高速公路改扩建工程涉路作业安全监管问题分析及应对措施

■陈 威

[福建省高速公路建设总指挥部（集团有限公司），福州 350001]

近年来，随着交通强国建设的稳步推进，我国高速公路得到了飞速发展。 截至2022 年底[1]，我国高速公路总里程已达17.73 万km，汽车保有量达到4.17 亿辆，驾驶人数量超过5 亿。 日益增加的出行需求使得高速公路成为社会发展与人们出行不可或缺的重要载体，但与此同时，我国公路网内早期建设的一些高速公路由于建设标准较低等原因，已难以适应当前大流量、大物流及大交织的交通需求。为解决日益增长的社会经济发展对高效及安全出行需求与客观存在的部分高速公路 “老旧堵慢”之间的矛盾，亟需对部分高速公路路段及设施进行整体提升。 “十四五”期间，我国高速公路建设任务艰巨，且发展方向正逐渐由新建工程向改扩建工程转变，高速公路改扩建已成为常态。

高速公路改扩建工程不同于新建工程，其中最主要的区别在于改扩建工程要保证“边施工，边通车”条件下的安全建设，不能干扰正常交通运行，且改扩建工程所面临的安全问题更为严峻，这无疑对高速公路改扩建工程中的安全监管提出了更高的要求[2]。 传统的安全监管已无法满足现阶段高速公路改扩建的监管需求，亟需运用新的技术手段提升改扩建过程中的安全监管能力。 因此，对于高速公路改扩建工程安全监管问题的研究，具有重大的现实意义[3]。 改扩建工程的涉路区域作业安全监管模式已从单一的参建单位负责调整为建设单位、运营单位、道路执法单位（公安交警、交通行政执法）等多方监管，各方管理职责、措施、要求都没有统一明确的规定，也较少有学者开展针对高速公路改扩建工程涉路作业安全监管问题的研究，同时如何融合现代信息技术、智能分析，将数字化、信息化、智慧化手段高效应用到高速公路改扩建工程涉路作业安全监管中，科学合理统筹安全监管工作，也是提升安全监管工作水平的重要研究内容。

1 高速公路改扩建工程涉路作业安全监管的原则和内容

1.1 涉路作业安全监管的原则

高速公路改扩建工程施工期间涉路作业安全监管重在避免发生安全事故和减少交通拥堵，监管工作的原则应从科学性、动态性、预防性、可操作性和针对性等角度出发，基于改扩建全过程制定最优化的监管决策[4]。

1.1.1 科学性原则

在施工前，须按照国家的相关政策，选择合适、合理的手段与方法，结合改扩建工程交通组织设计和改扩建高速公路的运营管理实际，编制相应的安全监管制度；在施工过程中采用数字化、信息化手段辅助改扩建工程涉路作业安全监管工作。

1.1.2 动态性原则

高速公路改扩建涉路作业和运营高速公路交通流是一个动态变化的过程，施工工序和作业场地等随时处于变化状态，安全监管具有明显的动态性特征，因此，各管理方（含参建单位、运营单位、公安交警、交通行政执法）应及时在动态变化过程中辨识风险，排查并整治安全隐患。

1.1.3 预防性原则

预防是减少安全事故的首要任务。 高速公路改扩建工程涉路作业过程中，各管理方应首先建立健全安全风险分级管控机制，把风险管理作为第一道防火墙，以安全风险辨识和控制为基础，从源头系统识别风险、分级控制风险，制定各种具有前瞻性的预防措施，力争将改扩建各类风险控制在可接受的范围内。

1.1.4 可操作性和针对性原则

改扩建工程各管理方所制定的各类应对预案须符合实际，具有可行性和可操作性，具体的防控对策要有明确的针对性，不可一概而论。

1.1.5 全过程原则

安全监管工作是一个长期的过程，贯穿于高速公路改扩建施工的整个过程，须统筹整体，兼顾每个分部分项及其关联关系。

1.1.6 最优原则

高速公路改扩建的安全监管，不能盲目投入或降低安全经费投入，应在科学、合理、有效的前提下，实现安全经费预算与使用的最优化。

1.2 涉路作业安全监管的内容

高速公路改扩建涉路作业安全监管的主要内容包括以下2 点：一是最大程度避免发生改扩建工程涉路作业安全事故，严禁发生因施工管控不到位导致的道路交通事故；二是对改扩建期间交通运行状况的监控和交通事件进行精准识别，提前发布预警信息，对车辆分流引导或管控，前置应急保障力量，确保突发事故的及时响应与处置，保障高速公路正常通行。

2 高速公路改扩建工程涉路作业安全监管现状分析

2.1 涉路作业安全监管的现状问题

（1）目前，我国高速公路涉路作业安全监管职责主要由公安交警及交通行业管理部门负责，存在管理职能和执法职能割裂的现象，不符合高速公路管理“集中、统一、高效、特管”的原则；（2）高速公路运营管理单位与公安交警、交通行政执法部门之间的涉路作业安全监管联动存在不协调，甚至冲突的情况；（3）由于体制和管理分散的原因，各地的高速公路改扩建工程涉路作业安全监管未形成联动联勤的工作机制，缺少整体工作的协调性，全局的一致性；（4）缺乏涉路作业安全监管专项资金合理预算及资金的使用与管理的规范制度；（5）涉路作业的施工建设、交通组织、现场管控与数字化、信息化的先进技术手段结合度不足；（6）施工人员安全教育普及不全面、不到位，存在安全意识淡薄和侥幸心理；（7）各管理方（含参建单位、运营单位、公安交警、交通行政执法等）对涉路作业安全监管责任界面划分不明确，一旦发生涉路作业段运营高速公路交通事故，易发生事故责任不清、处理困难等问题。

2.2 涉路作业安全监管的重点

高速公路改扩建工程涉路作业区段具有道路类型复杂、施工工期长、施工难度大、安全隐患多、监管难度大等特点，既要考虑高速公路安全运营，又要兼顾施工进度和质量，尤其是在交通量较大的路段开展高速公路改扩建施工，不仅使交通组织管理面临严峻挑战，也对安全监管提出了更高要求。

高速公路改扩建工程涉路作业安全监管重点主要包括如下几点：（1）安全监管程序标准化：对改扩建工程涉路作业的事前、事中、事后过程建立符合法规要求、科学可行的监管程序，严格按照设定的流程开展工作，落实安全监管程序合规性；（2）安全监管智慧化：以“数字化+改扩建”为基础，建立智能分析、供管理决策参考的数智化指挥系统，科学预测涉路作业区域交通流变化，合理调配现场管控力量和措施，变被动防控为主动防控，提高安全监管效率；（3）施工作业标准化：严格落实标准化作业流程，对施工车辆和施工人员的运行路线、作业区域和作业要求进行严格规定，落实危险作业领导带班、驻点管控等措施，夯实安全监管规范化；（4）安全管理协议清单化：制定各方职责明晰的安全管理协议，包含施工作业安全生产管理要求以及因施工作业行为可能会影响到高速公路运营安全的管控要求，强化安全监管清单化；（5）安全教育系统化：开展涉路作业人员岗前培训和适岗培训，做好安全技术交底和涉路作业安全知识教育，提升全员安全意识。

2.3 涉路作业安全监管的难点

目前高速公路改扩建工程涉路作业安全监管所面临的难点主要包括：（1）既有高速公路改扩建过程中交通量较大路段涉路作业交通组织管理；（2）施工过程中安全监管职责定位不清晰、惩罚措施不完善、费用组成和使用管理不明确；（3）信息化、数字化等先进技术对决策和管理的支撑力度不足；（4）安全培训教育宣传不够全面；（5）安全监管体制和联动机制不科学等。

3 高速公路改扩建工程涉路作业安全监管问题的应对措施

3.1 加强涉路作业安全监管机制建设

长效的安全监管机制是安全监管体系的保障[5]，是解决综合监管部门与各参建方之间的相互关系、工作方法和工作制度的统一协调的方法，能充分发挥各部门积极性，形成改扩建工程涉路作业安全监管的“合力”。

3.1.1 建立交通组织联合监管机制

成立交通组织协调机构，建立联合应急和联勤联动工作机制，搭建统一的指挥平台，实现信息实时共享，以智慧手段分析预判形势，集中指挥调度，确保交通组织的安全畅通。

3.1.2 构建施工安全监管机制

建立以隐患排查和安全监管为核心的工作内容，签订安全生产管理协议（含交通组织内容），提前制定各类突发事件应急处置预案，定期组织检查督导、联勤联动应急演练等，形成“一路多方，多方联动”，有效减少沟通环节，形成合力，推动各项监管措施落实落地。

3.1.3 完善安全管理奖惩机制

不断规范施工人员的具体操作行为，完善各类现场防护诱导设施，增强智慧化管控及预警措施，合理调配一线交通组织管理力量，为施工现场创造安全施工环境，为行车通畅提供安全保障。

3.2 完善涉路作业应急安全管理措施

由于较长的施工周期、庞大的作业量和严峻的施工环境，高速公路改扩建工程在施工建设的全过程中，客观存在许多风险点和安全隐患。 这些风险点、安全隐患具有突发性、继发性，并可能衍生二次事故，造成严重后果，甚至高速公路通行阻断，区域路网瘫痪。 因此，除了需要各管理方严格落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制要求，也要做好各类突发事故的应急管理措施。

3.2.1 加快完善涉路作业应急管理体系建设

面对高速公路改扩建工程应急安全管理多方需求现状， 应加强行业应急安全管理顶层设计，加快高速公路改扩建工程应急安全管理体系建设和管理规范制定。 在“十四五”期间，以推动交通运输安全应急高质量发展为契机，将高速公路改扩建工程作为应急安全管理的重要研究方向，完善应急安全管理的救援机制和规范标准，科学规划和指导改扩建应急安全管理，围绕改扩建应急安全管理需求开展专题调研和专项研讨[6]。 此外，还应强化应急安全管理体系建设的资金保障。 鼓励地方配套支持资金，建立多元化投入机制，引导和推动社会资金等共同加大改扩建工程应急安全管理体系建设与关键技术标准研制。

3.2.2 做好涉路作业应急资源后勤和安全保障

应急资源的准备是应急救援工作的重要保障，改扩建工程建设单位应根据潜在的事故性质和后果分析，配备应急资源，包括：救援队伍、救援机械和设备、交通工具、必要的医疗设备和必需的保障物资等。 运营管理单位、公安交警、交通行政执法要根据施工方案及配套的现场交通管控措施、 设备，结合对可能发生的交通流预判管控形势，合理科学调配管控力量和应急力量，确保对突发事件实施快速处置。 同时，各管理方要强化现场人员专题安全教育，提升现场人员应急处置水平，不定期开展各类应急演练，提升快速应急处置能力。

3.2.3 推动产、学、研相结合的创新性应急机制

组织开展改扩建工程涉路作业应急安全管理规范标准专项试点工作，依托高速公路改扩建重点建设工程，以科研创新推动体系的重点标准研制，推进成熟、先进、适用的创新成果纳入现行标准或转化为新的技术标准，促进科技成果转化应用，建立标准试点成果推广体系，不断完善产、学、研相结合的标准研发、创新、应用、再创新的循环机制。

3.3 创新涉路作业安全监管技术方法

信息技术的快速发展对高速公路安全监管的提升起着很大的推动作用[7]，创新性的安全监管技术方法可以构建一个动态的安全监管体系，能快速、准确发现施工过程中的安全隐患，实现全方位的监管，使安全监管更加科学，保证施工安全和监管的质量。

3.3.1 交通流量监测与预测

通过数据信息处理和整合，精准掌握各种交通量下高速公路改扩建期间的实时交通运行情况与交通运行态势，分析高速公路改扩建期间道路剩余通行能力，实现运行态势分析与预判、交通事件影响分析及管控效果评估等功能，建立智能分析、供管理决策参考的数字化指挥体系。 根据交通流量预测情况，及时调整改扩建工程涉路作业区域交通管控措施，及时引导、分流，实现动态限速和限流，同时将管控力量（人员、设备）合理调配，科学部署，变被动防控为主动防控。 从而实现改扩建施工的交通组织智慧化，预警预判前瞻化，管控力量合理化，保障安全监管顺利开展。

3.3.2 防误闯预警装置及施工现场视频监控系统

改扩建项目涉路作业区需要长时间封闭部分行车道进行作业，为避免发生社会车辆误入施工区域引发的风险，可以通过设置施工安全预警系统，准确检测并跟踪施工区上游车辆，并作出警报，防止社会车辆误入作业区域，在发生突发状况时能提前警示施工区域作业人员迅速避险。 结合现场视频监控系统，实时掌握现场作业情况及道路通行情况，及时发现消除因违规作业行为引发的安全隐患，并对突发事件进行全过程的录像取证，维护施工秩序正常。

3.3.3 智能预警管理设施

应用主动发光标志、雨夜标线、雾区智能诱导等设施，结合可变信息标志引导、语音提示、声光电引导等方式，实现路域范围内各种特殊环境下的状态感知、安全预警及预警分流、行车诱导全方面保障。 研发涉路作业区段重要安全设施自动巡检维护系统，及时发现重要安全设施维护不到位情况，迅速安排处置隐患，确保重要安全设施维护完好。

3.3.4 改扩建工程安全信息管理平台

改扩建工程安全信息管理平台内容涵盖人员管理、设备管理、风险管控、应急管理、危大工程、隐患排查、安全活动、视频监控、分析研判等，在提高安全管理工作效率的同时，管理平台可以为参建各方提供及时、科学的决策分析。 项目管理人员可以据此随时随地了解现场安全情况，调阅安全资料，督导安全工作；专职安全管理人员可以通过管理平台高效便捷地开展日常安全管理工作。运营管理单位、公安交警、交通行政执法可通过相关链接，明晰施工作业内容、区域和时间，及时部署相关力量支持现场管控工作，监督施工单位各项安全措施执行情况。

3.3.5 安全码智控平台

改扩建工程参建单位可推广使用人员码、设备码、工点码等“安全码”，提高安全监管效率。 作业人员、作业车辆、作业设备实行“亮码进场作业”，解决人、岗、设备不对应的问题，方便施工现场的精准管理，杜绝非施工人员、车辆进入施工区域，全方位发现隐患、消除风险。 同时，还能促进多部门协同，利用大数据实现跨部门处置，通过“安全码”智控平台固化跨部门协同管理流程，与应急管理、公安、消防救援等部门联通，利用大数据挖掘分析生成线索，实现跨部门协同处置。

3.3.6 媒体宣传公告平台

改扩建工程对既有高速公路交通影响大，施工区域车流密集，社会关注度高。 无论因涉路作业段落的施工管制措施或交通事故导致的交通拥堵，还是施工作业区域内发生突发事件（如坍塌、火灾等）都会引发社会舆论关注，甚至热点。 因此，建设单位、运营单位要积极与媒体沟通，尤其是覆盖全省的交通广播电台，建立信息宣传机制。 发挥媒体的舆论引导宣传优势，宣传改扩建工程政策、法律法规和安全知识，并根据施工要求提前公告相应交通管制措施，争取社会的理解和支持，方便群众合理安排出行，减少改扩建工程段的通行压力和管理压力。 发挥媒体（电台）实时播报的优势，第一时间播报高速公路涉路作业区段各类突发事件和相应管制要求，引导交通流远端分流和指导近端服从管理，同时也能避免引发不必要的社会舆情，维护施工与通行的正常秩序。

4 结语

涉路作业安全监管是高速公路改扩建工程中非常重要的环节，但目前的安全监管仍存在诸多问题，需要加大对改扩建工程涉路作业的安全监管力度，不断完善相关监管制度、机制和预案，全面加强建设管理、运营管理各方的安全意识，提高安全监管人员的业务水平，科学应用信息化技术和智慧分析软件，解决传统安全监管信息的采集、分析研判和发布不系统、不完善、不及时、不准确等问题，多方联动，齐抓共管，多措并举，有效地减少高速公路改扩建涉路作业安全事故的发生，确保高速公路改扩建工程实现“施工通车，两不误，两安全”的管理目标。