乡村振兴战略实施中的政府行为探究——以郎溪县为例

林沁茁

（中共郎溪县委党校 安徽宣城 242199）

实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，高质量实施乡村振兴战略，需要中央和地方政府共同发力。因此，研究地方政府在乡村振兴战略实施过程中的行为，进而持续提升政府行为的正向效果，有助于“三农”工作的顺利推进和乡村振兴战略的实施。

1 研究背景

2022年党的二十大报告指出“全面推进乡村振兴”。从国家关于乡村振兴的规划和政策文件来看，县域一直是党和国家高度关注的乡村振兴战略落地的关键点，县级政府在推进乡村振兴战略实施中能否找准自身角色定位并发挥好自身职能，会直接影响乡村振兴工作的最终成效[1]。因此，本文围绕安徽省郎溪县实施乡村振兴战略中的政府行为进行分析，提出在实施乡村振兴战略中优化政府行为的对策建议，以期为该县乃至其他地区的基层政府在全面推进乡村振兴过程中提供参考。

2 郎溪县乡村振兴现状与政府行为

2.1 郎溪县情及乡村振兴简况

郎溪县地处安徽省东南边陲，皖、苏、浙三省交界处，素有“三省通衢”之称。该县现辖9个镇3个街道，1个省级开发区，2022年末全县户籍总人口345 137人，面积1 104.8 km2[2]。该县农业发达，是安徽省粮油、蚕茧的重要产区、国家商品粮基地县。自该县将“全面推进乡村振兴加快农业农村现代化”提上政府日程以来，实施文明村镇、移风易俗和榜样引领工程，扎实开展“四个一批”微宣讲示范品牌活动；实现三产融合发展，完善产业链条，推广稻虾综合种养10万亩、茶叶9.2万亩、苗木花卉13.5万亩、蓝莓0.58万亩；走乡村绿色发展之路，持续改善农村人居环境；秉承“工业强县”“人才兴县”战略，深入推进“领航、英才、匠心、扎根、头雁”五大工程；建立“4+N”网格管理体系和“1+1+X+X”基础网格力量，设立党建示范点，建立进度旬报制。截至2022年，全县村集体经营性收入总额4 629.59万元，村集体经营性平均收入超53万元。

2.2 郎溪县乡村振兴中的政府行为

2.2.1 建立乡村振兴领导机制

（1）建立组织架构。郎溪县建立乡村振兴县级领导联系点制度，严格落实县乡村三级书记联系包保走访机制，2021年成立由县委书记和县长为组长的乡村振兴战略领导小组，下设“五大振兴”专项小组，分别由分管副县长或相关部门部长任组长。2021年新组建县乡村振兴局，主要承担巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作。

（2）健全推进机制。郎溪县印发县委1号文件、“两强一增”行动方案等文件，多次召开县委常委会，县委农村工作领导小组到乡村一线召开现场办公会议，建立“月分析季调度年考核”工作机制，分解工作清单，实行台账式管理、清单化推进、项目化落实，定期分析乡村振兴工作形势，通报年度重点工作进展，研究部署下阶段工作。

（3）加强党建引领。郎溪县探索建立“党建引领、信用铺路、多方治理”的基层治理新格局，制定《全县基层党建工作“三个清单”》，实施“党建引领+示范引领”双引领工程，深化“一村一品”党建品牌建设行动，建立党建示范点进度旬报制，2022年培育“惠民青莲·清雅张钱”“先锋领航·红动施吴”等12个农村党建示范点，以点带面激活乡村振兴新动能。

2.2.2 设置规划考核保障体系

（1）构建规划体系。2019年，郎溪县乡村振兴局印发《郎溪县乡村振兴战略规划（2019—2022年）》以及产业、人才等五个振兴工作方案、印发《全县乡村组织振兴实施方案》，制定28项年度重点任务，组织第三方对城镇开发边界外的自然村进行全面调查，按提升型、稳定型、收缩型和撤并型分类，“一村一策”“一村一品”，科学编制实用性村庄规划。

（2）设置考核体系。郎溪县开展推进乡村振兴战略的实绩考核，并参照每年度的重点工作任务及时调整评分细则。以《2022年度郎溪县推进乡村振兴战略实绩考核表》为例，考核内容主要包括重点任务落实、日常工作评价、加减分项3个方面，重点任务落实由9大类别、39项指标组成。考核结果报县委农村工作领导小组审定，抄送县委组织部、县纪委监委，作为选拔奖惩干部的重要依据。

（3）构建保障体系。郎溪县先后制定并落实一系列推动乡村振兴的相关政策文件和优惠政策，着眼于农业产业发展、农村环境整治、乡村文旅融合、基础设施建设等方面，涵盖引领性政策、扶持性政策和保障性政策，已基本建立起促进乡村振兴战略实施的政策保障体系。

2.2.3 完善公共服务和产业升级

（1）推进人居环境整治。县财政每年投入110万元以专项补助农村垃圾分类及资源化利用示范工作。2022年投资608万元建设6.8 km污水管网，建成12个厕所管护服务站，改造提升农村无害化卫生厕所，扎实开展农村户厕问题摸排整改“回头看”。坚持“镇—行政村—自然村—农户”四级网格化包保管理，引导广大干部群众全力投入以“五清一改”为重点的村庄清洁行动。

（2）提升乡村服务水平。郎溪县加强基础设施建设，持续推进农村公路自然村通硬化路和联网路建设，实施村道安全生命防护工程；改善乡村教师待遇，深化教师“无校籍管理”改革，按学校类别发放农村艰苦学校津贴，提高农村教师乡镇补贴标准；推进社区医疗机构和村卫生室标准化建设；推进农村养老事业发展，进一步完善农村基本医疗保障。

（3）深度融合产业升级。第一，持续优化产业体系。2022年，县财政安排1 000万元专项资金，统筹中央、省市补助资金共计1 350万元，扶持27个行政村，实施22个到村产业项目；安排各级衔接资金6 235万元用于66个项目，其中用于支持产业发展的超65%。持续开展以茶产业为主导的“一县一业”全产业链创建。第二，大力发展农村电商。推进“互联网+”农产品出村进城工程，政府帮扶帮助农户进行产业就业和产品网销，推进数字农业工厂建设和数字农业应用场景推广，实行“互联网+乡村治理”，积极创建省、市级“数字乡村”试点乡村。第三，大力推进“双招双引”。围绕农产品深加工、设施农业和休闲观光农业，科学编制产业发展项目和农业招商手册，积极开展绿色食品产业招商，加强长三角绿色农产品生产加工供应基地建设。第四，扎实推进绿色发展。制定《秸秆收储点、经纪人、综合利用主体、打捆机购置奖补办法》并建立省级标准化秸秆收储点，普及规模养殖场粪污处理设施装备，推广测土配方施肥、农作物病虫害绿色防控技术，探索建立跨界河湖联合河湖长制，严格按照养殖水域滩涂规划审批养殖证，推广稻渔综合种养模式。

2.2.4 保障资源要素供给

（1）推动人才进乡村。一方面，紧抓“选优”“育强”“用活”三环节，“全链式”建强村级后备干部队伍，坚持“优秀干部到农业农村战线去、优秀干部从农业农村战场来”。另一方面，培育“有文化、懂技术、善经营、会管理”的新型职业农民，大力培育乡村工匠等农业生产经营人才。

（2）推动土地供乡村。2022年，该县年安排新增建设用地指标193.257亩用于乡村重点产业和项目，占总增建设用地计划指标5%以上。建立“流出耕地一张图”和耕地流出情况总台账，推进高标准农田建设，开展“小田变大田”及农业“大托管”改革，对农村闲置宅基地和闲置住宅资源加以盘活利用，推进农村房地一体不动产登记发证试点项目。

（3）推动资金投乡村。2022年，该县土地出让收入用于农业农村的比例达到9.4%以上。推进“百千万”工程和“一抓六动”专项行动，实行“农户+公司”“农户+基地”“农户+合作社”等发展模式。建立乡村振兴金融服务点，开发针对性强的“兴农贷”“农信贷”“美丽经济贷”等6款特色金融产品，开发党建引领兴村贷（村级集体组织）等集体贷，加大对新型农业经营主体、村集体经济组织的信贷支持力度。

3 县政府在推进乡村振兴战略实施中存在的问题

3.1 工作体制机制有待健全

郎溪县2021年挂牌成立乡村振兴局，但在实际的乡村振兴工作中还是由农业农村局负责统筹推进。基层乡村振兴部门职责有待进一步明晰，与农业办公室、农业农村部门之间的关系尚未理清，尚未形成合力。专项工作领导小组出现部门缺位、人员拮据、职责交叉和重叠等问题。

3.2 政策规划体系有待完善

郎溪县乡村振兴规划由于受考核导向的影响，导致相关政策出现向部分领域聚集、滞后偏离实际，考核方法和具体细则照搬上级要求而未充分考虑当地实际情况，指标设置多为定量指标，涉及第三方评价、群众满意度反馈等定性指标不足。

3.3 农村公共产品供给不足

郎溪县部分农村公共产品供给方面的不足，具体体现在以下几点：部分农村基础设施建设仍存在较大的提升空间。例如，部分农村仍存在废屋泥路，农村基础教育中优秀教师匮乏；农村医疗卫生专业设备不足；农村文化活动单一落后，未能充分满足农民群众日益增长的美好生活需要。

3.4 资源要素城乡流动不畅

郎溪县目前存在人才相对匮乏的问题，外出读书的高校毕业生返乡率不高。另外，县域内仍存在部分闲置土地难以有效盘活和利用，部分农民仍倾向于私下自主流转，流转风险激增，交易纠纷时有发生。

3.5 乡村治理现代化水平有待提高

郎溪县为优化村干部结构，引入了一些优秀人才。然而，新引进的人才中有部分人受年龄、经验等限制，对“三农”工作的了解不深，目前难以高效开展相关工作。其次，郎溪县的县、镇、村三级职责不明确，部分职能部门的工作最后都由村委会接手，农村自治组织行政化倾向明显。最后，是郎溪县部分乡村的“自治、法治、德治”相融合的基层治理体系仍有待完善。

4 乡村振兴战略实施中县级政府行为的优化对策

4.1 健全工作体制机制

（1）明确主导地位，发挥领导作用，转变政府职能，建设治理有效、运行高效的现代化服务型政府。积极作为，及时干预，确保乡村振兴各项工作在正确轨道上运行。同时，也不能忽视农民的主体地位，要遵循社会发展规律，充分发挥市场作用。

（2）建立健全政府主导的多主体、多层级的灵活高效协作机制。2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，其中第十五条方案“优化农业农村部职责”要求在农业农村部加挂国家乡村振兴局牌子，并不再保留单设的国家乡村振兴局，省、市、县级乡村振兴机构职责划入同级农业农村部门[3]。县级政府要积极响应国家号召，加快推进机构改革，理顺各个相关部门尤其是乡村振兴专项小组内部的职责挂钩、上下对接、横向组合、纵向归属等关系，形成权责分明、积极协调的整体。

4.2 完善规划考评体系

（1）完善政策规划体系。政府在制定规划前必须“大兴调查研究之风”，以农民根本利益为前提，深入农村一线实地调研，了解农民现实需求，邀请专家科学分析，开展座谈会和农民商讨，将人、物、财等各种资源按照社会责任导向型实现科学配置，让规划更有针对性、可行性。此外，还需采取第三方评价机制对政策进行动态完善，使规划目标可量化、政策方式可执行、发展战略接地气。

（2）建立科学考核评价体系。新时代县级政府要改变“出卷人”“答卷人”“阅卷人”三种身份集于一身的落后考核机制，以“民生优先”的价值观建立起多元高效、科学公正的考核评价体系，设置考核指标时多关注难量化但切实关系农民切身利益的公共服务供给情况，依据县情设置有地方特色的指标，引入第三方绩效考核主体来对政府的乡村振兴行为进行监督。

4.3 优化公共服务产品

（1）完善基础设施建设，提升农村公共服务水平。比如，加快乡村学校硬件设施更新、医疗卫生所设备升级、农业科技和装备提供、兴修农田水利工程等。此外，还要完善与农民日常生活相关的基础设施，推动城区的供水、供电、供气普及范围向农村扩展。整治乡野断瓦残垣，美化村容村貌，建设美丽宜居乡村。更要注重对软件资源的提升，切实提高乡村干部、教师、乡村医生待遇，让农村“留得住人”，引进优秀人才并给予优厚的福利待遇和较高的社会地位[4-5]。

（2）丰富农村公共文化服务供给。发挥农村党支部组织作用，带领农民群众解放思想、振奋精神，以社会主义核心价值观建设为导向，进一步加大财政补贴力度，开展文化惠农活动，引导城区优质文化资源进农村；调动农村优秀人才积极性，组建村级演出团队，创造农民群众自己的优质节目；注重对当地传统文化的保护和开发，繁荣乡村文化产业。

4.4 加强资源要素保障

（1）培养壮大乡村人才队伍。严格乡村振兴配备干部的进入机制，加强培训、管理和使用人才的全过程监督，施行激励政策和关怀措施，创新人才引进、培育、服务和保障机制，搭建支持农村人才创新创业的平台空间，增强农村地区对于优质人才资源的吸引力和留任力。强化对本土人才资源的开发和利用，分专业、类别、年龄定向培训，建立乡村人才库，划分梯队进行层级管理，提升人才资源的使用效率[6]。

（2）保障乡村振兴用地需求。优化农村土地空间发展格局，健全农村基础用地的保障机制，善用土地流转等方式盘活各种类型存量土地。协调统筹、择优规划新增的建设用地指标，按照“农田就是农田，而且必须是良田”要求，牢牢守住18亿亩耕地红线，真正落实最严格的耕地保护制度；健全农田基本经营管理制度，建立土地流转风险评估机制；深化宅基地“三权”分置；推进农村集体经营性建设用地入市制度改革。

（3）完善多元投入保障机制。县级政府要大力发展经济增加自身财政实力，同时运用行政手段整合各级与各部门资金，另外借助社会资本建立农村发展基金，和金融机构开展合作，推出符合农民农村需要的金融产品和服务条例，加大乡村振兴的信贷投放力度，实现财政资金与社会资金互助互促，建立起稳定可靠的资金保障制度。

4.5 构建现代化乡村治理体系

（1）加强农村基层党组织建设。让农村党支部建设严起来、实起来、活起来，让农村基层党组织成为听党话、跟党走、带领群众共同致富的坚强领导核心。创新选人用人机制，健全科学考评机制，实行村党组织书记专业化教育、管理和培养，打造一支高素质的乡村振兴工作团队。搭建覆盖全乡村的基层治理网络，实现“人在网中走，事在格中办”的“党建+网格”基层治理服务模式。

（2）创新乡村治理方式，提升村民参政素养，推进“三治融合”发展。借助移动互联网、大数据等新兴技术实现农村管理信息化、智能化、便捷化，优化农村信息基础设施建设，构建数字乡村治理共同体。通过新技术来为农业发展和涉农产业构筑“智慧大脑”，给基层治理和为民服务注入“智慧基因”。进一步划分好县镇村三级的职责定位，构筑村村互通有无、镇镇交流无阻的共同管理平台，建立政府行政组织、乡村自治组织、市场经济组织、社团志愿组织等多层次、多主体的参与体系，促进政府部门、社会组织、人民群众的良性互动，实现乡村治理现代化水平的长足发展。

5 结语

本文以乡村振兴战略背景下县级政府的行为作为研究对象，以郎溪县为实例加以分析，从中总结出县级政府的行为，包括建立乡村振兴领导机制、设置规划考核保障体系、完善公共服务和产业升级、保障资源要素供给等。在行为分析过程中发现县政府除了有成就也有困难，比如在规划制定、考核导向、资源供给等方面还存在些许不足。因此，为了进一步优化县级政府行为，在发现不足和分析其原因的基础上，结合相关学理知识进行了有针对性的对策建议探讨。

本文的不足之处在于，作者受能力、精力所限，调研范围有限，只是对个别县级政府的行为进行了简单的个案研究，对乡镇政府行为没有涉及。同时，郎溪县的乡村振兴工作也处于探索之中，积累的经验不足，因此在对策建议方面考虑不甚周全，希望在不久的将来可以进一步深化该方面的研究。