新乡贤参与乡村治理的困境与路径

陈燕翔，廖 益

（1.华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642；2.韶关学院 校长办公室，广东 韶关 512005）

党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。推动农村优先发展，需要大量人才的支撑，新乡贤作为一种人才优势，在推动乡村发展和推进乡村治理方面起到了积极的示范和引导作用［1］。针对当下乡村治理出现的外生权威缺失、内生权威式微的难题，乡村社会号召新乡贤回归 乡村，共同参与乡村治理，重构乡村治理模式［2］。实施乡村振兴战略，就一定要将新的参与力量引入乡村，激发乡村治理内生动力，推动乡村治理长久有效发展［3］。

2015 年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》中明确指出要“创新乡贤文化”，在乡村振兴的背景下赋予乡贤新的内涵，在乡村社会优秀传统文化基础上推陈出新，传扬具有乡土特色的乡贤文化，以反哺家乡的热情汇聚有志之士积极投入乡村振兴工作［4］。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出要“积极发挥新乡贤作用”，让新乡贤投身家乡公共设施建设、推动乡村振兴工作［5］。2020 年10 月，中国共产党第十九届五中全会上通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标建议》，明确指出“大力发展乡村人才振兴”。2021 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，文件中强调“乡村振兴，关键在人”与“提升培养乡村治理人才能力”。

总之，在国家政策大力支持、乡村治理现实需求倒逼等外力作用以及乡村情怀的牵绊、人生价值的体现等内部推力的共同影响下，新乡贤参与乡村治理呈现出新形态。然而，新乡贤在参与乡村治理中仍存在着诸多现实困境：如相关制度不完善、新乡贤自身治理能力有限、基层政府培育不足等。如何有效摆脱这些困境，促进新乡贤最大限度发挥其作用，持续推动乡村治理善治化，是乡村振兴背景下值得思考的时代课题。

一、新乡贤参与乡村治理现状

在我国经济社会迅速发展，尤其是在大范围的城市化过程中，城市虹吸效应越来越明显，造成大量乡村优秀人才和青壮劳动力的快速流失。与此同时，我国乡村地区出现了严重的空心化问题，这在一定程度上制约了乡村经济发展和乡村治理现代化进程，致使美丽乡村建设、乡村振兴发展人才供给缺乏，严重影响了新乡贤文化在农村地区的发展。当前，新乡贤主要由离退休干部、知识分子、经商致富者等构成，难以吸纳发展其他类型的新乡贤，部分大学生村官受老一辈陈旧思想制约，难以在乡村留下。新乡贤参与乡村工作主要还停留在捐款、捐物的层面上，没有深入参与到乡村治理中。要切实发挥新乡贤在乡村振兴和乡村治理中的积极影响，需要各方协同、合力共抓，真正让新乡贤“愿意回”“留得住”“干得好”。

二、新乡贤在乡村治理中的积极作用

（一）带动乡村经济发展

习近平总书记提出：“小康不小康，关键看老乡”。新乡贤主动参与乡村治理，可通过经济参与带动家乡经济的快速发展。依托他们自身的财富优势、知识优势、技能优势，再结合家乡原有的资源，根据家乡的实际情况进行招商引资或者是直接投资［6］。在一定程度上解决了当地就业问题，增加了乡村群众的经济收入，促进他们脱贫致富，为乡村社会的发展注入新的活力。

（二）化解乡村矛盾纠纷

在新时代的大背景下，法治性约束是能够高效处理乡村治理的矛盾纠纷，维持乡村治理稳定的有效手段［7］。具有一定法律知识的新乡贤积极参与乡村法治建设，能帮助村民增强法律意识，推动乡村治理现代化。新乡贤在解决村民矛盾纠纷时，他们适时能起到公正裁判的作用，迅速化解矛盾纠纷，维护村民之间的友好关系，从而维持乡村社会的和谐稳定。同时，他们运用法律知识，不仅能协助基层政府做好法治工作，还能帮助村民表达利益诉求，积极维护村民权益，让村民体会十足的幸福感和安全感，同时为新乡贤主动留驻、融合、服务乡村创造美好环境。

（三）传播乡村文明新风

新乡贤能促进乡村德治建设，新乡贤的良好道德模范能够对村民产生积极的影响，推动文明乡风建设，营造良好乡村道德氛围，对乡村社会的建设和发展具有重要意义。德治是传统乡村社会的主要治理方式，对乡村发展产生了深刻的影响。如今，乡村社会仍保留一定的德治传统，深受乡村群众认可和尊敬的新乡贤，他们不仅保留一些乡绅固有的权威特质，还拥有新视野、新观念、新格局等新时代特征，可以为乡村德治作出重要贡献。

三、新乡贤参与乡村治理的困境

（一）相关制度法律不完善

相关制度保障的缺乏，制约了新乡贤参与乡村治理的积极性。新乡贤在制度上的“权威”身份不明确造成其职责范围不清，进而制约了新乡贤参与乡村治理。另外，新乡贤在乡村治理中的权威是通过漫长时间形成的，并非制度授予的，呈现出很强的主观性。换言之，没有制度授权的参与行为不负有一定责任。在此情况下，新乡贤参与乡村治理的行为不能得到制度层面的认同。保障制度的缺乏也使新乡贤在乡村治理中的不合法行为不能得以约束，进而影响乡村治理秩序。

（二）新乡贤治理能力有限

新乡贤以乡村精英的身份回归乡村社会，在参与乡村治理过程中受到多种外部因素制约的同时，也受到其自身能力的影响［8］。部分离退休干部由于年龄与精力等原因，并不能快速接纳新鲜事物，处理乡村纠纷与村民矛盾更多采用的是道德教化与权威教导等方式，不善于利用法律手段，容易不公正、不公平地处理乡村事务，影响其参与乡村治理的权威性。新乡贤参与乡村治理的本质是为乡村振兴提供优质社会资源，但现实中部分乡村为引进和吸纳更多的新乡贤返乡，过分强调新乡贤的财资能力，反而忽视了新乡贤其他方面的素养和能力。虽然这类新乡贤的财资能力带动了乡村经济的发展，但仍有部分新乡贤存在着道德素养缺乏、法治意识淡薄和知识结构过窄等问题，致使其在乡村治理中综合分析问题、解决问题的能力有限。

（三）新乡贤参与渠道不畅通

为吸引更多新乡贤返乡参与乡村治理，部分基层政府为其搭建了一些平台，然而仍有许多地方没有搭建规范的新乡贤参与乡村治理平台，使其参与渠道受限。当前新乡贤主要依托新乡贤理事会、新乡贤议事会等乡村治理平台，发挥其在资金、技术、人脉等方面的作用；但新乡贤在医疗、卫生、养老、教育、体育等公共服务领域的作用发挥尚未受到重视，所涉及领域较狭窄、作用发挥不够充分且得不到全面参与，影响新乡贤参与乡村治理效果。同时，新乡贤参与公共治理活动需要制度支持，但由于参与平台有限和渠道不畅通，使得新乡贤动员村民、调动村庄内部资源的能力不足，自身的外部资源与优势无法得到较好发挥，未能及时有效参与乡村治理，导致乡村人力、物力资源的浪费，影响新乡贤积极有效参与乡村治理的效果。

四、新乡贤参与乡村治理的有效路径

（一）构筑新乡贤参与乡村治理的顶层设计

完善新乡贤参与乡村治理、返乡创业的各项配套制度，从资金保障、制度体系、顶层设计等方面，保障新乡贤参与乡村治理，为推动新乡贤返乡工作的规范化、合法化、常态化建设提供有力的制度保障、政策保障。首先，构筑新乡贤参与乡村治理顶层设计离不开党的领导，要将推动新乡贤返乡参与乡村治理的工作纳入各级党委、基层党组织的重要议事日程，切实提高各级党组织对新乡贤工作的重视程度，建立乡镇党委负责统一领导、政府负责牵头协调、乡镇主体主责、各部门协同的良好工作机制，省市县乡各级应成立新乡贤工作领导小组，精心组织实施，压实压细各级责任，为保障新乡贤工作落到实处提供全方位的支持。其次，推动新乡贤工作应坚持因地制宜、以人为本、合理合法、共建共享的原则，明确新乡贤组织与“村两委”之间的关系。最后，注重强化新乡贤的联络机制、引进机制、退出机制、培训机制、协商机制、考核机制、监督机制等一揽子工作的顶层设计，同时要建立完善的新乡贤工作体系，从明确组织领导、制定激励保障政策，到细化责任考核机制，保障新乡贤作用的发挥。

（二）新乡贤提升自身能力素质

新乡贤要最大限度地利用自身在乡村治理中的优势，就必须强化文化知识、治理能力等方面的学习，充分将能力提升与具体工作联系起来，不断提升自身的综合素质，尤其要加强涉农技能、科技、管理、金融等文化知识的学习，还应充分了解“三治融合”的现代治理方法，以此提高其参与乡村治理的工作能力。同时，引导新乡贤积极向学识渊博、专业技能超群的专家学习，支持新乡贤和他们保持密切联系，鼓励新乡贤本着诚恳、虚心的态度向专家请教乡村治理工作所碰到的难点，并合理听取专家建议，在持续的请教中提高自身的治理能力。同时，作为优秀的新乡贤必须具备良好的个人品质和文化修养。要做受人尊敬、受人推崇、受人认可的新乡贤，要切实提升自身修养和自律精神。一是要遵守道德与重视道德，时刻保持个人具有高尚道德情操，将其与参与乡村治理实践中相结合，自觉改正自身不良习惯，杜绝不良行为，积极树立良好的社会形象和个人形象。二是要坚持自律自强，严格遵守相关制度和村规民约，积极向乡村群众说明自身参与乡村治理情况，主动接受乡村群众的监督，预防以权谋私等不良行为发生。

（三）畅通新乡贤参与渠道

新乡贤组织是当前乡村多元协同治理体系中的重要组成之一。新乡贤组织作为基层自治组织，基层政府应鼓励并拓宽其参与治理的渠道，使更多的新乡贤能够直接参与到家乡的治理中来。首先，在民主协商环节，要让新乡贤或相关组织牵头开展协商工作，新乡贤来自群众，是政府与村民沟通的重要桥梁，他们参与民主协商可以让民主协商更高效。通过在乡镇以下各级单位搭建新乡贤平台，如新乡贤参事会、新乡贤议事会等，可有效地解决国家各项制度、决策在乡村难落地的问题，同时强化基层协商的格局。其次，也要让新乡贤能够广泛地参与到乡村民主治理和民主决策中，充分有效发挥新乡贤在乡情民意收集方面的作用，让乡村公共事务的管理和决策更具民主性与科学性。地方政府应在乡村充分挖掘潜在的新乡贤资源，着力打造新乡贤的后备力量，同时要有针对性地培育专业人才，挖掘和培育双管齐下，建立具有可持续性的新乡贤参与机制，不断提高乡村治理决策的民主性、科学性、专业性，为乡村发展凝聚起多方合力。最后，在民主监督环节，要完善乡村监督体系，鼓励新乡贤参与到乡村治理的监督工作中来，新乡贤利用其在各行各业的丰富经验参与乡村治理，不仅能够对乡村治理进行有效监督还能为各项工作的开展提供更多可行性意见与建议。