现。面对新形势下的乡村治理,必须从治理方式优化提升上入手,不断健全党组织引领下的乡村治理运行体系,理顺“党—政—社—民—市”主体间关系,融通于“三治结合”与技术治理,更好地维系乡村社会大局稳定,夯实美好生活呈现的治理基础,促使乡村社会发展和治理实践持续前进。

3.必须持续走向多元共治模式,不断提升乡村社会治理主体治理能力

乡村治理,从本质上看是一个系统工程,重在实践操作过程,这就需要治理主体强大有力从而更好地推进治理工作的开展,系统内主体元素也就成为关键一环。考察党领导的百年乡村治理实践,可以发现,为了寻求乡村治理效果,乡村治理主体结构跟随着乡村经济社会结构变动、乡村发展阶段跃进、乡村治理时代环境动迁,一直在适时进行着优化调整。历史地看,乡村传统社会是社会自治强劲、国家力量干预微弱,而后又经历了国家力量统合下的弱社会自治时期,政府管理与社会自治互促的发展时期,治理理路模式下的乡村治理主体也经历了较大的波动调整。值得注意的是,“能人治村”“精英治村”越来越成为主导乡村治理的主流模式,拓展着群众自治下的乡村治理主体结构。“共建、共治、共享”经由很长一段时间的探索、实践、深化、完善,已逐步发展成为政府部门与社会各界对做好社会治理工作的价值共识,其一个核心要义就是强调“共治”,而共治就是多元主体共同治理,绝非单一性主体,否则就谈不上是共治。事实上,乡村治理主体经由较单一性权力结构越来越多元分散,也越来越符合乡村发展实际,越来越能促进乡村社会治理有效。具体来看,它包括党组织领导、政府管理类的正式权力主体,居民群众类的自治型主体,民间分散型社会力量主体。也就是说,中国乡村治理在主体的组成架构上已扩展并基本形成中国共产党“一核”领导与若干主体参与治理的“多元共治”模式,它包括党委政府、居民组织、居民、市场及社会组织等,治理主体间的优化互促也成为百年乡村治理实践日益发展并取得治理成就的关键。走好新征程中的乡村治理之路,需要继续坚持多元共治的治理理念和治理模式,不断提升“一核多元”治理主体能力,推动乡村治理走向新局面。