日本对东盟经济合作新动向

张薇薇

（中国人民银行金融研究所，北京 100800）

近年来，日本高度重视与东盟在各种区域框架下开展合作。2002 年1 月，日本与新加坡签订的《日本—新加坡新时代经济伙伴关系协定》（JSEPA），是日本第一个自由贸易协定。2008年12月，《东盟—日本全面经济伙伴关系协议》（AJCEP）签订时，日本与七个东盟成员国之间的双边经济伙伴关系协定（EPA）已生效。2020 年8 月，日本与东盟完成AJCEP 修订（Medina，2021）。此外，日本还通过日本—湄公河合作、“东盟+3”、东亚峰会（EAS）、亚太经济合作组织（APEC）等方式加强与东盟国家的合作。

一、日本对东盟战略的主要动向

（一）通过经济援助方式加强合作

日本积极推动与亚洲国家在对外援助、基础设施建设、人力资源开发等方面的合作。二战后，政府开发援助（Official Development Aid，ODA）成为日本对外援助的重要方式。通过ODA，日本积极改善国家形象，对其拓展国际空间发挥了重要作用。东盟是日本政府开发援助的重点地区。2015年2月，日本内阁制定《开发合作大纲》，以取代之前的《官方开发援助大纲》。2022年6月10日，日本首相岸田文雄在亚洲安全会议（香格里拉对话）主旨演讲中提出，未来将继续通过优化ODA，有效、战略性地强化自由开放的印太地区合作。未来3年内，日本将向20多个国家提供有助于加强海上执法能力的技术合作和培训；向印太国家提供至少价值20亿美元的包括巡逻船在内的海上安保设备以及海上运输基础设施援助。2022 年9月，日本外务省再次提出计划修订《开发合作大纲》增加对亚太国家的基础设施建设援助，并在2023 年度预算中列入约1100亿日元的ODA预算。日本修订《开发合作大纲》的主要考虑包括：进一步加强ODA的战略性使用，包括与志同道合的国家开展合作；与私营部门合作；使援助更加灵活高效；提高对日本信任感和声誉等。日本共同社称，此次修订将增加ODA 是“旨在确保国家利益的工具”内容，或将对趋于减少的ODA预算进行扩充。

日本国际协力机构（JICA）作为政府主导的国际合作机构，与东南亚国家开展多项经济援助和投资项目。据2021《日本协力银行年报》统计，2020财年，JICA 与东南亚的项目总金额达5535.60 亿日元，其中，金融和投资合作5072.32 亿日元，技术合作230.84 亿日元，赠予232.44亿日元。东盟国家中，菲律宾与JICA 合作项目金额最多，达2598.18 亿日元，其次为印度尼西亚，达1115.36亿日元。

（二）大力发展“高质量基础设施伙伴关系”

2015 年，安倍政府提出“高质量基础设施伙伴关系”倡议，计划与亚洲开发银行（ADB）合作，在2016—2020 年为亚洲优质基础设施提供约1100 亿美元投资。2016 年5 月，日本提出“扩大版优质基础设施伙伴关系”计划，在2017—2021年提供约2000亿美元为世界各地的基础设施项目融资，并提出“七国集团促进高质量基础设施投资伊势志摩原则”（Hiroto，2017）。2019年，在二十国集团（G20）大阪会议上，日本提出《高质量基础设施投资原则》，其中包括五项内容：一是最大限度地发挥基础设施的积极影响，实现可持续增长；二是从生命周期成本的角度提高经济效率；三是在基础设施投资中考虑环境因素；四是增强抵御自然灾害的能力；五是在基础设施投资中考虑社会因素。2020年12月，日本制定《基础设施系统海外推进战略2025》，提出2025 年之前接单额达到34 万亿日元的目标。

2022年11月15日，岸田文雄在G20峰会上提出，日本计划在未来5 年，动员650 亿美元以上的基础设施援助和民间融资。基础设施建设和发展融资应遵循G20《高质量基础设施投资原则》，以透明、公平的方式，遵循国际规则和标准。2022 年11 月，在第25次日本—东盟峰会中，岸田文雄表示，日本支持东盟的团结和中心地位，将加强海上交通安全等海洋领域的合作、优质基础设施投资等互联互通项目，以及医疗、数字技术、粮食安全、供应链韧性等经济领域的合作。

（三）积极开展与东盟国家经济合作

2015 年，日本与印度尼西亚建立了外长和防长“2+2”双边会晤机制（以下简称“2+2”机制）。2022年，日本与菲律宾也建立了“2+2”机制。泰国、越南等与日本经贸投资往来较为密切的国家，也被日本列为重点合作对象。

2017年1月，日本承诺通过公共和私人财政在五年内投资1万亿日元用于菲律宾国家建设。2022年2月16 日，日本—菲律宾基础设施发展和经济合作高级别联合委员会第十二次会议期间，日本宣布对菲律宾国家建设的投资已达到1.38 万亿日元。2022 年9月7 日，第五次菲律宾—日本副部长级战略对话期间，两国表示海上合作将是双边合作的重要组成部分，未来将致力于进一步深化政治和安全协调，就粮食安全、能源安全、网络安全、航天、卫生等新兴合作领域进行探讨。2022 年11 月4 日，日菲基础设施发展与经济合作高级别联合委员会第十三次会议期间，双方就促进在苏比克和克拉克等区域发展、信息和通信、能源转型和灾害风险管理等领域的合作达成一致。日本将向南北通勤铁路项目提供3770亿日元的贷款。

2022年3月30日，第二次日本与印度尼西亚“2+2”会晤期间，双方作为拥有共同基本价值观的“战略伙伴”，宣布将促进苏禄—西里伯斯海及周边地区的合作，以及在供应链等经济安全领域的合作。

2022 年11 月17 日，APEC 部长级会议期间，泰国与日本签署《战略经济伙伴关系五年联合行动计划》，并宣布两国关系提升为全面战略伙伴关系，未来的合作领域包括人力资源开发、规则改革和创新、基础设施等领域。2022年5月，日本首相访问越南期间提及日本在东盟的供应链多元化项目共92 个，越南以39个占据首位。

此外，日本加强与湄公河流域国家（柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南）的合作。日本从2009年起每年举行“湄公河—日本领导人会议”，推进与湄公河流域国家的合作。2018 年10 月，第十次日本—湄公河地区领导人会议期间发布的《2018 东京战略》指出，为确保地区和平、稳定与繁荣，自由开放的法治秩序具有重要性，连接印度洋和太平洋的湄公河地区具有从实现自由开放的印度—太平洋中获得巨大利益的地理优势。2020年11月13日，第十二届湄公河—日本领导人会晤期间发布的《第十二届湄公河—日本峰会联合声明》提出，将促进私营部门贷款和投资，为基层居民安全提供援助，并提出法治、海洋、供应链等合作计划。

二、日本强化与东盟合作的现实驱动因素

（一）东盟在全球经济领域的重要性日益突出

2015 年末，东盟宣布成立共同体，并通过了《东盟共同体愿景2025》，作为东盟共同体未来10年的指导文件。《东盟共同体愿景2025》涵盖东盟安全共同体（ASC）、东盟经济共同体（AEC）和东盟社会文化共同体（ASCC）三大支柱。东盟有中国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰、美国、俄罗斯、加拿大、欧盟、英国等对话伙伴，在东亚地区的区域合作中发挥重要作用，通过“东盟+3”、东亚峰会、东盟地区论坛（ARF）等多层次区域合作的方式，以东盟为中心，建立政治、安全、经济等领域的合作关系。

东盟是亚洲第三大经济体和世界第五大经济体。东盟成员中，印度尼西亚是G20成员；4个东盟成员参加了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。2011 年11 月，东盟提出“区域全面经济伙伴关系（RCEP）”倡议，旨在构建以东盟为核心的地区自贸安排。2020 年11 月，第四次RCEP 领导人会议期间，中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和东盟十国正式签署RCEP 协定。RCEP 覆盖人口约22.7 亿，GDP 约占全球的33%、出口额占全球的30%。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）《2022 东盟投资报告》显示，2021年，东盟的外国直接投资流入增长42%，达到1740亿美元，经济逐步实现复苏。

（二）促使东盟支持日本以谋求经济发展

从地缘格局上看，东南亚地区是日本“印太战略”的地理起点。早在2007 年，时任日本首相安倍晋三在印度议会发表了关于印度洋和太平洋的“两洋汇合处”演讲，提出“印度洋—太平洋”战略。2016年8月，安倍晋三在第六届东京—非洲发展国际会议上提出“自由开放的印度—太平洋愿景”（FOIP），他表示，国际社会稳定和繁荣的关键是将快速增长的亚洲和潜力巨大的非洲（“两大洲”）和自由开放的太平洋和印度洋（“两大洋”）相结合所产生的活力。于海龙（2019）指出，安倍晋三的印太战略提出后，在东盟国家中，越南、新加坡、柬埔寨、泰国、印度尼西亚、文莱等国对日本印太战略持欢迎支持立场；缅甸、马来西亚、老挝、菲律宾等国对该战略持观望态度。《2022年日本外交蓝皮书》指出，从亚太出发，横跨印度洋，延伸到中东、非洲的印太地区，是世界活力的核心，生活着世界一半以上的人口。通过建立以法治为基础的自由和开放的秩序，对于确保整个区域内外的和平与繁荣是至关重要的。

东南亚国家在亚洲经济格局中发挥重要作用。日本“印太战略”提出后，东盟也做出了反应。2019年6 月，第34 次东盟峰会通过的《东盟印度洋—太平洋展望》（AOIP）提出，东盟要在东南亚及其周边地区不断演变的地区架构中发挥核心作用。东盟还需要继续在利益博弈的战略环境中做一个“诚实的中间人（Honest Broker）”。AOIP 的目标不是创建新机制或取代现有的机制，而是加强东盟共同体建设进程。“以东盟为中心”是东盟发展对外关系、开展对外合作的基本原则，有两大基本内涵，即既要防止被分裂，也要防止被主导。

对于东盟中心作用的表态，日本提出AOIP 和FOIP 之间具有协同作用。在2019 年11 月举行的日本—东盟首脑会谈上，安倍晋三宣布全力支持东盟AOIP，日本将实现东盟AOIP 与日本FOIP 的协同作用，同时启动“东盟海外贷款和投资倡议”。2020年8月至2021 年1 月，时任日本外相茂木敏充访问了欧洲、东南亚、中东、非洲和拉丁美洲的23个国家，介绍FOIP 愿景。2020 年11 月，时任日本首相菅义伟出席第23届席日本—东盟首脑会谈期间，通过了《关于东盟印太地区展望合作的联合声明》，重申东盟AOIP和FOIP 具有共同的基本原则。2020 年11 月20 日，APEC领导人非正式会议期间，菅义伟提出：一是日本将按照贸易和投资自由化等经贸规则，加强互联互通等措施，支持建设“自由和开放的印太”；二是将促进海外生产基地多元化和利用数字技术增强供应链弹性，以提高优质基础设施投资。2022年6月10日，岸田文雄在香格里拉对话中进一步完整阐述“自由和开放的印太”概念的基本思路：与“志同道合”的国家共享远大愿景，在此基础上，按自己的意愿，以包容性（Inclusiveness）为基本理念，建设自由开放的印度—太平洋地区。

（三）强化东盟在日本供应链安全中的作用

第一，加强能源和关键矿物资源方面合作。日本的能源政策被称为“S+3E”的原则，即在确保安全的基本前提下，努力实现能源安全、经济效率和环境可持续。据日本经济产业省自然资源和能源局测算，2020财年，日本能源自给率为11.2%。日本液化天然气（LNG）进口地区中，印度尼西亚占3%，马来西亚占14.2%，文莱占5.3%。日本对煤炭的进口依赖度为99.6%，其中，从印度尼西亚进口的煤炭占其煤炭进口总额的15.9%。日本矿产资源匮乏，电动汽车的锂离子电池生产广泛需要的锂、钴和镍等金属高度依赖进口。东南亚国家资源丰富，与日本邻近。印度尼西亚自然资源丰富，石油和锡等储量在世界上名列前茅，铀、镍、铜、铬等矿产储量也很大。随着可再生能源和电动汽车发电设施需求的不断增加，日本对稀有金属等矿产资源稳定供应的需求日益迫切。日本经济产业省下属的自然资源和能源局公布的数据显示，在日本钴进口量中，菲律宾占3.4%；镍的进口量中，印度尼西亚占30.4%，菲律宾占12.8%；文莱液化天然气的出口约70%销往日本。2022 年，日本拟与东盟国家构建原油储备融通机制，以防止发生能源危机时日本在东南亚的产业链遭受冲击。越南是首个候选国家，印度尼西亚、泰国和马来西亚等东盟国家也是潜在合作对象。

第二，整合东盟生产要素，弥补自身发展短板。东南亚地区丰富的人口和劳动力为日本企业在该地区生产提供了保障。截至2022 年，东盟总人口6.7亿，其中印度尼西亚（2.6 亿人口）是世界第四人口大国，其次是菲律宾（1.1 亿人口）、越南（0.99 亿人口）。《日本2022 年外交蓝皮书》测算，2011 年居住在日本的越南人约4万人，2021年12月已达到43万人，是仅次于中国的第二大外国居民群体。在经济方面，大约有1500家日本公司在马来西亚开展业务。泰国已经成为日本汽车产业等企业的主要生产中心。据日本央行统计，2021年，日本国内持有对东盟的直接投资合计31.34 万亿日元，其中，制造业15.1 万亿日元，约占一半。

据日本财务省统计，2021 年，日本对东盟出口1137.52 亿美元，进口1138.87 亿美元，较2004 年增长了56.05%和68.96%。然而，近年来，日本在东盟经济活动中的重要性却并未上升。据《2021 年东盟统计报告》显示，2011 年至2020 年，日本在东盟货物出口中的占比从10.3%下降至7.2%，而中国在东盟出口中的占比从11.3%增长至15.7%，美国从8.5%上升至15.2%（The ASEAN Secretariat，2021）。同期，日本在东盟货物进口中的份额从11.1%下降至7.8%，中国从13.4%增长至23.5%。2018 年，东盟吸收的外国直接投资（FDI）中，欧盟占比18.6%，其次为日本，占17.9%；2020 年，东盟吸收的外国直接投资（FDI）中，美国占25.5%，东盟内部占16.6%，欧盟、日本和中国分别占7.3%、6.2%和5.6%。

（四）依托联盟提高在亚洲经济影响力

21世纪以来，美国对亚太地区的关注不断加强。2009 年7 月，时任美国国务卿希拉里·克林顿提出重返亚太，并加入《东南亚友好合作条约》。2011 年11月，时任美国总统奥巴马在APEC 峰会上提出“转向亚洲”战略。2017年，《美国国家安全战略报告》中提出了美国“印太战略”。2019年6月1日，美国国防部发布的《印太战略报告》指出，与印太地区构建伙伴关系可分担美国压力，构建伙伴关系的重点国家包括日本、韩国、澳大利亚和东南亚国家等。2022年11月12日，美国总统拜登在美国—东盟峰会上表示，东盟是本届政府“印度—太平洋战略”的核心。同年，美国与东盟的关系升级为全面战略伙伴关系。

2022 年5 月23 日，美国总统拜登启动“印太经济框架”（IPEF），提出深化美国在印太地区的经济合作。东盟成员国中，印度尼西亚、新加坡、泰国、越南、文莱、马来西亚、菲律宾七国作为创始成员国加入该框架。同年5 月24 日，美日印澳“四方安全对话”（QUAD）首脑会谈在东京举行，会议提出建立“自由开放的印太”目标，并将在未来5 年向印太地区投资500 亿美元，用于发展基础设施。2022 年，围绕半导体的对华出口管制，美国拜登政府向日本政府直接提出了合作要求。

从日本的态度看，一方面，日本对美国重返亚太持欢迎态度，并积极表示愿意充当美国与亚洲的“桥梁”。2022年5月26日，岸田文雄在第27届国际交流会议“亚洲的未来”晚餐会上指出，美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）后，再次介入印太地区的经济活动。另一方面，日本提出与“志同道合”国家合作的主张。日本希望依托日美同盟，以及扩大后的同盟，在构建印太地区秩序中发挥较重要的作用。2022 年6月10日，岸田文雄在香格里拉对话中指出，日本将以日美同盟为基轴，与有着共同价值观的“志同道合”国家开展多层次的安全保障合作。2022 年10 月，岸田文雄在第210 届国会施政方针演说中提出，为推进FOIP，日本也会灵活运用QUAD 框架等机制，加强与“志同道合”国家间的合作；在经济方面，也将争取在IPEF等举措中取得具体的成果。

（五）推动产业链逐渐转移至东南亚

东南亚地区成为承接产业转移的重要地区。1991年，中国和东盟正式开启对话进程。2010年1月1 日，中国—东盟自由贸易区全面建成。自2009 年起，中国连续13 年成为东盟第一大贸易伙伴。根据UNCTAD 公布的《2022年东盟投资报告》，2021年，来自中国的外国直接投资增长96%，主要集中在制造业、电动汽车相关活动、数字经济、基础设施和房地产领域；日本对东盟的投资从116 亿美元增加到120 亿美元，主要集中在电子和汽车工业等行业。2022 年11月12日，中国和东盟共同发布《关于加强中国—东盟共同的可持续发展联合声明》，支持东盟在塑造区域架构中发挥引领作用，通过东盟主导机制促进双方密切合作。根据日本贸易振兴机构（JETRO，2022）针对东盟企业的一项调查显示，中国是有助于促进东盟经济复苏的国家（78.4%），位列第一，其次是日本（73.2%）、美国（64.7%）和欧盟（46.2%）。

日本积极推动产业链转移至东南亚国家。2012年，日本对华直接投资达到顶峰后呈下行趋势。此后，日本进一步引导企业分散投资，以规避高关税带来的成本上升。2020 年4 月，日本推出的“构筑强韧经济结构”计划中包含“供应链改革”项目，即提供2345 亿日元专项资金预算，帮助日本制造业产业链和供应链转移。近年来，日本部分生产基地逐渐转移至东南亚。为降低供应链中断风险，2022 年5 月，日本发布《海外供应链多元化战略》，支持供应链多元化和分散化，对生产迁往东南亚国家的项目予以资助。

三、展望

日本近年来强化与东盟的关系，是基于复杂的历史、经济、地缘因素考虑。从地区发展格局出发，日本系列举措既是为巩固盟友关系，提升自身在亚洲的影响力，也是旨在更好发挥东盟地区在日本供应链中的重要作用。

（一）东盟在地区经济发展中继续发挥重要作用

日本依靠美国构筑自身安全优势，一定程度上造成了周边亚洲国家的安全困境（乔林生，2006）。王道征（2021）指出，东盟开展大国平衡外交，通过与日本的合作，有利于维持东盟在印太地区秩序的中心性，实现印太地区形势的动态平衡。Koyuncu（2021）认为，东盟的系列倡议为东盟国家提供了一个避免冲突风险的合理选择。正因如此，东盟在未来的地区发展中势必继续坚持主导地位，发挥平衡和中立作用。

（二）日本继续强化与东盟互动，提高地区影响力

一方面，日本将继续劝说美国关注亚太和重返TPP。2022年5月26日，岸田文雄在第27届国际交流会议“亚洲的未来”晚餐会上指出，日本将继续不懈地劝说美国重返TPP。杨俊东（2022）认为，日本力图在CPTPP 和RCEP 两个自贸协定中占据主导地位。这在很大程度上取决于中美两国在这两个自贸协定中的下一步走向以及日本如何处理与中美两大国的双边经贸和政治关系。另一方面，日本尊重东盟主导权的做法，也体现了其在地区事务处理上的策略。东盟的中心地位获得其他国家的认可。2021 年9 月20日，澳大利亚外交部发表声明，表示坚定支持东盟的中心地位，支持按照《东盟印太展望》的目标和原则，建设以东盟为核心、开放、包容、繁荣的地区。乔亮（2022）认为，除却日本自身能力限制之外，美国在印太地区的传统轴幅体系以及新出现的澳英美联盟（ANKUS），亦有潜在边缘化日本的可能。

（三）亚洲经贸合作将更多依赖现有机制

从长远看，美国和日本的“印太战略”均难以落地。“印太战略”的真正目的是维护以美国为主导的霸权体系，冲击的是以东盟为中心的区域合作架构，损害的是国家（地区）的整体和长远利益。FOIP其本身内涵并不具体和明确。相关国家对FOIP的支持更多是基于口号。Tsuyoshi（2022）认为，由于IPEF不涉及商品和服务或投资市场准入的自由化，对于强化供应链弹性的作用是有限的，发展中国家和新兴国家参与该框架获益很少，日本应该以有利于亚洲的方式加强印太地区的供应链弹性。王卓（2022）指出，在国际规则形成的观点上，CPTPP侧重贸易规则的输出，RCEP侧重贸易便利化的落地。IPEF与具有法律约束力的RCEP和CPTPP等相比缺乏实效性。

四、中国的应对

中国应持续深化与东盟的经贸往来，维护以东盟为中心的区域合作架构，构建更为紧密的中国—东盟命运共同体。

第一，持续深化与东盟合作。未来，深化中国—东盟关系，可从以下几方面考虑。一是提升与东盟的贸易投资合作质量和水平。RCEP 于2022 年正式生效实施，成员国包括东盟10国与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰，覆盖世界约三分之一的人口和贸易量。RECP生效后，对消除区域内贸易壁垒，促进中国与东盟各国贸易增长，推动亚洲区域经济融合，具有重要作用。二是坚持东盟中心地位，构建包容性区域架构。长期以来，在经济发展方面，东盟在亚洲地区发挥重要作用。中国应与东盟在维护多边贸易体制和提升区域经济一体化等方面达成共识，应鼓励各国团结一致，避免立场分化。三是深化与东盟国家的产业分工合作，推动区域产业链和供应链在稳定畅通中优化升级。在全球产业链重构的背景下，中国应与东盟加强区域产业链供应链对接，企业也应深化与东盟国家的合作，积极融入地区经济发展。

第二，探索早日加入CPTPP的可行性。2021年9月，中方正式提出申请加入CPTPP。商务部提出，中方愿通过持续深化改革，努力全面达到CPTPP规则标准，并在市场准入领域作出超过中方现有缔约实践的高水平开放承诺。一方面，中国在短期内加入CPTPP难免遇到阻碍。理论上讲，美国并非CPTPP 成员，中国加入CPTPP不需要美国同意，但美国在亚太地区的战略目标可能会促使其在其他协定中向CPTPP 成员方施加压力，并借由CPTPP加入程序中“协商一致”的决策机制发挥作用（郝荻，2022）。另一方面，中国作为世界第二大经济体，加入CPTPP对于中国具有重要意义。美国退出TPP后，日本在区域经济合作中的主导作用凸显。在加入CPTPP之前，中国与东盟国家加快中国—东盟自贸区3.0版建设，在数字经济、电子商务、绿色发展等领域拓展合作水平和领域。

第三，推动多层次经济合作。亚洲是世界经济增长的重要引擎，鼓励亚洲各国践行多边主义，共同推动地区经济发展。从中日、中美经济紧密相关的现实出发，树立伙伴意识，不断推动多层次的经济合作。