健康老龄化视域下老年健康服务高质量发展研究——以江苏省为例

姚 琛，高传胜

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210023)

“健康老龄化(Healthy Ageing)”在1987年的世界卫生大会上首次提出，1990年被世界卫生组织确定为应对人口老龄化的发展战略。经过三十余年的概念演化，2015年世界卫生组织正式将“健康老龄化”界定为“发展和维护老年健康生活所需的功能发挥的过程”(1)World Health Organization：World report on ageing and health，Geneva：World Health Organization，2015，P.28.。2020年，世界卫生组织在其发布的关于健康老龄化行动十年的基线报告中进一步解释到，“功能能力是个人固有能力、居住环境以及人们与环境相互作用的方式综合的结果，优化功能能力是健康老龄化的关键”(2)World Health Organization：Decade of healthy ageing：baseline report，Geneva：World Health Organization，2020，P.4.。“健康老龄化”引入我国后，先后在学界、政界和业界引发高度关注。陆杰华等指出，健康老龄化的中国方案是以维护健康公平和贯穿全生命周期视角为核心理念，遵循因地制宜原则，将以“治病”为核心的健康服务模式转变为以“健康维护”为核心的服务模式，把健康保障视作促进人力资本投资，并围绕着行动能力和社会功能的维持和优化，以延长平均预期寿命，提升寿命质量的战略框架。(3)陆杰华，阮韵晨，张莉：《健康老龄化的中国方案探讨：内涵、主要障碍及其方略》，载《国家行政学院学报》2017年第5期。穆光宗强调，从生命历程的增龄视角拓展和深化对健康老龄化的认识，进而追求终身健康、多维健康和全民健康。(4)穆光宗：《不分年龄、人人健康：增龄视角下的健康老龄化》，载《人口与发展》2018年第1期。葛延风等进一步指出，健康老龄化的重点策略是加强和改进老年医疗卫生服务体系，完善养老服务制度建设，以及发挥老年健康产业的支撑作用。(5)葛延风，王列军，冯文猛，等：《我国健康老龄化的挑战与策略选择》，载《管理世界》2020年第4期。在政策领域，《健康中国2030规划纲要》《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》以及《国家积极应对人口老龄化中长期规划》等一系列中央政策文件纷纷将“健康老龄化”作为行动纲领和目标追求融入政策文本。可见，“健康老龄化”已成为实施健康中国和积极应对人口老龄化两项国家战略的必然选择。

功能视角是“健康老龄化”的出发点。通过采取综合行动策略，为老年人营造支持性环境，进而实现老年人功能能力的优化和提升。健康服务系统的改进正是从全生命历程的功能能力保障入手，实现健康老龄化的优先行动领域之一。(6)World Health Organization：Decade of healthy ageing：baseline report，Geneva：World Health Organization，2020，P.4.高质量发展，如《人民日报》社论所言，“就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展”，也是践行以人民为中心的发展思想，实现供给与需求高效匹配的发展。老年健康服务高质量发展，就是以老年群体的需求为核心，使老年健康服务的供给与需求高效匹配的发展。健康是老年人能够完成他们认为重要的事情所具备的根本属性和整体属性，(7)World Health Organization：World report on ageing and health，Geneva：World Health Organization，2015，P.27.为老年群体提供以其需求为导向的综合连续、覆盖城乡的健康服务，是优化和提升老年人的功能能力，保障老年人晚年生活的自由、尊严和福祉的重要手段。

作为全国人口老龄化来得较早且老龄化程度仍然较高的省份，江苏省在老年健康服务发展方面已经取得不俗成绩，但仍有推进高质量发展的可为空间。鉴于此，本文立足江苏省现有发展基础，运用吉尔伯特的社会福利政策分析框架(analytic framework of social welfare policy)，从分配基础、分配内容、服务输送和资金选择等维度，深入剖析老年健康服务发展面临的突出问题与发展障碍，并在此基础上，着眼健康老龄化，提出加快推进老年健康服务高质量发展的政策建议。

一、推进老年健康服务高质量发展的重要意义

(一)积极应对人口老龄化的客观需要

“十四五”时期是我国人口转向负增长，老年群体代际更替的重要转折期。随着“第二次婴儿潮”人口进入老年期，老年人口的增长高峰即将到来。经中国老龄协会测算，“十四五”时期我国老年人口将突破3亿，年均净增长1200万人，年均增长率4.48%，是“十三五”时期的1.7倍，是同期总人口年均增长率的15倍。江苏省的人口形势更为严峻，根据《2021年江苏省国民经济和社会发展统计公报》，全省65岁及以上人口已达1449.6万人，占比达17.04%。考虑到育龄妇女数量减少和生育意愿下降等因素，江苏省已进入人口惯性收缩期，高龄化和少子化并存，人口逆增长的趋势短期内难以逆转。

急速增长的老年人口导致基本养老和医疗保险等公共支出快速增长，考验着社会保障体系的可持续性。同时，老年群体的患病率和失能率相对较高，社会对生活照料、看病就医、康复护理以及社会参与等方面的服务需求也大大增加。健康老龄化能够通过优化老年人的功能能力，帮助老年人及其家庭及早预防和应对可能出现的健康问题，并营造积极乐观、健康长寿的社会氛围，是缓解急速老龄化压力和增进老年群体福祉经济且有效的策略。

(二)满足老年人健康需求的必然要求

我国老年群体的整体健康状况不容乐观，患病时间早，带病时间长且多病共存的情况在老年群体中十分普遍，老年人的健康预期寿命(Healthy Life Expectancy，HALE)仍有较大提升空间。老年人的健康需求增长迅速，并呈现多层次、多样化的特点。一方面，老年人从追求“看得上病、看得起病”转而希望“看得好病”和“不生病、少生病”，对健康服务的质量、连续性和公平可及性更为重视。另一方面，老年群体内部的差异性显现，不同年龄阶段、经济条件、健康状况、教育水平的老年人对健康服务的类型和层次提出了更高要求。老年健康服务高质量发展，是使老年健康服务的供给与需求高效匹配的发展，能够有效满足老年群体日益增长且差异化的健康需求，优化和保障老年人的功能能力，进而增进老年人福祉，延长老年群体的健康预期寿命。

(三)人力资本续存与投资的重要手段

随着劳动力成本上升，劳动力从无限供给转变为相对短缺，支撑我国经济增长奇迹的“人口红利”正在逐步衰减。根据国家统计局数据，我国的老年抚养比从2000年的9.9%上升至了2021年的20.8%，意味着每五名年轻人就要供养一位老年人，社会养老压力不断上升。实际上，老年人口中有55.83%人口为60岁到69岁的低龄老人，他们的健康状况和行动能力与退休前未产生明显下降，且具备丰富的工作技能和经验，能够继续参与社会生产。如果这些低龄健康老年人继续留在劳动力市场，不仅能够弥补劳动力短缺，缓解社会保障的支出压力，也能增加其晚年收入，提升其社会参与感和自我认同感，还能节省企业培训新员工的时间和经济成本。总之，老龄人力资源开发具有多重优势。

良好的健康状况是老年人继续参与工作的基础。延长健康预期寿命，保障功能能力，是增加老年人重返工作岗位信心的关键。老年健康服务高质量发展，能够通过健康素养提升、健康生活方式养成有效降低老年人的患病风险，延缓其人力资本折旧；同时又能够通过疾病诊疗、康复护理和安宁疗护，尽可能维持老年人患病后的功能能力，缓解老年群体的后顾之忧。

二、推进老年健康服务高质量发展的实践探索与阶段性成绩

为满足老年人不断增长的多层次、多样化的健康养老需求，促进老龄健康事业发展，江苏省在建设老年健康服务体系、提升老年健康服务保障水平和促进老年健康服务产业发展方面持续发力，阶段性成果显著。

(一)老年健康服务体系不断完善，医养结合持续推进

老年健康服务体系包含健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护六大模块。江苏省通过健康宣传周和“三减三健”行动，举办了千余场老年健康讲座和义诊巡诊活动，利用传统纸媒和新媒体平台持续推进健康教育。全省组建了1.3万个家庭医生团队，编制老年人个性化签约服务项目6类85项，65周岁及以上老年人家庭医生签约率达71.8%，健康管理率达73.69%。(8)江苏省卫生健康委：《关于印发江苏省“十四五”健康老龄化规划的通知》，(2022-01-04)[2023-02-20]. http：//wjw.jiangsu.gov.cn/art/2022/1/4/art_49499_10277130.html.江苏省现已建成老年医学国家临床重点专科1个、省级临床重点专科9个，二级以上老年病医院17个，护理院299个，约占全国总数的39%，数量居全国前列。全省共272个二级以上综合医院设有康复医学科，国家级安宁疗护试点3个，14个县(市、区)和3家机构开展省级安宁疗护试点，(9)江苏省卫生健康委：《2021年江苏省卫生健康事业发展公报》(苏卫规划〔2022〕23号)，(2022-09-07)[2023-02-20]. http：//wjw.jiangsu.gov.cn/art/2022/9/7/art_49506_10651940.html.老年健康服务体系建设不断完善。

医养结合深入推进。江苏省共有3个国家级医养结合试点单位，10个县(市、区)开展省级试点。全省具备“双资质”的专业医疗结合机构772家，开展签约合作机构共3406对，养老机构护理型床位总数达29.3万张，占养老机构床位总数的63.7%，符合条件的医养结合机构均已纳入基本医疗保险定点范围。

(二)老年健康保障水平进一步提高

江苏省基本医保、大病保险和医疗救助三重保障制度基本实现全覆盖，基本公共卫生服务人均补助标准达93元，领先于全国平均水平。全省有7个设区市建立长期护理(照护)保险制度，参保人数达4000万人，近21万人享受待遇，累计基金支出约21亿元，年人均基金支出照护费用约7000元。居民基本养老保险省定基础养老金最低标准连续11年提高，企业退休人员基本养老金实现19连增，人均增幅4.9%。截止“十三五”，江苏省累计发放80周岁以上老年人尊老金70亿元，经济困难老年人养老服务护理补贴28.8亿元，21.15万城乡特困供养人员实现应保尽保。

商业健康保障方面，江苏省上线了普惠型商业补充医疗保险“江苏医惠保1号”，同时开展“安康关爱行动”，为全省1478.93万老年人提供意外伤害保险，共支付赔款3.89亿元，惠及133.32万老年人。(10)《江苏卫生健康年鉴(2021)》编委会：《江苏卫生健康年鉴(2021)》，北京：方志出版社，2021年版，第102页。

(三)老年健康产业规模不断壮大

江苏省健康产业基础较强，目前已建成一批国家级特色健康产业集聚发展载体。全省共有3个国家级生物医药产业基地和7个国家级生物医药产业园区，体育产业增加值占全省GDP比重超1.5%，规模约占全国1/7左右。(11)江苏省发展改革委员会：《省发展改革委关于印发〈江苏省“十四五”健康产业发展规划〉的通知》(苏发改社会发〔2021〕1335号)，(2021-12-27)(2022-01-10)[2023-02-20]. http：//fzggw.jiangsu.gov.cn/art/2022/1/10/art_83783_10330212.html.根据江苏省工信厅调研，全省已有40个老龄用品产品入选国家推广目录，占全国的13.5%，老年健康产业发展潜力巨大。

三、推进老年健康服务高质量发展面临的突出问题

江苏省老年健康服务发展已经取得相当进展，但与老年人日益增长的健康服务需求相比，仍存在较大差距。要实现以人民需求为导向的老年健康服务高质量发展，必须找准老年健康服务发展过程中亟需克服和解决的突出问题。为此，本文借鉴吉尔伯特(Neil Gilbert)和特雷尔(Paul Terrell)的社会福利政策分析框架，从分配基础、分配内容、服务输送和资金选择等核心选择维度，就健康老龄化视域下老年健康服务高发展面临的突出问题作进一步分析。(12)[美]尼尔·吉尔伯特，[美]保罗·特雷尔：《社会福利政策导论》，黄晨熹，等译，上海：华东理工大学出版社，2003年版，第82页。

(一)健康资源分布不均限制服务受益的普遍性

社会福利政策的分配基础是指将社会福利分配给社会中特定人口或群体时的选择原则，它解释了社会福利政策的对象(Who)。健康老龄化贯穿整个生命周期，健康状况的改善对老年人及其家庭、乃至社会都具有积极意义，因此老年健康服务高质量发展应保证福利资格的普遍性(universalism)。

然而，健康资源在城乡和区域间分布不均衡，限制了健康服务受益的普遍性。江苏省农村的老龄化率比城市高约20%，苏中、苏北老龄化程度也明显高于苏南。一般而言，老龄化程度越高，健康服务需求越大。但从实际资源状况来看(见表1)，苏中地区的南通市、泰州市和扬州市以及苏北地区的盐城市65岁及以上老年人口的占比已临近或达到重度老龄化标准，但当地的健康服务机构、床位数和医护人员配置却不及苏南地区经济状况更好、老龄化程度更低的南京市、无锡市和苏州市。优质健康资源集中分布在经济发达、交通便利且人口密集地区，欠发达地区老年人的服务可得性和可达性偏低。而且，老年人群体内部的消费能力和健康意识也存在差距，江苏省消保委发布的《江苏省养老方式及服务需求研究报告》显示，农村老年人拥有退休工资和存款的比例远低于城市老年人，健康素养水平也不如城市居民。区域健康资源分布差距叠加自身禀赋不足，导致农村地区的老年人在获取健康资源时面临双重积累劣势，加剧了其在福利分配中的弱势地位。

单纯依靠市场配置，资源会自发向消费需求和消费能力强的优势地区聚集，弱势地区居民的健康需求便无法得到有效满足。为保障服务公平可及，必须发挥政府在健康资源配置中的作用。然而人口老龄化的应对具有长期性和艰巨性，在任期有限和政绩考核的现实背景下，部分地方官员可能忽视健康老龄化的战略意义，选择性发挥政府在推进老龄健康事业发展中的主导作用，表现为对健康老龄化缺少整体性、长期性谋划，对老龄健康事业投入不足等。

表1 “十四五”时期江苏省分地区社会经济发展与健康资源状况

表1(续)

(二)服务具体内容与老年人需求不够匹配

社会福利政策的分配内容关注社会福利的形式和具体内容(What)。相较于现金形式，服务对使用者所产生的直接市场价值而言，具有不可转移性，因此老年健康服务的具体内容必须精准匹配老年人的需求。

从江苏省的实际来看，老年健康服务供需不匹配的问题还比较突出。一是老年医疗护理类服务数量不足。全省目前仍有9个设区市还没有三级老年医院，56个人口超过50万的县(市、涉农区)没有二级老年医院，20个县(市、区)没有护理院。(13)江苏省卫生健康委：《关于印发江苏省“十四五”健康老龄化规划的通知》，(2022-01-04)[2023-02-20]. http：//wjw.jiangsu.gov.cn/art/2022/1/4/art_49499_10277130.html.江苏省人大社会建设委员会调研发现，要满足全省失能失智老年人对专业医疗护理和照护服务的需求，需要各类养老护理人员33万人，但实际只有6万多人。二是服务的针对性和适应性不够，服务质量有待提升。以慢性病防治为例，《江苏省慢性病防治中长期规划(2018—2025年)》将高血压、心脑血管疾病和糖尿病等常见慢性病防治工作纳入主要指标，而容易诱发老年人失能、失智的阿兹海默症、帕金森病等老年重点慢性病则缺少硬性考核。此外，老年医疗服务的质量也有待提升，不少医疗机构仍采取“以单器官系统疾病”为主的诊疗模式，未建立针对老年患病特点的老年医学多学科综合诊疗模式(Geriatric Multi-Disciplinary Team，GMDT)，全省人口超过50%的县(市、涉农区)老年医院建设达标率仅为10.8%，建设成效偏低。三是服务价格与支付能力差距较大，优质普惠的老年健康服务供给不足。省消保委的报告显示，老年人的社区日托可接受费用为1319元/月，全托可接受费用为2198元/月，入住养老机构平均的支付水平为2350元/月。而根据第四次全国老年人生活状况调查，老年人的平均月收入只有1175元，其中农村老年人仅有405元，尽管江苏省的经济实力更强，但低收入老年人获取健康服务时仍面临较重的经济负担。

究其原因，主要是老年健康服务发展的基础薄弱，服务能力滞后于老龄化发展速度所致。首先，江苏省的老龄化发展迅速，健康服务需求刚性增长，但是老年健康服务机构发展起步较晚，专业人才培养周期长，现有从业人员的专业水平参差、待遇不稳定、职业认同感差，导致健康资源总体匮乏。其次，健康老龄化传入我国的时间较短，功能视角还未被落实到具体实践，现有服务机构多数仍以疾病治疗为目标，不能完全适应老年人“健康维护”和“功能维持”的需要。最后，社会力量在老年健康服务领域参与深度不够，融资难、融资贵，扶持力度不够，收支难以平衡等问题使相关经营主体难以维持。

(三)输送系统分割降低供给效率

服务输送关注的是社会福利的供给策略(How)，即采取何种机制使所选择的福利送达分配对象，这对分配内容和分配基础的操作化至关重要。输送系统(delivery system)是指服务提供者以及服务提供者和消费者之间的组织安排，(14)[美]尼尔·吉尔伯特，[美]保罗·特雷尔：《社会福利政策导论》，黄晨熹，等译，上海：华东理工大学出版社，2003年版，第212页。行政体制、组织协调关系以及输送机制设计会影响服务的供给效率。

1.体制机制障碍制约多元主体协同供给

老年健康服务具有福利混合经济的特点，满足多层次、多样化的健康需求，并确保分配的普遍性，应调动包括公共部门和私人部门在内的各类主体参与服务供给的积极性。多元主体协同供给的关键在于扫清行政体制机制障碍，打造公平有序、监督有力的市场环境，促进服务主体良性竞争和有序发展。

老年健康服务供需的结构性错配问题还比较突出，“哑铃型”供给结构和“纺锤形”需求结构不匹配，大城市优质照护机构床位“一床难求”与小城市和农村的照护床位空置浪费的现象并存。产生结构性错配的主要原因在于行政体制机制障碍限制了老年健康服务业的发展。一方面，社会化、市场化力量进入健康服务供给领域的门槛较高，行政审批手续繁琐、严格，制约了中端普惠性老年健康服务的供应。以追求利益最大化为目标的资本瞄准高端定制化健康服务市场，政府提供的兜底保障性健康服务瞄准特困老年群体，需求量最大的普惠性质的健康服务市场没有发展起来，中低收入老年人的健康需求未得到充分满足。另一方面，由于缺乏监督有力和良性竞争的市场秩序，公立性质的服务机构既享受各类政策优惠，又通过提供服务获得营利性收入，不仅模糊了其公益属性，还与民营机构形成非公平竞争，挤压了非公办健康服务机构的生存空间。(15)高传胜：《高质量发展阶段医疗服务业发展与治理的路径选择》，载《社会科学战线》2019年第5期。

2.组织关系协调不良导致服务碎片化

碎片化(fragmentation)问题涉及服务机构的特点和关系，特别是服务的区位、时间、专业化和重复性。老年健康服务供给涉及多个类型的服务组织，不同组织间的横、纵向关系协调不良会导致服务的碎片化。

从横向来看，老年健康服务的供给主体包括了疾控机构、医疗卫生机构、护理院、安宁疗护机构、社区和老年大学等。不同主体的性质和运营方式不同、专业知识和技能要求各异，彼此分散经营且协调不足，容易导致服务的内容和时间交叉重复，难以形成合力。

从纵向来看，同类的健康服务体系内部存在不同层级的服务机构。如果机构间功能定位不明，则可能产生无序竞争，不仅资源浪费，还会降低服务的可及性。医疗资源基本按照行政级别分配，优质资源往往集中在大型综合医院，基层医疗机构面临人员、技术和资金短缺的问题。为获取高质量医疗服务，患者往往选择到大型三级综合医院就诊，造成了大医院“一号难求”，甚至是过度利用，而基层大量医疗卫生资源闲置浪费。尽管我国推行了分级诊疗制度，但上转容易下转难，内部的利益竞争关系导致有序就医格局难以真正形成。

3.输送过程衔接不畅影响服务的连续性

在“9064”的养老格局下，绝大多数老年人选择在熟悉的生活环境中，依托社区服务站点或由专业机构人员上门提供服务。为了满足老年人居家、社区健康养老的需求，服务的输送策略必须保证连续性。

不连续性(discontinuity)涉及服务需求者在服务网络中的转移障碍以及服务和需求之间的缺口。具体表现在两个方面，一是不同服务环节无法有效衔接，即老年人无法获取综合连续的健康服务，这主要是健康服务机构发展结构失衡，服务机构以医疗卫生机构为主，康复、护理及安宁疗护机构较少，不同服务环节间缺少整合和转介机制导致的。二是健康养老需求和健康服务供给不能有效连接，即医养、康养融合不够充分，老年健康服务不能有效向家庭和社区延伸。江苏省老年人接受居家上门服务的覆盖率仅为13.86%，按2021年常住人口计算，全省65岁及以上老年人中仍有409.51万还未进行家庭医生签约，近25%老年人无法获取社区规范健康管理服务。省消保委的报告也显示，仍有26.1%的老年人不清楚社区及相关部门是否提供相关服务，依托社区的老年健康服务供给机制还未建立起来。

(四)可持续性风险增加，资金管理水平有待提升

资金选择(Funding choices)涉及资金来源及其从起始点到服务点的转移支付。江苏省已进入中度老龄社会且高龄化趋势明显，未来老年健康支出刚性增长。伴随着经济增速的放缓，老年健康服务资金的可持续性面临严峻考验。

从筹资看，资金来源相对单一，责任共担的筹资机制建设不够完善。老年健康服务既包含了具有公共品属性的基本医疗卫生服务，又包含了需要使用者付费的营利性和非营利性服务，其筹资模式是混合的。针对社会化、非营利性的健康服务，应强调其筹资的责任共担，但现有的筹资机制设计对财政的依赖性较强，个人缴费义务未明确体现，财政收支的可持续性面临考验。以长期护理(照护)保险为例，江苏省仍有5个设区市尚未建立长期护理(照护)保险制度，保险覆盖面较窄，各地的筹资机制设计均不同程度地依靠医保统筹基金划转，独立缴费机制尚未建立起来，持续融资面临隐患。此外，不论是基本医保、大病保险还是长期护理(照护)保险，统筹层次均比较低，各地的筹资管理和待遇给付标准各异，风险分散和互助共济的能力减弱。同时，社会化和商业化融筹资比例也不高。商业化补充性医疗保险发展相对缓慢，工会、慈善组织等社会组织在向困难老年人提供健康服务援助方面仍有潜力。

从支出来看，支出结构和方式不够合理，资源配置的效率偏低。一是老年健康服务的投入重点仍是公共卫生和疾病诊疗两大模块，对康复护理、长期照护和安宁疗护等重点环节和领域的投入不足，投资和补贴机制的设计也不够合理。政府为鼓励社会资本进入长期照护服务领域，采取了向服务机构提供建设补贴、床位补贴等形式，尽管“补供方”有利于增加服务供给，但是却难以有效地质量管理，导致出现“骗补贴”的情况。二是资金管理分割，加剧了“重医轻预”的倾向。医保基金和公共卫生服务经费分割管理，不利于服务供需双方重视疾病预防，许多对老年群体健康有益的预防服务，如流感和带状疱疹的免疫接种，由于未纳入基本公共卫生服务项目清单且缺乏其他费用补偿，均未被充分利用。这不仅造成了健康损失，还增加了不必要的医疗费用支出。三是累计结存的资金沉积，资金保值增值压力较大。全国基本医疗保险(含生育保险)基金累计结存的金额数量庞大，为保障安全，目前资金仍“沉积”在各地统筹账户中，按照三年期零存整取利率计息。随着老龄化快速发展，福利刚性增长，基金的保值增值面临考验。

四、推进老年健康服务高质量发展的政策建议

老龄化已成为短期内不可逆转的重要人口形势，老年健康服务体系必然要适应老龄社会的需要。以健康老龄化为指引，推进老年健康服务高质量发展，必须立足现实，选择合适可行的发展策略。

(一)激发主体活力，实现服务平衡充分发展

分配基础受限，归根结底还是由于老年健康服务发展不够充分、不够平衡。解决该问题，一要促发展，二要促公平。为此，既要激发各类服务主体的参与热情，又要建立良性发展格局，引导资源合理配置。具体而言：

第一，扫清体制机制障碍，为多元主体参与创造有利条件。首先，深化“放管服”改革，简化行政审批手续，降低老年健康服务行业准入门槛。其次，完善老年健康服务行业相关的法律法规和政策体系，建立统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的市场体系，并规范市场经营秩序。明确公立机构的功能定位，对已享受优惠资质的服务机构应限制进入经营性领域，避免其挤占私营主体的发展空间。(16)高传胜：《老龄服务业促进政策及现实问题再审视》，载《社会科学辑刊》2016年第4期。最后，提供必要的要素支撑，具体包括空间规划保障、土地资源支撑、财政资金引导、人才队伍培育、社会融资支持，以及保险保障功能等。

第二，引导老年健康服务行业分类分层协同发展。一是根据供给主体的性质和类型，引导其分类分层发展。追求经济利益的市场主体(如经营性企业)可以为中高收入老年人提供高端定制化的健康服务；不以营利为目的的社会化组织可以为广大中低收入老年人提供一般化的、普惠性质的健康服务；公共部门则为低保和特殊困难的老年人提供兜底保障性质健康服务，满足其基本健康需求。另一方面，引导各类服务主体朝着全健康流程的协同融合方向发展，促进医养、康养、康旅、体医等多种服务经营模式创新融合，满足老年人多样化的服务需求。

第三，通过增量与存量、外部激励与内部认同协同入手，大力培养老年健康服务的技能人才。一是加大培训力度，巩固和强化现有从业人员的老年医学保健知识和健康问题处理技能；二是加强高层次人才培养，促进产教研融合、校企合作、订单式人才培养等人才培养模式创新；三是做好服务人员激励保障，落实入职补贴和岗位津贴，合理设置薪酬制度，提高老年健康服务行业的人才吸引力。四是树立优秀服务人才典范，提升服务人员的职业荣誉感和社会认同感。

第四，做好资源均衡配置和服务兜底保障。通过优质健康资源向基层和资源匮乏的地区扩容和倾斜，改善健康资源配置在城乡、区域和机构间的分配不均，增强基层医疗卫生机构和欠发达地区的健康服务能力。做好特殊困难老年人的服务兜底保障，对经济困难群体的服务收费可以按照其经济状况按比例增减。待服务供给相对充分时，可以采取发放消费券的形式，增加老年人对服务内容和服务质量的选择性和话语权。

(二)提升服务能力，增强供需匹配的精准性

实现老年健康服务高质量发展，既要了解老年人的健康需求特点，又要使服务供给精准匹配其需求。

第一，立足需求，提供服务。从功能视角来看，老年人的健康问题具有复杂、动态且异质的特点。健康服务供给应根据老年群体功能状态的变化而调整，对能力强且稳定的老年人，重要的是预防疾病、减少风险，并倡导能力增强行为；对处在能力衰退期的老年人要尽可能的逆转、组织或延缓功能衰退，对失能失智的老年人则应由长期照护系统解决其照护依赖，并提供日常疾病管理、康复治疗和安宁疗护服务。同时，要结合老年群体的需求特点，提升老年健康服务质量。既要做实做细健康管理和健康促进，又要完善老年病科、老年专科医院建设，实施老年医学多学科综合诊疗模式。随着老年人年龄的增长，认知能力和适应能力下降，老年健康服务还应做到使用“友好”。

第二，克服服务碎片化，提供整合型健康服务。一是理顺服务机构关系，通过加强专业沟通和建立健全分级诊疗和服务转介机制，完善整合型老年健康服务体系建设。二是引导多种类型的健康服务在社区层面整合，提高管理层次，减轻服务分割性。三是以电子健康档案、电子病历为基础，建立统一智慧化老年健康信息服务平台，推动老年健康数据的整合与共享。

第三，提升服务的连续性和便捷性，满足老年人居家社区健康养老需求。建立家庭病床，鼓励服务机构提供上门服务，将工作范围向社区、家庭延伸。加强现代技术支撑，通过“互联网+医疗健康”，减少物理空间对服务递送的制约，创新服务递送模式。

(三)加强资金管理，促进可持续发展

老龄化的应对具有长期性，老年健康服务高质量发展必须符合可持续发展目标。

第一，立足“大健康、大卫生”观念，促进医防协同融合发展。加强疾病前端管理，克服“重医轻防”倾向。通过医保基金和公共卫生服务经费统筹管理，促进医疗和公共卫生服务的有效衔接，引导居民重视疾病预防和健康管理，并通过“治未病”降低社会医疗成本，提高健康资源的配置效率。

第二，完善制度建设，提高资金使用效率。一是完善多元筹资机制，强化个人缴费义务，避免对财政的过度依赖。二是提高基本医保、大病保险和长期护理(照护)保险的统筹层次，克服管理碎片化，增强保险的可携带性，提升风险分摊和互助共济的能力。三是制定实施待遇保障清单制度和基金收支预算管理、投资运营制度，持续深化医保支付方式改革，避免由于道德风险导致的资源浪费现象。

第三，拓展其他筹资渠道。继续开发适合老年人的健康险、意外险等适老保险产品，充分发挥商业保险补充保障功能。鼓励各类创业投资基金、私募股权基金，按照市场化、法制化原则，加大对健康养老服务领域的投资力度。同时，引导工会、红十字会等社会组织在老年健康服务援助方面发挥更大价值。

(四)建立包容性发展和治理格局

包容性发展和治理强调参与主体的多元性、治理过程的协同性，治理机制迅捷性以及治理结果的共享性。(17)高传胜：《包容性治理与“十四五”医疗卫生治理现代化》，载《人民论坛》2021年第5期。老年健康服务高质量发展也应调动多元主体参与的积极性与主动性，增强各参与部门的协调性，提升服务供给效率，进而保证健康老龄化的发展和治理成果为全民共享。

第一，充分发挥政府在老龄健康事业发展中的主导性和统筹协调作用。一要充分认识老龄化的深刻性，加强对健康老龄化的战略研究和谋划。二要明晰各部门在老年健康服务发展中的职责，制定跨部门协同的行动方案和工作流程，共同助力老年健康事业发展。三要做好老年健康服务的质量监督管理，并为家庭赡养和照护老年人提供配套措施，如完善激励型补贴和工资支付机制，提升服务机构和从业人员上门提供健康服务的成效；增加护理照料假，推动“时间银行”和“喘息服务”发展，缓解家庭的照护压力等。

第二，建立老年友好型社会，为老年健康服务高质量发展创造支持性环境。一要正确认识老龄化、老年人和老龄社会，意识到老龄社会产生的机遇和挑战。二要构建养老、孝老、敬老的老年友好型社会，引导全社会做好长期应对老龄化的准备，为老年人的晚年生活提供良好的社会氛围。三要发挥社区互助、慈善援助在老年健康设施器具配置、租赁、循环回收，“助老”志愿服务队伍建设，老年人权益保障等方面的作用。

第三，老年人及家庭要主动参与老年健康服务高质量发展的建设。一要认识到自己是自身健康的第一责任人，通过健康素养提升、健康生活方式养成提升主动健康的能力。二要树立正确老龄观，将衰老视作每个人都会经历的正常人生阶段，认识到老年人对维系家庭关系和创造社会效益的价值。三是实现积极健康老龄化，认知与自理能力较好的老年人可积极参与健康服务供给决策，监督和反馈服务供给效果，发挥自身能动性。