我国全民健身服务政策法规的密度、宽度和高度

宋淑华 关智精 李文妍

我国全民健身服务政策法规的密度、宽度和高度

宋淑华 关智精 李文妍

（云南师范大学，体育学院，云南 昆明 650500）

梳理了2009年-2021年全民健身服务文件（含政策、条例、意见、方案等），从文件发布的时间密度、宽度和高度等方面进行比较分析。总体来看，政策法规发布可归纳为初建阶段、规范阶段和创新阶段，2016年是国民体质健康政策发文的突增年，之后进入稳步态势阶段。政策发文机构呈现出“单子型”“双子型”和“多子型”特征。政策主题涉及领域广，政策理念总体呈现出由“体质健康”向“大健康”转变的与时俱进的趋势，多部门合作的深度和广度明显加强。未来亟待体育与政治、经济、文化、外交、医疗卫生等领域的深度融合，推动新时代全民健身向现代化、融合化、智能化发展。在落实全民健身国家战略，助力健康中国建设的基础上，坚持党的领导，完善顶层设计。在疫情防控常态化下，不断完善全民健身计划，促进全民健身与全民健康深度融合。

全民健身；政策法规；密度；宽度；高度

我国国民体质健康发展受益于国家政策的推动，与国民体质健康相关的政策和实施方案日益成为社会关注的焦点和研究的热点。国民体质健康政策的演变，反映了政府针对国民体质健康问题的治理理念和发展规律。2021年7月18日，国务院印发《全民健身计划（2021―2025年）》，据不完全统计，这是2009-2021年间中国政府关于全民健身服务的第65个文件。国家对全民健身越发重视，科学健身和全民参与运动已成为一种新常态，科学健身素养正在逐日提升。

国民体质健康政策涉及的范围很广。在进行政策文本检索之前，应该对国民体质健康政策的概念进行界定，这样有利于在政策文本的筛选过程中更准确地构建政策文本数据库。本研究借鉴并融合“健康寓于万策”“跨部门治理”“整体健康观”等理念，认为国民体质健康政策是由中共中央、国务院及相关部委单独或联合颁布的，多领域内能够增强国民体质的规章、条例、办法等规范性文件。其外延包括教育、体育、卫生、营养等政策。本文在梳理2009-2021年间的全民健身服务文件（含政策、条例、意见、方案等）基础上，从文件发布的时间密度、涉及国务院及各部门联合发文的宽度和制定部门的高度三个维度进行综述，可全面洞观中国政府在应对全民健身方面的积极态度，并纵观时代背景，梳理全民健身政策的发展历程，展望全民健身未来的发展方向。

1 关于全民健身服务政府文件的时间密度

改革开放以来，我国的法制建设不断深入，全民健身体育的政策法规不断完善，特别是《纲要》的颁布、《体育法》的出台，标志着我国全民健身体育正逐步进入有法可依、依法治体的轨道。针对中国全民健身的强烈需求，中国政府近些年来连续出台了大量的全民健身政策文件，2009年-2021年间平均每年出台5个，共计65个（图1）。以求在应对国民体质下降和促进全民健身等问题时，发挥政府在统筹规划、示范引领、监督管理等方面的作用。政策法规建设是近年来我国全民健身得以持续健康发展的重要保障，总体来看经历三个阶段。

图1 2009-2021年国务院及各部委全民健身系列政策出台数目

第一，初建阶段（2009年-2013年）。2009年出台2份文件，一份是1月7日，经国务院批准，自2009年起每年8月8日定为“全民健身日”。“全民健身日”已成为一个标杆，在推动全民健身长效化、机制化中发挥了引导作用。另一份是2009年10月1日国务院发布的《全民健身条例》，这是首部以全民健身为宗旨的行政性法规，引发了全民健身的热潮。2010年3月19日，国务院办公厅印发了《关于加快发展体育产业的指导意见》（国办发〔2010〕22号）（以下简称22号文），从十二个方面提出了新时期加快发展体育产业的目标任务和政策措施；为进一步贯彻落实《指导意见》，充分发挥体育产业在调结构、促转型、惠民生等方面的积极作用，国家体育总局制定并印发《体育产业“十二五”规划》，切实推动体育产业的发展。2013年12月16日，国家体育总局等有关部门为构建全民健身公共服务体系，激发广大人民群众参加体育锻炼的积极性和主动性，出台了《国家体育锻炼标准施行办法》进而增强体育意识，提高全民族的身体素质。

第二，规范阶段（2014年-2017年）。2014年-2015年间，政策发布呈不温不火稳步前进态势。2014年出台了5份文件，其中3月国务院出台了《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，作为文化创意产业的重要组成部分，体育产业也面临着“融合促升级”的发展趋势，跨领域合作，跨区域合作，深化国际交流，同时加速完善体育产业链，培育具有核心竞争力的优质项目，使体育服务产业更具发展活力；2016年16份政策文件密集出台，以2016年10月的《“健康中国2030”规划纲要》和11月出台的《冰雪运动发展规划（2016―2025年）》为典型代表，对大力推进全民健身和冰雪运动的繁荣健康发展提供了优良的政策环境。2017年7份文件出台，其中12月份国家体育总局牵头出台的《关于加快推进全民健身进家庭的指导意见》，凸显出体育健身文化是家庭文明建设的重要内容，是促进家庭和谐幸福的重要基础。这些文件的出台为规范全民健身活动开展提供了政策依据，明确了思路和步骤。

第三，创新阶段（2018年至今）。2019年再次爆发，共有7份文件出台，随后进入稳步阶段。截至2021年7月，已有5份文件发布。纵观全民健身相关政策的出台，不难发现在国务院、国家体育总局、教育部、国家旅游局的规划下全民健身呈现一片生机勃勃之势。这些政策法规的出台为全民健身事业的创新发展提供了有力保障。

2 关于全民健身服务政府文件涉及部门的宽度

图2为按全民健身系列政策文件发文部门数量的各类别所占比例。

其中，单部门发文和两部门联合发文最多，分别占总体的49.23%和26.15%，多部门联合发文占总体发文的50.77%；其次，6个以上单位联合发文占比13.85%。仅在2012年发布的《关于进一步加强老年文化建设的意见》中，联合的部门就包括中组部、中宣部、教育部、民政部、财政部、住房城乡建设部、文化部、广电总局、新闻出版总署、体育总局、国家旅游局、解放军总政治部、中华全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国老龄办这16个部门；在2015年发布的《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》中，联合发文的部门包括了体育总局、国家发改委、民政部、财政部、农业部、文化部、卫生计生委、国家旅游局、全国老龄办、中华全国总工会、全国妇联、全国残联12部门；在2020年发布的《关于促进和规范社会体育俱乐部发展的意见》中，联合发文的部门就有体育总局、教育部、公安部、民政部、人力资源社会保障部等多个相关部门。可见，全民健身服务政策逐渐变成不仅仅局限于一个部门执行，而是更多部门合作，涉及整个社会经济的协调发展，其深度和广度得到明显加强。

3 关于全民健身政府文件发文次数和高度

图3是相关部门发文次数从多到少的排序以及排名前18的部门的发文次数。

图3 各部门发文次数（单位：个）

其中，国家体育总局发文数量最多，高达42次，占全部的64.6%。国务院发文20次，占比30.8%，其为全民健身发文的最高级别；发展改革委、教育部、财政部、国家旅游局、文化和旅游部（2018年3月17日,文化部、国家旅游局合并为文化和旅游部）、广电总局发文均在6次及以上。且2016年、2019年，国务院发文均为4次，可见，中央政府对全民健身的重视程度正在加深。此外，在中央政府和各部委的全民健身政策文件指导下，各地方政府也都跟进出台了相应的全民健身政策性文件并陆续落地。值得注意的是，青少年是国家的未来和民族的希望，促进青少年健康是实施健康中国战略的重要内容。《全民健身计划（2016—2020年）》中提到：“将青少年作为实施全民健身计划的重点人群，大力普及青少年体育活动，提高青少年身体素质。”自2016年起，教育部单独及联合发文多达10次，其对青少年群体体质健康的重视程度可见一斑。特别是教育部在推进全国青少年校园足球工作（发文4份）和深化体教融合方面发挥了重要的引领作用。

4 全民健身政策的发展历程

4.1 继续乘夏奥和冬奥之势，促全民健身之风，中国体育事业进入新时代

2008年北京奥运会取得圆满成功之后，激起了亿万中国人民群众的体育热情，为了纪念北京奥运会成功举办，自2009年起，将每年的8月8日定为“全民健身日”。同年公布的《全民健身条例》中规定公共体育设施在全民健身日应向群众免费或优惠开放，并免费提供健身指导服务。全民健身政策借北京奥运之势，将体育运动文化从奥运会推向全民推向社会，鼓励各地开展起了全民健身活动。紧接着第二年，全民健身政策针对性地对体育产业、职工体育、农村体育以及全民健身志愿服务提出了相关要求与改革方案。此后，全民健身政策的主体目标在于使体育大国向体育强国迈进。一个体育强国，不只是竞技体育强，群众体育和学校体育也要强，体育产业、社区及农村体育也要发展兴盛。

在进入第十二个五年计划后，全民健身政策从总体上对体育产业开始进行调整。2008年奥运会举办以来，各项体育工作取得进步，体育事业迎来蓬勃发展的新时期，国家大力倡导全民健身，人民群众体育意识增强。“十二五”期间，我国体育事业发展中的主要矛盾依然是广大人民群众日益增长的体育需求和社会体育资源相对不足之间的矛盾，2011年国务院印发《全民健身计划（2011-2015年）》，为“十二五”体育事业发展做出了全方位的规划。到2012年，面对老龄化严峻的形势，发展老年体育是全民健身政策的关注点。到2013年，全国实施《国家体育锻炼标准施行办法》，目的是为了鼓励民众参与体育锻炼以增强体质，提高运动技术水平，尤其是青少年与儿童。同年还印发了《关于加强全国青少年校园足球工作的意见》，重点提高校园足球普及水平，中国的体育事业进入了前所未有的发展时期。

北京冬奥会极大激发了人民群众走出家门参与冰雪运动、参与全民健身的热情。为构建更高水平的全民健身公共服务体系，推动形成供给丰富、布局合理、功能完善的健身设施网络，国家发改委继续加大投资，支持体育公园、全民健身中心、公共体育场中标准田径跑道和标准足球场地、社会足球场地、健身步道、户外运动公共服务设施等项目建设，推动体育健身和运动休闲成为普遍的生活方式，而这一热潮将在未来继续。

4.2 大力发展体育产业，促进体育消费，推进健康中国建设和全民健身政策上升为国家战略

2014年全民健身上升为国家战略，发展体育事业的基本任务是全民健身，全民健身的根本目标是增强国民体质、提高国民健康水平，全民健身战略已成为全体人民增强体魄、幸福生活的基础保障。中国体育产业进入高速发展时期，体育产业成为经济转型的重要力量，全民健身政策重点突出在体育产业、体育文化、体育消费、健康养老服务等方面，其中两次文件主题提出要加快发展体育产业、促进体育消费来推动大众健身。截至2013年底，全国体育场地数即达169.46万个，至2015年底，我国人均体育场地面积至少达到1.57 m2，截至2015年我国经常参加体育锻炼的人数比例为33.9%，比2007年提高了5.7个百分点。然而全民健身地区间发展仍然不平衡，公共体育服务体系尚未完善。进入“十三五”的第一年，我国就颁布了16份全民健身文件，发展全民健身进入了一个高峰时期，全民健身政策更加细化，规划更具针对性，其中出现的主题包括体育产业、全民健身中心、体育旅游、青少年体育、冰雪运动、水上运动产业、山地户外运动产业、航天运动产业等。“十九大”以来，中国特色社会主义建设进入新时期，全民健身政策更上一个台阶。十九大报告中提出：把治病为中心转变为以人民健康为中心，建立健全健康教育体系，提升全民健康素养，推动全民健身与全民健康深度融合，推进健康中国建设，促进体医融合，着重提高居民的健康水平。全民健身对于国家而言重要性不断提升，随着时代发展的潮流，全民健身在今后依然是实现中华民族伟大复兴的战略基础。

5 结论与建议

本研究对2009年-2021年间65份国民体质健康政策从政策文本的密度、宽度和高度三方面进行了考察。研究发现：从2009年-2021年全民健身政策发文密度的变化分为三个阶段，分别是初建阶段、规范阶段和创新阶段。在规范阶段经历了一次高峰，这一阶段发文密度增加，发文较为密集，2016年是国民体质健康政策发文的突增年，之后进入稳步态势的创新阶段；政策发文机构呈现出“单子型”“双子型”和“多子型”特征；政策主题涉及领域广，政策理念总体呈现出由“体质健康”向“大健康”转变的与时俱进的趋势，多部门合作的深度和广度得到明显加强，部分政策发布呈现多部门合作，多元化治理；中央政府对全民健身高度重视，全民健身上升为国家战略，重视程度正在加深。未来，亟待体育与政治、经济、文化、外交、医疗卫生等领域的深度融合，推动新时代全民健身向现代化、融合化、智能化发展。在落实全民健身国家战略，助力健康中国建设的基础上，坚持党的领导，完善顶层设计。在疫情防控常态化下，不断完善全民健身计划，促进全民健身与全民健康深度融合。

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The Density, Width and Height of China Fitness Service Policies and Regulations

SONG Shuhua, etal.

( Yunnan Normal University, Kunming 650500, Yunnan, China)

云南省哲学社会基金规划项目（YB2020098)、第二批省级一流课程、省级研究生优质课程共同资助。

宋淑华（1971—），博士，副教授，研究方向：运动与健康。

关智精（1996—），硕士生，研究方向：全民健身。