细事细治：网格化管理参与乡村治理的实践效果——E镇的考察

李建勇

(中共威海市委党校，山东 威海 264213)

一、问题缘起：城市网格化管理在乡村治理中的适应性调整

“网格”(grid)一词，发轫于“电力网格”(Power Grid)这一专业术语，20世纪90年代广泛应用于计算机资源整合领域[1]。这一看似与基层治理毫无关联的词汇，由于其联动、协同、组团、整合、服务的网格理念和伦理规范，在融合了管理思维和管理理论后形成了“网格化管理”这一应对基层治理问题的理想模式，而如今这种管理模式已成为推动基层治理方式创新的重要政策工具。

北京市东城区最早将网格化的管理模式应用于城市社区治理领域，意在将城市空间和城市管理范围划分为网格，契合了转型期中国城市社区治理的实际需求[2]。此后，这一模式逐步在全国范围内推广并使用，其应用范围也从城市社区逐步拓展到基层农村，涵盖了基层治理的诸多领域。随着网格化管理在实践中的广泛运用与发展，关于此类模式的理论研究也逐渐成为管理学界普遍关注的热点议题并上升为国家政策。党的二十大报告指出：“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”[3]这充分说明，网格化管理作为改进基层治理方式的方向性政策工具，其所带来的治理成效及蕴含的创新治理理念在推进基层治理现代化的实践中是被国家决策者认可的。政府所提供的有效服务何以打破官僚层级的权力边界，实现以基层农村社会需求为导向的治理实践，一直备受改革者和理论家的关注，而网格化的管理模式在乡村治理实践中的运用与延伸，无疑为这一问题的解决提供了透视的窗口与实现的可能。

近年来，网格化管理的相关研究成果不断涌现，但大多聚焦于城市社区的技术治理层面，而将其应用于基层农村治理实践的并不多见。目前，学界对网格化管理参与乡村治理存在两种主流观点：一是对技治消解自治的隐忧。例如，政府干预过多而服务不足、群众参与度低自治不强[4]27-32，出现政策执行目标不清、行政化明显、甩锅避责等问题[5]114-120，陷入行政代替自治与技术消解自治相互叠加的现实困境[6]。二是对技治参与治理的和解。网格化管理在解决农村管理分散、治理粗糙等问题上具有不可置否的优势[7]，因此，针对网格化管理中科层治理与协商治理逻辑相悖的命题，应将基层组织治权与治责大致匹配，实现与科层部门的合作共治[8]，达成参与与赋权的良性互动[9]。此外，还有学者对农村网格化管理与乡贤“德治”的协同逻辑进行了研究[10]79-89，对我们深入分析网格化管理何以有效参与乡村治理大有裨益。面对繁重且高度复杂的乡村治理任务，“网格化管理表现出问题制导、精细管理、联动执行、组团服务、责任到人、风险控制等优势，诠释了‘横向到边、纵向到底、全面覆盖、不留死角’的整体性管理内涵。”[11]65-71网格化管理契合了我国治理现代化的基本要求，提升了合法、合理、简约、高效处理乡村复杂事务的能力。

随着网格化管理实践运用的扩展与理论研究的深入，这种新的治理理念在高度扩散中有效弥合了城市治理与乡村治理的技术鸿沟，在“城乡一体化发展”的基本共识下,“乡土文化逻辑”[10]79-89结合网格化管理的精细化、联动性、整合资源等固有优势，实现了乡村治理模式的创新，使得在较大区域内提供无缝隙服务成为可能。治理事权的进一步下放、治理事务的精细化管理、治理主体的精准化服务及“官民共治”的有效配合是其区别于其他治理实践的显著特征。一是网格化管理模式在治理理念上实现了适应性治理，可将不同禀赋的治理区间划分为不同的网格单元，实行差异化治理；二是网格化管理模式在治理方式上坚持党建引领，作为基层行政威权统合的产物，其发挥着资源整合、条块整合、信息整合的功能，使基层党组织必然发挥主要职能；三是网格化管理模式在治理事务上实现了精细管理，与传统治理实践相比，网格化管理具有人岗相适、无缝管理的特点，克服了多元参与的无序性和管理功能泛化的现象，实现了“细事细治”。以上三个方面共同型构了网格化管理在乡村治理中的独特优势。针对有学者指出的“在城市能够适用的网格化管理模式究竟要做出怎样有针对性地改变才能在农村地区发挥同样的功效？”[5]114-120或许本文可以为其提供某些借鉴与参考。为此，我们将在E镇的实践中加以考察。

二、适应性治理：网格化管理参与乡村治理的应有之义

党的十八届三中全会提出了推进国家治理现代化的战略要求，在治理现代化全面铺展与扎实推进的时代际遇下，探讨乡村治理现代化的时代之治恰逢其时，解决乡村治理的“最后一公里”问题，也是实现基层治理现代化向纵深突破的实践探索与必然要求，所以，这样的时代图景“倒逼”了乡村治理方式的创新。然而，当前的实际问题是：乡村治理面临着双重困境——乡村治理本身的复杂性与乡村治理区域的差异性，前者涉及村庄建设、经济发展、利益诉求的多元性，后者则是经济基础、治理资源、区位发展的不平衡性，乡村产业结构单一与技术落后的格局未有大改观。总体来看，在乡村治理现代化转型的初期探索或试点推进阶段，乡村主体(村民)因受外部资源和自身能力不足的制约，其自主探索治理之路的意识相对缺乏，使基层政府参与乡村治理有其必然性和合理性，而网格化管理所蕴含的政治协商与赋权增能的理念正契合这一社会事实。

与西方发达国家类似，中国的现代化进程总体上是一个国家权力不断下沉的过程，与西方国家不同的是，中国的国家权力下沉与乡村社会的发展有着特殊而复杂的互动关系，这构成了我们理解网格化管理参与乡村治理的历史维度[12]。农村税费改革前后，国家参与乡村治理的基本方式是不同的。改革前主要表现为“汲取型”国家政权，改革后则表现为“反哺型”国家政权[13]；进入后税费时代，随着“项目治国”[14]时代的到来，国家向农村基层转移资源的力度进一步增强，大量治理资源以项目发包的方式逐级下发，为保证各类治理资源的合理使用，形成了一套复杂严格的运作制度。国家权力的下沉契合了网格管理参与乡村之治的政治逻辑。

由此观之，国家权力下沉的事实有二：一是为应对治理现代化转型中乡村治理不断涌现的社会问题；二是为保证“下乡”的各类治理资源合理配置和高效使用，强化基层组织权力的生产与运作。为适应国家权力下沉的制度要求，网格化管理自然成为国家权力嵌入乡村治理的承接工具。从网格化管理的运作方式及所要达到的治理目标看，它是在日益复杂和不确定的环境下、在国家不触及现有行政管理体制的架构下，整合各类资源、强化自下而上决策信息传导与自上而下责任落实到位的行政管理过程，是行政权力及其资源向基层下沉并实现全方位管理的精细装置[11]65-71。网格化管理是依托技术的政策工具，其适用于解决当前乡村治理现代化转型中所面临的诸多复合叠加的问题，折射出国家重建基层治理秩序、夯实乡村治理基础、加快推进乡村振兴的决心和意志。

三、党建引领：网格化管理参与乡村治理的核心议题

2021年4月28日，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。”在乡村治理过程中，网格化管理模式的核心要义是权威整合与党政力量下沉，意在打破传统“碎片化”的“条块分割”管理模式，重建集中指挥、部门并联、无缝衔接、协同行动的管理体系[11]65-71，党建引领乡村治理无疑是在国家力量的参与和引导下，成为实施这一管理模式的根本指向。

E镇位于其所在区(县)的北部，总面积28平方公里，下辖14个行政村及农村社区，全镇常住人口 31 250人，辖区耕地面积 5 773.66 亩，林地面积 11 450 亩。近年来，E镇以网格化管理为基础，坚持“一村一策、多村一策、一村多策”的原则，持续抓好党建引领、建章立制、精准项目“三步棋”，制定详细规划，捋顺发展思路，动员群众参与，夯实组织基础，将主体责任、发展路线、实现目标和达成期限做到精准细化，让村里的党员干部和先进群众代表发挥引领作用，让退休老党员传授经验发挥余热作用，让经营主体和致富能手发挥带头作用。E镇坚持“农民自主、党政扶持、市场运作”的发展思路，创新“网格管理+党支部+村集体”的运营模式，不断发展壮大村集体经济。在乡村治理现代化的背景下，E镇坚持实施创新型、特色化的发展方式，统筹谋划乡村治理现代化的转型布局，坚持走“以农业为轴心，第三产业为辐射”的多元化、综合型、全业态的融合发展之路。

笔者在对E镇的考察中了解到，坚持党建引领是促进基层治理转型的主要方式。一是着力提升村“两委”班子统领功能。按照“群众认可、好中选优”的原则，发展配强党支部书记和村“两委”班子成员，让村级发展“亮指标”、党员干部“亮身份”、人民群众“亮评价”，使支部真正成为促进基层治理转型的“主心骨”。二是创新实施党群服务网上直通车。在落实村“两委”成员“联户包点、轮流坐班、规范制度”的基础上，利用现代技术手段开展村务工作，通过村级事务办公平台、微信群等方式，实现资源、权力下沉的网格化治理模式，创新了传统工作方式，提高了村级事务的办理效率，使村级工作运转更加规范化、透明化、可视化。E镇网格化管理模式的具体实践是：基层党组织(乡镇党委和村“两委”的联合体)主要发挥政治吸纳、组织嵌入、党社协商三重功能。以政治吸纳乡村“两新”组织(新经济组织和新社会组织)，扩充网格参与主体，延伸横向治理网络；以组织嵌入院落社区，密切联系群众、优化干群关系，缩短纵向治理链条；以党社协商引导群众自治，推动党建引领同社会调节、群众自治良性互动，激活乡村治理机制(见图1)。

图1 基层党组织参与网格化管理模式

近年来，在党建引领网格化管理的治理模式下，E镇在经济发展、村庄建设、群众自治等领域成效显著。就笔者调研情况看，发展壮大村集体经济、实施村集体经济“破零”工程是E镇坚持党建引领、网格化管理参与乡村治理的主要工作导向。一是国家通过转移支付支持农村经济发展。2019年中央财政下拨200万元，实施村经济“破零”工程4个，全镇村集体经济收入达到293.6万元，相比2018年村集体经济收入增长了77%，这类公共服务资金主要通过集体协商和民主监督来管理、运营和使用。二是基层政府通过参观学习、自主探索、群策群智等方式，集中精力在壮大村集体经济上敢尝试、重创新、下功夫。E镇主要按照“培植新产业、稳定老产业、创新传统业”的产业规划思路，坚持因地制宜、因村施策、突出特色，坚持“农民自主、党政扶持、市场运作”的发展思路，创新“党支部+网格化+村集体”的运营模式，采取“一村一策、一村一特、一村一品”的方式，形成多样态、系统链、创品牌的运作模式。近年来，E镇抓住乡村振兴机遇，以基层党组织建设为引领，以村支书为责任人、农民为主体，大力发展“以绿色农业为基础，以第三产业为龙头”的乡村经济发展模式。

由此观之，促进基层治理转型，依然需要基层政府的“在场”，乡村治理工作的有序开展在很大程度上还完全依赖于基层组织的“指路引导”。可以说在乡村社会，基层政府依旧是市场力量引入、治理主体再造和多元共治的机制性与过程性的核心要素[15]，在治理现代化转型的过程中依然发挥着十分重要的作用。虽然转型期的基层党组织建设或多或少还存在一定问题，但无论从历史渊源还是从治理实践看，党建引领网格化管理参与乡村治理是克服乡村自身发展惰性、平衡管理与服务、提升基层治理水平的重要机制，基层党组织始终是促进乡村治理现代化转型不可或缺的重要力量。

四、精细管理：网格化管理在不同治理事务中的具体应用

在E镇的乡村治理实践中，基层政府借助网格化管理的基准流程，针对不同的治理事务提供了不同的网格管理模式，这种差异化的“组团服务”方式实现了乡村复杂事务的精细化管理和精准化服务，即以基层政府为网格管理轴心，从落实国家战略和村民基本服务需求入手，针对不同治理事务的差异化特征和轻重缓急实施不同的网格管理模式和公共服务供给方式，适应了乡村治理任务复杂化、繁琐化、多元化的实际需求，形成了集中指挥、部门并联、无缝衔接、有效应急的管理流程体系，实现了复杂治理事务的有效、及时应对。

实现国家和谐稳定和长治久安是实现现代化发展的根基。乡村治理现代化作为国家治理现代化的底层微观设计[16]，具有维护基层稳定的基础性功能，而维护乡村社会稳定又是整个维稳体系的重心和关键。在治理现代化转型的时代背景下，基层社会能否顺应转型期的民众意愿、坚持治理现代化的需求导向，考验着基层政府的执政能力，关系到基层政权的改革成效。网格化管理模式在乡村治理事务中的应用为解决这一问题提供了重要思路，实现了传统管理嵌入技术治理的新方式，弥合了中国乡村治理地域差异的鸿沟，有助于缓解社会转型期潜伏的社会矛盾，创新了“网格+乡村治理”的精细化管理模式，做到了“细事细治”[17]。

(一)调解乡村日常矛盾问题

在调解乡村社会日常矛盾、维护乡村社会安全、防范突发事件等方面，E镇在每个村庄都设立了“维稳队”，一个队大约包括20户到30户，由社员选出的队长负责其维稳工作。“队长一般都是由村里的老党员、村民代表和村民志愿者担任，他们主要承担村里信息情报员角色，如村里来了陌生人，他们就要进行核实，若其身份不明要及时进行防范。网格化的维稳管理模式，主要由我们乡镇政府联合公安机关和农村联防队员(村委会质保员、网格员、老党员)共同进行。”(访谈记录：E镇综治办，E02-20200714)

E镇网格化的管理模式包括情报中心和指挥中心两个核心系统。情报中心承担监督职能，由村民党员、村民代表、村民志愿者、普通群众组成情报员(网格员)，负责收集矛盾、纠纷、突发事件等“风险信息”，并针对这些“风险信息”及时做出反应。指挥中心承担管理职能，主要负责问题的输入与解决，指挥中心包括村支书、乡镇综治办和公安部门三个子系统，对于上个子系统能顺利解决的问题，直接进行解决和反馈，对于难以有效解决的问题，则需传入下一个子系统进行解决，依次经由“村—乡镇—公安机关”三方指挥主体。通过两个核心系统的双向互动，构筑了日常矛盾“监督与管理”职能的闭合回路，形成了二者之间的有效联动，做到了“小事不出村，大事不出镇”(见图2)。

图2 网格化管理参与矛盾调解的基本方式

(二)有效化解征地拆迁纠纷

在实现乡村治理现代化、推进乡村振兴的过程中，新村建设带来的征地拆迁问题是E镇面临的维稳重心。征地拆迁涉及多重问题，极易引发矛盾，而当前面临的主要矛盾是房屋拆迁与村民安置中存在的“过渡费”问题。“新村建设有一个过渡期，如过渡期是2年，政府就给村民2年在外安置的费用，但开发商可能会遇到特殊情况延长了给村民交房入住的期限，新村没建设好，村民需要继续在外面租房子住，这期间就会产生过渡费问题，村民为此上访的比较多。”(访谈记录：E镇党政办，E01-20200807)

对此，基层政府也总结出一套网格化管理的解决办法，形成“网格+协商治理”的模式，发挥着矛盾调解中心的职能。针对村民安置问题，E镇通过网格化的管理模式，选派村民代表，将村民意见进行集中，再由村民代表将汇总意见向村干部反映，乡镇政府在收到群众反映的意见后会及时作出反应，联合村干部、群众代表、开发商、建设部门进行多方协商，充分发挥“协商中心”的职能，将矛盾纠纷化解在基层。正如E镇某位乡镇领导所言：“为解决这个问题，我们乡镇政府联合村干部同建设局、开发商和村民代表进行多方协商，尽最大可能保障和维护人民群众的合法权益，争取做到使大家都接受、让老百姓都满意。”(访谈记录：E镇综治办，E02-20200714)

(三)积极受理信访举报案件

维稳与信访等突发事件依旧是乡村治理的工作重心。针对信访举报案件，E镇实施有效的防范机制，通过设立信访举报流程，分批次、分性质、分内容进行差异化处理，及时将矛盾化解在基层。

E镇信访举报流程具体包括举报受理、线索处置、问题核实、结果回复四个阶段。举报受理环节主要对来信、来电、来访、网络举报等信息进行收集、汇总、核实，对业务外的相关事件直接回复当事人到相关部门反映或转交有关部门进行处理；对业务内的案件，则按照事件的紧急程度，分为一般件、上级交办件、领导督办件，根据不同等次分级处理。信访案件录入系统后，开始进入线索处置阶段，经由相关部门领导审批后，转承办单位进行信访问题事件的具体核实。最后，将办理结果及时向举报对象和社会反馈。

(四)促进人居环境治理转型

在我国的现实场景中，促进基层治理转型、实现乡村治理现代化实际是以中央政府的有力推动为导向的。然而，当各类治理资源、专项资金真正自上而下落实到村级治理的具体实践中时，就必然要依托基层政府特别是乡镇政府和村干部的参与，这不仅源于其处于整个国家行政管理结构中的末端位置，更是其作为一级基层政权的职责所在。特别是近年来，E镇政府为实现乡村社会“有效治理”的要求，也在不遗余力地推进乡村产业发展、提高村民收入、打造便民设施、致力环境改善。如在党中央的支持和领导下，农村“厕所革命”顺利开展、乡村路面硬化率大幅提升、农业生产和农作物秸秆回收利用率得到明显提高。

E镇ST村在E镇党委和镇政府的领导下先行先试，创新网格化管理的环境污染综合治理方式，通过设立网格员(由村民代表、老党员、村民志愿者组成)，针对不同致污行业实施日夜巡查，做到及时上报、分类处置。通过现场监督，对不同等级、不同类型、不同行业、不同原因的环境污染问题实施分类处置，坚持常态化巡查和定期复查，及时发现、处理、解决农村环境中存在的突出问题。针对一般性环境污染问题，及时进行现场督促处置，并将处置结果、整改情况做好信息整理与反馈；针对突发亟须协调解决的环境污染问题，及时上报网格长、环保联络员，由其将问题反映给上级有关部门，并协助相关职能部门进行集中处理。近年来，E镇通过构筑网格化的综合环境治理模式，形成了人居环境治理的样板经验。

五、结语

网格化管理作为理解当前基层社会治理的一个缩影，提高了农村基层治理的清晰度，将国家权力难以及时触及的基层农村纳入社会治理体制中，有效规避了管理真空和服务缝隙[18]。随着网格化管理实践运用的扩展与理论研究的深入，这种新的治理理念在推进乡村治理现代化的转型过程中具有理论研究的必要性和现实应用的可求性，特别是在顺应社会变迁、完善基层治理体制、提升乡村治理水平等领域发挥了其独特的工具优势。网格化管理作为无缝隙管理理论与科学管理主义的延伸[19-20]，以技术治理和工具理性为导向，逐步内化为当前基层社会治理的一种方式，这在一定意义上也是国家权力下沉以应对转型期基层繁重事务的有益探索，是在现有政治体制框架内寻求管理与服务有效整合的合法路径。但是，无论从理论还是从实践看，网格化管理运用的现实土壤是压力型体制下的基层治理，网格管理模式在走向精细管理和规范服务的同时，也造成了一些“内卷化”的风险[4]27-32，如管理层级增加、管理功能泛化、管理成本放大、管理问题程式化、自治空间压缩等[11]65-71。当然，我们也完全没有必要因此而阉割前期的经验累积，否定网格化管理模式在当前乡村治理中的独特优势。

网格管理不是静态封闭的僵化模式[21]，管理方式的改进与治理现代化的转型原本就是一个不断创新、永续发展的过程，我们所做的努力应该是提高网格化管理模式在解决当前乡村治理问题中的可靠性，赋予网格管理参与乡村之治新的可能性。一是厘清基层政府职能边界，将乡村治理现代化的内在需求、助推乡村振兴的组织结构、服务型政府所建构的治理理念同网格化的管理模式有机结合，推动形成网格管理大格局；二是坚持党建引领，发扬村民自治，促进多元治理，形成“以党建为引领，以自治为核心”的基层协商治理方式，将“网格+党建+自治”进一步精准融合，形成乡村治理共同体；三是优化网格管理信息平台和资源整合，构建“硬件导入”与“软件开发”的整合机制。网格化管理参与乡村治理的未来思路是要实现从网格化管理到网格化治理的内涵式提升[22]，实现条块整合、信息整合和社会资源整合[23]，强化资金支撑，加强法治保障，最终达到乡村治理有效或乡村善治的目的。