国家立法与地方立法之平衡

孙瑀蔚

试验性立法作为改革开放的立法实践方式，已然成为我国立法改革的重要模式，但从技术性的角度来看，在很多关键环节依旧存在缺陷，这将直接影响试验性立法制度功能的发挥。因此，应该出台正式的规范性法律文件对试验性立法模式作出一般规定，并制订出从方案提出到最后评估的详细流程。

一、问题的提出

从法治与改革的功能和目的上说，二者本质均是化解社会矛盾、服务社会管理的方式，但在立法实践中，二者往往存在对立性紧张关系：“法治的要义是捍卫已有的制度与法律规范，改革就是要改变制度中那些‘过时的、但还有效的法律规定。”[1]这种对立紧张关系在经济快速变化、社会矛盾叠加的当代社会表现尤为突出，同时作为利益平衡手段的立法的角色和功能亦就此凸显出来。改革开放以来，我国立法实践往往秉持经验主义实用风格，即地方积极进行探索试验性立法，中央可就其实践效果通过上升为全国性立法的方式给予合法性确认，事实上这种方式往往可以得到中央的认可和支持[2]。2007年上海市人大常委会作出《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，首次提出“试验性立法”，决定指出：市人民政府以及浦东新区人民政府就改革试验区相关文件可在法制统一的前提下在试验区内先行先试[3]。我国《立法法》（2015修正）第十三条规定，“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内于部分地方暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定。”该规定在法律层面确认了法律修改的试验模式，将试验性立法模式以制度化形式固定下来。在依法治国与全面深化改革双重要求背景下，于法律修改中采取试验模式已然成为保障改革和引领法治的重要立法方法，其实现了协调法治与改革关系的中国特色社会主义法律关系的先试设想，在立法实践中已成为探索、测试改革具体方案的重要法治途径之一[4]。本文主要关注非机动车行政罚款幅度的地方试验性立法问题。

我国非机动车交通事故呈愈演愈烈之势，但与此对应的《道路交通安全法》（以下简称“道交法”）自2003年立法以来，关于非机动车行政罚款的数额未曾修改过，使得罚款数额过低，处罚幅度与实际危害后果不成比例，远不能适应经济发展的需要。面对这种国家法的滞后，有些地方立法机关在制定地方性法规时，超出道交法规定的处罚幅度，提高了本地非机动车罚款数额，以求实现行政处罚的威慑作用。对此，有公民提出审查建议，认为地方性法规中非机动车行政罚款幅度超出道交法的规定，违背“不抵触”原则，存在“合法性”质疑。面对这种质疑，全国人大常委会法工委在2021年备案审查报告中对该地方立法行为给予了充分肯定，报告指出：经审查认为，道交法立法时间较早，规定过于原则化，对非机动车领域出现的新的危险来源没有通过立法起到风险防范作用。同时，处罚数额对于一些经济发展水平较高的发达地区已不能产生威慑。因此，地方人大基于实际需要，对非机动车道路交通领域出现的新问题、新情况予以回应，有利于弥补现行法的滞后，符合立法的原则与精神，同时可为下一步修改完善国家法律提供实践依据[5]。由此可见，全国人大常委会通过工作报告的形式对非机动车行政罚款领域地方试验性立法的适用给予充分认可。2021年《行政处罚法》第十二条新增第三款，明确规定了地方补充性立法的法律地位[6]。但地方也仅仅可依据补充设定权对中央立法未设定处罚标准的违法事项予以规制，并不能依此突破道交法对于非机动车行政罚款的处罚幅度，因此，仍然需要通过试验性立法模式对罚款幅度进行创制。

在全国人大常委会法工委充分认可此类非机动车行政罚款地方试验性立法可以作为修改完善国家法律基础的前提下，本文将对现行地方立法中的试验性条款进行梳理与经验分析，证成其设定的合法性，最终将落脚点放在以此为经验基础的国家立法与地方立法之平衡设想上，总结出中央立法层面的修改路径，尽快结束试验状态，实现试验性立法作为立法的过渡性方式的探索、测试功能，最终保证立法改革在法制统一的轨道内运行。

二、非机动车行政罚款地方试验性设定的实证分析

（一）地域参数分析

1.罚款幅度突破上位法的立法数量与其交通事故发生次数成正相关

以“道路交通”“非机动车”“电动自行车”为关键词在北大法宝标题中搜索，截至2023年3月，我国现行有效的地方立法中关于非机动车行政罚款的地方性法规共101部，其中行政罚款幅度突破上位法规定的30部，有17个省级行政区存在罚款数额突破上位法的情况，具有普遍性（参见表1）。具体情形如下：

根据各地区立法分布数量的分析，华东地区突破上位法的地方立法共10部；华南地区8部；华中地区5部；华北地区3部；西南地区3部；东北地区1部。根据公安部交通管理局2020年城市道路交通数据显示[7]，华东地区电动自行车交通事故占比最高，为30.57%（参见图1）。

综合交通事故占比，华东、华南、华中地区为全国前三位，其突破上位法的立法數量同样位列前三（参见表1）。因此，我国各地区突破上位法的立法数量与其非机动车交通事故次数大体成正相关，地方立法机关在国家法基础上将罚款数额进行不同程度的上调，是其对本地公民对于非机动车道路交通安全基本需求的有效立法回应[8]。

2.试验性立法的目的是满足非机动车道路通行安全的实际需要

非机动车行政处罚幅度突破上位法规定的30部地方立法中，2017年至2023年生效实施的有24部，占比80%（参见表1），其主要源于非机动车对城市道路交通安全带来的挑战。城市交通堵塞问题导致了人们出行方式改变，共享电动车兴起，加之外卖市场的逐渐繁荣，城市内非机动车数量明显增多，随之而来的是非机动车事故频发，公民人身、财产安全受到严重威胁。根据国家统计局数据显示，我国非机动车交通事故伤亡人数自2017年起迅速上升（参见图2），非机动车交通事故发生率以年平均17.97%的增长幅度逐年递增，其增长速度远高于其他出行方式[9]（参见图3）。

地方创制罚款数额的目的在于预防和减少交通事故，而行政罚款具有惩罚和预防双重目的，对行为人进行行政处罚除了用于威慑非机动车驾驶人，同样起着示警与预防违法行为发生的作用，即加强其他相对人以及社会公众对于违法行为的认知，促使其产生敬畏心理，通过个案教育杜绝违法主体再次违法。因此，提升非机动车行政罚款幅度的目的在于通过加大威慑力度，预防交通事故的频繁发生。

（二）罚款事由参数分析

我国地方非机动车道路通行问题繁杂，很难寻其规律；各地方立法中非机动车罚款事由多样，呈碎片化，法律条文表述不统一，很难进行准确的抽象提炼。本文经过梳理后发现，全国地方立法中非机动车行政罚款数额突破上位法的处罚事由共42种（参见表2）。

其中，“伪造、变造或者使用伪造、变造的非机动车号牌、行驶证或者使用其他非机动车的号牌、行驶证”事由被设定22次；“驾驶拼装、非法改装和加装的违反强制性国家标准的电动自行车上道路行驶”事由被设定20次，二者突破上位法次数共占比39.9%，同时经归纳发现，非机动车号牌登记管理以及非国标车道路行驶是地方普遍予以规制的事项，公民需要在过渡期间内改整非机动车以达到国家标准。原因有二：第一，我国目前非机动车行政罚款的执法方式仅限于交警现场人工排查，执法质量和效率不高。对此，《道路交通法》第一百一十四条先行就交警非现场执法的规范体系作出了创制性规定[10]。2021年《行政处罚法》第四十一条[11]对交警非现场执法进行了丰富与发展[12]。非机动车号牌是非机动车的身份证明，如果非机动车登记制度不完善，则无法充分运用电子监控等非现场执法方式。因此，应当加强源头治理，保证执法的精准性，防止选择性执法的发生，提升执法效果。第二，为了提高非机动车的安全性，2019年国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批准修改并实施《电动自行车安全技术规范》国家标准，即“新国标”，對电动自行车的重量、车速等内容进行了约束，并强制规定了技术标准，以保障其行驶的安全性。“新国标”的实施，需要相关配套立法予以配合。

根据2018至2020年公安部交通管理局城市道路一般交通事故数据显示，电动自行车交通事故违法成因前十位分布如下[13]：

综合分析，未按照规定让行、违反交通信号、逆行、违法占道行驶是主要道路交通事故违法成因，但其在地方道路交通法规中设定的次数极少，并有部分违法成因没有地方性法规予以规制（参见表3）。可见，对于以上交通事故的违法事项地方立法规制不足，应该综合考虑实践中交通事故发生数量、伤亡人数、违法成因等数据进行补充设定。

同时，根据公安部交通管理局2018至2020年城市道路交通事故中电动自行车死亡事故发生数据来看[14]，主要违法成因为违反交通信号、未按规定让行、酒后驾驶，其中酒后驾驶导致的电动自行车交通事故比例为5.71%，死亡比例高达 10.79%，是造成死亡事故的第三大违法成因（参见图4）。而目前现行法中只有深圳、厦门、汕头三地地方立法规定饮酒后驾驶非机动车应当予以行政罚款，处罚广度远远不够，我国对非机动车酒后驾驶的检查和处罚力度远不及机动车，对部分违法者无法起到震慑作用。

（三）罚款数额参数分析

行政罚款数额应当综合考虑违法行为的社会危害性、违法成本与守法成本的效益比、经济状况、财产负担的心理承受力以及政府执法成本等因素[15]。前文已总结出非机动车交通事故违法成因占比，并汇总了交通事故死亡成因，地方设定罚款幅度时应当考虑上述实际状况。同时，若罚款的实际价值降低，但违法成本保持不变，会使得处罚目的不能更好地实现。规范的实施常伴以惩戒措施，惩罚是确保规范实施的必要手段[16]。若人们严重违反行政法律规范但受到的处罚不足以产生威慑作用，将导致法律权威降低，使法的可预测性存疑。

各地根据自身经济现状和在全国所处的水平，在同一处罚事项设定了不同的罚款数额和方式。我国地方性法规中关于非机动车行政罚款的设定采取数值式，包括“定额数值式”和“区间数值式”两类。“定额数值式”是指立法中规定了应处罚款的确定数额，我国突破上位法的定额数值式罚款共7种，最低罚款数额为100元，最高罚款数额为5000元[17]。区间数值式设定方式是指以数值区间的形式规定罚款数额的取值范围，可分为闭区间数值式、左半开区间数值式和右半开区间数值式[18]，我国地方采取的是闭区间数值式，突破上位法的区间数值共9类[19]。据统计可知，定额数值中200元为主要适用数额，占比定额数值总数的52%；区间数值中200元-500元区间所规制的事项最多，占比区间数值式总额的36%。并且，在地方立法中，几乎不存在某一违法事项仅有一种罚款数额的情况，这种现象主要源于全国各地经济水平和现实状况的差异。例如，“伪造、变造或者使用伪造、变造的非机动车号牌”事项各地方共存在8种不同程度的罚款；“驾驶拼装、非法改装和加装的违反强制性国家标准的电动自行车上道路行驶”事项共存在13种罚款种类。可见，要想以地方先行试验性立法实践为基础，指导中央设立统一的罚款定额数值或区间数值难度较大，基本无法实现。

综上所述，各地方在非机动车交通运输管理法规中采取提高罚款幅度的方式，是综合考虑实际情况与法的有效性和执行力的结果，其有效弥补了上位法的滞后性，并有助于实现道交法的立法目标。在实践中现已存在通过合理提升罚款幅度以适应经济发展，减少违法行为的先例。2010年8月1日，深圳市人大常委会出台《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》，首次创制了“累计加罚”制度，设定暂扣驾驶证的项目和期限，并且将严重违反交通规定的行为纳入征信系统，加强了违法处罚力度[20]。在该条例实施后8天内，查获的机动车违法行为总数比上年同期下降38%，效果显著[21]。同样，在环境保护领域，2013年2月，我国环境保护部对华北平原排污企业地下水污染开展了专项调查，对其中88家企业实施了行政处罚。此前，环境保护行政罚款的主要依据是《水污染防治法》（2008修订）中的第七十三条和第七十四条[22]，但由于以倍数罚款方式做出的罚款数额过低，导致企业对罚款不屑一顾，难以实现实际效果。针对此种情况，2014年4月全国人大常委会表决通过《环境保护法》修订草案，加大了惩罚力度：对污染企业实行按日连续计罚制，罚款数额不设限，上不封顶，以实现污染防治目标[23]。因此，非机动车领域亦可通过试验性立法方式加大惩罚力度以配合本地社会、经济发展，推动道路交通管理的改革创新，解决现行法治理的现实问题。

三、非机动车行政罚款地方试验性设定的合法性证成

试验性立法是立法改革的重要方式，其在立法技术上具有创新性、探索性、实用性和灵活性等特征。但改革具有两面性，这些创新也带来了一定的合法性问题。一方面，试验性立法为实现其创新性，立法内容必然要取代原有法律规范，偏离或突破现行法的规定，这种立法行为在一定程度上与法律的确定性和权威性原则相违背。另一方面，试验性立法是针对特定地区、人群就特定事项作出的规范，并不适用于全国地区的所有公民，因此在形式上存在违背平等对待原则的嫌疑。改革应当在法治的前提下进行，据此，本文将从以下三方面，对地方试验性立法的合法性进行论证。

（一）非机动车行政罚款试验性立法未违背法律的确定性

法律形式上的确定性主要体现在文本清晰、语言准确、规则无歧义等严谨性上；实质上的法律确定性往往要与合理性和正义价值判断结合分析，即人们可以依据现行规范准确预测其行为将产生的法律后果，同时防止其受到权力的滥用造成的任意性侵害[24]。综合分析，本文认为非机动车行政罚款试验性立法的制定与实施并未违背法律确定性原则。具体理由如下。第一，采取试验性立法模式的目的在于对已经过时的但还未失效的法律在地方先行调试，得出实践经验后作用于中央立法的修改。试验性立法作为立法改革的重要举措，是全新的探索性试验，没有事先的经验和模式可以模仿和套用，且需要解决的立法问题与对策之间的关系存在多种可能性，具有不确定性[25]。譬如在非机动车行政罚款领域，提升罚款数额是否可以有效起到预防与威慑的实际作用并没有系统、准确的实践数据予以证实。而试验性立法的反复试验，实质上是对新的立法内容的调试过程，通过试验反复调整，最终形成科学且合理的规则，为日后正式立法或法律修改创造条件。第二，试验性立法为新制度或政策的全面实施提供了过渡性试验机会。人们可通过过渡试验适应、调整并最终接受新规则或政策。非机动车是近些年突然兴起的出行方式，人们对其安全驾驶认同度、接受度普遍不高，对非机动车所涉及的交通规则也普遍没有明确认知，因此不宜贸然在道交法中予以规定，更需要以点带面，潜移默化培养宣传，防止人们无法主动适用并难以接受。因此，试验性立法的过渡和缓冲特征实际上为法律的确定性的维护和捍卫。第三，试验性立法并非偶然随机选择地区与人群予以适用，而是经过科学评估后，在特定的时间内针对合适的地域的公民适用的法律规范，其内容清晰明确，人们可以根据规范内容准确地就其行为作出预测。

（二）非机动车行政罚款试验性立法未破坏法律的权威性

人们对试验性立法的质疑经常来自于其破坏了法律的稳定性而降低了法的权威性。事实上，我们不应当单纯地把稳定性与权威性判定为唯一的正相关。维护法律权威性的意义在于确保体现在法律上的人民意志得到忠实执行，以及公民权利是否得到切实维护，违法行为是否被依法追究[26]。当我们对不合理、不科学的法律条文予以维护，无视人民是否接受的时候，其本身就是对法律权威的一种损害。公民对法律信仰和认可的程度越高，表明法律越有权威。从根源上说，法律权威性的缺陷主要是由于立法者对立法内容的适应性与立法稳定性之间关系处理不当所导致的[27]。因此，保证法律适应性和稳定性均是维护法律权威的必然要素。

试验性立法首先要求试点地方即试验推动方对试验成果予以认可，再进一步由推动方对试验结果进行评估和选择，然后基于结果转换和调试，逐步将立法转为正式制度在全国推广[28]。可见，试验性立法是在制度内需的基础上同时需要获得公众认可的立法方法，在维护实施有效性的同时，降低改革方案实施过程中因创新修改而导致的与上位法的冲突系数，进而保证法律的权威性。法律的适应性要求是指法律适应社会的发展需要。2003年10月全国人大常委会审议通过了《道路交通安全法》，近20年来，其中非机动车行政罚款相关条款未曾更新过。法律规则在发展中一方面应当具备稳定性、连续性，满足人们对法律后果有准确预设的心理预期；但另一方面不得为了寻求稳定而过度静止不变。面对社会发展变革，立法应当及时予以回应并进行修正[29]。“法的稳定性取决于法律规范是否朝令夕改，取决于依据法律规范形成的法律秩序是否屡遭破坏。”[30]只有当法律避免频繁遭到修改，既成的法律事实避免遭到任意的破坏，法律才具有真正的稳定性。但这并不意味着对法律的稳定性进行机械解释，不允许法律规则变化、更新或废除。面对我国道路交通领域现行法存在的滞后性，对应的法律规范功能应作出调整，推陈出新，防止脱离经验而日渐封闭。但若尚未深入评估即进行大规模的中央立法修改，将很容易造成立法错误，随之而来的再次修改才是真正破坏了法律的稳定性。试验性立法采取在地方反复实践寻求经验，择优录取的做法，有利于提高法律质量，在一定意义上降低了社会不确定因素导致的运营风险，更有利于使法律得到人们的认同和信任，从而具有长久的稳定性，提高法律权威。

（三）非机动车行政罚款试验性立法符合平等对待原则

法律的平等对待是指法律无差别地适用于所有人，即法律适用上的平等。但是，法律的平等并不是绝对的，其同样存在形式平等和实质平等两个维度，仅追求绝对的形式平等往往会导致极端的平均主义，并不可取。试验性立法选择特定的区域和人群进行立法试验的必要性和正当性正是通过区别对待得以实现的，也是实现实质平等的手段。2008年，葡萄牙宪法法院认定试验性立法中的选择适用并未违背平等对待原则。本次试验性规范内容为一项试行民事诉讼程序的引进，旨在普通程序的简化。葡萄牙宪法法院进行合宪性审查后认为，此种诉讼程序是针对特定人群而选定的试验规则，充分考虑了葡萄牙的地域与人口的客觀实际情况，并未存在歧视，且并未侵犯公民的基本权利[31]。可见，葡萄牙宪法法院认为试验过程中采取差别对待是必要且值得肯定的，改革中的差别对待是改革的固有特征，并非随意作出。同时，从试验目的来看，改革需要依据试验结果决定试行规则是否予以推广，而判断试验的成功与否的数据信息需要通过比较得出，也证实了差别对待的正当性。

总之，地方非机动车行政罚款立法在罚款幅度上对国家法的突破，不仅未损伤国家法的整体确定性和权威性，而且充分尊重了平等适用与合理化差异间的平衡。因此，有理由将在非机动车行政罚款幅度事项上有所突破的地方性立法视为未经事前授权但经事后认可的试验性立法，作为未来修正国家立法的试炼样本。

四、非机动车行政罚款之国家立法与地方立法平衡的设想

试验性立法仅为立法的过渡性方式，最后应当将落脚点放在国家立法与地方立法平衡设想上，从罚款设定的目标出发，检视当前罚款设定幅度、方式和程序的优劣，并对其中不足予以修正。立法者作为社会矛盾解决者，应当在充分知悉相关法律活动所需要的法律知识后，对未来可能发生的情形作出尽可能准确的判断，同时充分收集相关信息或证据，论证和支持所作出的立法内容。

通过前文的实证与理论分析可以看出，近年来，非机动车道路通行社会危害性加大，提升行政罚款幅度以增强处罚威慑力存在一定的必要性，但中央立法观察能力有限，不可能近距离发现全国各地道路交通中的所有问题，更无法完全预见将来非机动车的发展趋势。而且即使预见一切问题，其表现手段有限，也很难从一般意义上抽象提炼。经前文对地方现行立法的梳理也可以看出，各地据本地区经济发展水平设置的罚款数额和罚款方式各不相同，无法总结凝练出一套统一的数值标准。事实上，立法一旦启动，随着时间的推移，其中部分法律条文必然存在与社会诉求相脱节的问题，因此只有进行法律修正，才会对法律适应性的缺失进行有效补偿[32]。但是现代法律的产生速度及社会变化发展的速度远远高于此前的时代，当基于法律滞后性就罚款数额作出立法调整后的一刹那，规则作出的依据可能已经发生改变。因此若反复发生现行法与经济发展不相适应等问题，地方固然可以通过在试验区采取试验立法的方式进行法律修改，但对于行政处罚数额这类与经济发展关系密切的立法内容即使经过先行试验，最终也无法确定一个一成不变的数字。当立法修改后，公民收入等经济因素再次发生变化，将会使立法陷入调整、弥补的无限循环，从而造成立法资源的浪费。试验性立法的目的是为中央立法修改提供实践依据，而立法修改后应当更具有相对稳定性，才能有效促进建设与改革事业，同样也是立法的一个重要原则。

如今，人们对价值的认知水平在不断提高，各地区非机动车的使用数量、道路交通状况、行政执法能力等因素各不相同，因此，本文认为可以通过优化行政处罚的设定，将罚款幅度的设立权限更多地下放给地方，将更有利于实现行政罚款惩罚与预防的双重目的，也更有利于实质平等的实现。具体表现为，道交法中关于非机动车行政罚款的设定可以采用数值保底式处罚方法，即设定最小处罚标准，各地方立法机关根据本地区的经济消费水平设定适合本地的最高罚款数额，确定罚款区间或定额数值。我国各地经济发展不均是不争的事实，在这样一个背景下，应当允许国家采取适当的区别对待措施，通过罚款数额的不同，追求行政罚款威慑力相同的实质平等结果。因此，在罚款数额上进行合理正当的区分，让地方在中央立法所设定的最低罚款数额的基础上自行设定罚款幅度是必要的，且往往是通向实质平等的必由之路。这将有利于保证公众利益的保护与处罚幅度适度平衡，更好地发挥行政罚款作为行政机关履行其监督管理职能的手段。通过地方立法的方式，结合本地实际情况作出规制，更有利于保证道路交通立法与市场经济、社会发展要求在法律关系上的一致性，保证立法及时反映经济社会需求，防止扭曲经济社会的客观需要。交通领域事项是多变的，地方立法机关要丰富其考虑的相关变量，既要限制行政主体裁量权过大造成的过度随意性，又要满足执法者在各种复杂情况下的自由裁量权，以确保行政主体处罚范围更加合理，并为社会公众如何依法驾驶非机动车提供指引，最终达到对违法行为事前遏止的效果。据此，保证非机动车行政罚款能在不突破法制统一的前提下进行立法变革，不仅回应了社会需求以及公民对地方性法规突破道交法相关规定的合法性质疑，也防止在立法活动中将过多的精力用在修改法律、填补漏洞等形式问题上，从而陷入填补细节、反复优化的汪洋大海之中。

综上，在非机动车行政罚款领域中，地方对于罚款数额的创制作为未来修正国家立法的试炼样本，本文建议道交法采用数值保底处罚方式，以彰显既充分尊重地方社会现实需求，又避免因法律反复修改导致立法资源浪费的科学立法精神。同时，为减少试错风险，应当严格按照程序进行立法评估，才能准确作出“过罚相当”的罚款数额变动，更好地实现立法改革的法治目标，即科学规制公权力，加强公民权利的保护。试验性立法作为改革开放的立法实践方式，已然成为我国立法改革的重要模式，但从技术性的角度来看，在很多关键环节依旧存在缺陷，这将直接影响试验性立法制度功能的发挥。因此，应该出台正式的规范性法律文件对试验性立法模式作出一般规定，并制订出从方案提出到最后评估的详细流程。

参考文献：

[1]陈金钊：《对“以法治方式推进改革”的解读》，载《河北法学》2014年第2期，第16-32页。

[2]1988年《广东省集会游行示威规定》颁布在前，1989年《中华人民共和国集会游行法》颁布在后；1987年《四川省人口与计划生育条例》颁布在前，全国性的2001年《计划生育技术服务管理条例》和《中华人民共和国人口与计划生育法》颁布在后。参见钱大军：《当代中国法律体系构建模式之探究》，载《法商研究》2015年第2期，第3-12页。

[3]上海市人民代表大会常务委员会：《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，载《上海市人民代表大会常务委员会公报》2007年第3期，第32页。

[4]彭浩：《授权地方改革试点决定的性质与功能探析》，载《法制与社會发展》2018年第1期，第7-31页。

[5]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告——2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第1期，第244-249页。

[6]《行政处罚法》第十二条第三款规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”

[7][13][14]于昊、赵琳娜、戴帅：《城市电动自行车交通安全发展趋势及应对策略》，载《城市交通》2022年第1期，第76-82页。

[8]《道路交通安全法》规定，非机动车是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。根据管理实践，通常将非机动车分为自行车、电动自行车、人力三轮车、残疾人机动轮椅车和畜力车等。但由于电动自行车道路交通事故数据较为全面和准确，因此本文列举的部分数据主体仅为电动自行车。

[9]本数据信息来自国家统计局国家数据网，https：//data.stats.gov.cn/，2023年4月1日访问。

[10]参见《道路交通安全法》第一百一十四条。

[11]参见《行政处罚法》第四十一条。

[12]余凌云：《交警非现场执法的规范构建》，载《法学研究》2021年第3期，第36-51页。

[15]徐向华、郭清梅：《行政处罚中罚款数额的设定方式——以上海市地方性法规为例》，载《法学研究》2006年第6期，第89-101页。

[16]江必新、贺译葶：《贯彻〈行政处罚法〉需重点把握的几个问题》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2021年第5期，第43-52页。

[17]其中，100元的处罚事项共14项；200元的处罚事项共38项，19类，其中“驾驶拼装、改装、加装，不符合强制性国家标准的电动自行车上道路行驶”设立7次，“驾驶过渡期满后不符合强制性国家标准的电动自行车上道路行驶”设立5次；300元的处罚事项共5项；500元的处罚事项共9项；1000元的处罚事项共3项；2000元的处罚事项共3项；5000元的处罚事项1项。

[18]闭区间数值式，也被称为“数值数距式”。此类方式设定的罚款区间为闭区间，明确规定了罚款的下限与上限，其数学表达为：F ∈ [A，B]。F为罚款数值，A 为罚款区间下限，B为罚款区间上限。法条一般表述为：“处 X（万）元以上 Y（万）元以下罚款”；左半开区间数值式，也被称为“数值封顶式”，此类方式仅规定了罚款上限而没有规定罚款下限，其数学表达为：F ∈（0，B]，一般表述为：“处 X（万）元以下罚款”；右半开区间数值式，也被称为“数值保底式”，与左半开区间数值式相反，此类设定方式仅规定了罚款下限而没有规定罚款上限，其数学表达为：F ∈ [A，∞ ]，一般表述为：“处 X 万元以上罚款”。

[19]其中，区间划分为50元-200元设立突破上位法罚款幅度的违法事项6项；200元-500元共12项，4类，其中“伪造、变造或者使用伪造、变造的非机动车号牌、行驶证或者使用其他非机动车的号牌、行驶证”设立6次；区间划分为200元-1000元共6项，3类；区间划分为300元-500元、500元-1000元中设立突破上位法罚款幅度的违法事项均为2项；区间划分为30元-100元、50元-100元、50元-300元、100元-500元、1000元-5000元中设立突破上位法罚款幅度的违法事项均为1项。

[20]参见《深圳經济特区道路交通安全违法行为处罚条例》第十六条。

[21]文莹：《深圳新交通条例成效明显  车辆违法下降近4成》，载《深圳商报》2010年第8期，第10页。

[22]《水污染防治法》第七十三条规定：“违反本法规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款。”第七十四条第一款规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”

[23]《环境保护法》第五十九条第一款规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”

[24]鲁篱、陈阳：《论我国金融监管“试验性规制”的路径与机制》，载《社会科学研究》2021年第1期，第153-164页。

[25]陈红娟：《降低风险与道路内生——试错式改革与中国特色社会主义道路的探索》，载《社会主义研究》，2014年第3期，第27-33页。

[26]张德淼：《论法律的权威性》，载《法商研究（中南政法学院学报）》1997年第2期，第13-16页。

[27]刘长秋：《浅论法律的变动性权威瑕疵及其矫正——兼论法律稳定性与适应性的协调》，载《同济大学学报（社会科学版）》2004年第6期，第60-64页。

[28]安晨曦：《在经验与规范之间：试验立法及其类型化——一种立法进路的提倡》，载《北方法学》2015第3期，第112-123页。

[29]周少华：《法律之道：在确定性与灵活性之间》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2011年第4期，第20-32页。

[30]杨登峰：《我国试验立法的本位回归——以试行法和暂行法为考察对象》，载《法商研究》2017年第6期，第31-41页。

[31]黎娟：《“试验性立法”的理论建构与实证分析——以我国〈立法法〉第13条为中心》，载《政治与法律》2017年第7期，第84-94页。

[32]谭清值：《人大授权改革试点制度的运作图式》，载《南大法学》2021年第3期，第57-78页。

（作者系西北师范大学法学院硕士研究生）