民主立法科学立法的必然要求

秦博文

立法论证会，是指地方人大常委会和地方政府在地方立法的规划、起草、审议和完善过程中，召集专门会议，在广泛听取专家意见、深入调查研究的基础上，就立法的必要性与合法性、立法条件、立法宗旨、立法内容、核心条款、出台时机以及法规效果等问题进行论证。立法论证会主要针对的是法案中专业性较高、技术性较强、分歧相对较大的问题，其设立主要是解决立法的科学性问题，论证意见具有较高的权威性，对立法具有重要影响。本文首先将对立法论证机制的发展历史作简单回顾，并在此基础上探究立法论证会的制度安排及其实际运作情况，最后分析立法论证会在扩大公民参与、提升地方立法质量方面所发挥的具体功能、特点及其限度。

一、地方立法论证机制的发展简史

如果说立法座谈会、立法听证会两个制度主要是关于民主立法的问题，那么立法论证会制度主要是解决科学立法的问题。关于科学立法的论述由来已久。1981年5月，彭真同志在民法座谈会上就曾指出：“进行调查研究要听取干部、工人、农民、专家、知识分子等各方面的意见……要欢迎不同意见，对不同意见要很好地听取，认真地考虑。不同意见越多越好，有不同意见就可以比较，可以鉴别，民法就可以搞得更好些……要鼓励大家讲不同意见，敢于争鸣，使我们制定的法律能够避免或少犯一些错误。”[1]这段话明确体现出彭真对推行民主立法、科学立法的期许。1987年4月，在全国政府法制工作会议上乔石同志提出：“（立法工作）不仅要听取政府有关部门和地方的意见，还要注意听取有关的社会团体、 大专院校、研究机构、专家学者的意见，集思广益，才能把法立好。必要时，可以邀请有关方面的专家直接参与法规的起草、修改工作。”[2]1996年，在接受媒体采访时乔石同志也指出：“对于有争议的问题，要组织专家和实际工作者进行科学论证。在讨论中有不同意见不要紧，可以经过充分讨论，反复比较，慎重考虑。集思广益，在民主的基础上集中正确的意见，然后作出决断。”[3]

2001年，九届全国人大四次会议的常委会工作报告中提出“在立法工作中坚持民主集中制原则，力争做到立法决策的民主化、科学化”，官方表述开始出现科学立法的概念。2006年，十届全国人大四次会议上的常委会工作报告要求“要在总结经验的基础上，进一步推进科学立法、民主立法，使之制度化、规范化和程序化”。会议通过的“十一五”规划纲要提出要“贯彻依法治国基本方略，推进科学立法、民主立法，形成中国特色社会主义法律体系”，首次明确提出科学立法。2007年党的十七大报告也明确提出“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央就全面推进科学立法作出一系列重要论述。党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的依法治国新十六字方针，进一步明确科学立法的要求。党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步提出“深入推进科学立法、民主立法”。党的十九大报告提出，深化依法治国实践，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。党的二十大报告要求，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。

与科学立法相伴随，立法论证的相关实践也有较长的历史。1986年全国人大通过的《民法通则》在草案征求意见时，就曾多次邀请法律专家一起参与讨论，此为较早可追溯到立法论证的雏形。1985年12月4日至11日，在彭真委员长的提议下，全国人大法律委、全国人大常委会法工委联合召开民法通则草案座谈会，邀请一些高等院校和科研机构的法律专家等180多名同志，征求对民法通则草案的意见。同年12月10日至15日，国务院经济法规研究中心和中国经济法学研究会在广州联合召开全国第二次经济法理论工作会议。参加会议的有各省、自治区、直辖市和国务院有关部门及经济法学教学研究单位的法律工作者共300多人，这次会议同样对民法通则草案展开激烈的论证讨论。1986年1月21日至30日，全国人大常委会法工委又在北京召开座谈会，听取包括经济法专家在内的各方面法律专家对民法通则草案的意见[4]。

2000年通过的《立法法》中首次正式写入立法论证会，标志着立法论证会正式成为立法征求公众意见的法定形式。《立法法》第三十四条明确规定，列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。以此为依据，2002年9月，由于《文物保护法（修订草案）》经过三次审议依然无法表决，全国人大常委会法工委召集了全国人大历史上首次立法论证会，邀请文物专家、法律学者、行政官员等各方专业人士，围绕“馆藏文物如何管理利用”“民间文物能否流通”两大问题进行论证，最终根据论证会收集到的相关信息，法律草案再度作出调整，第四次审议过后终于出台。立法论证会的及时举行，成为打破立法僵局的关键转折点[5]。2008年7月25日，全国人大常委会就《食品安全法（草案）》中是否应当规定对食品、食品添加剂和食品相关产品实行电子监管码制度问题进行了论证。参加论证会的代表包括全国人大代表、地方人大常委会有关人员、相关专家学者、食品行业协会工作人员等。在这次会议中，多数与会专家均否定了电子监管码制度，以此为依据，最终《食品安全法（草案）》删除了此项内容，此前长期悬而未决的电子监管码存续问题终于得到有效解决。在《物权法》的制定过程中，全国人大常委会法工委更是前前后后召开了百余次立法听证会、论证会。立法论证会开始频繁现身。也正因此，2015年新修订的《立法法》中，第三十六条（2000年第三十四条）在原有基础上加入“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见”，对立法论证会有了明确规定。尔后，全国人大常委会办公厅于2017年印发《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》中，更是对立法論证会制度有了详细的规范说明。

地方人大及其常委会、地方人民政府有关部门使用立法论证会征求社会公众对地方立法意见同样有较长的实践历史。早在1984年，北京市人大常委会就聘请十名专家担任民主与法制建设顾问，自此立法工作听取专家学者的意见形成了北京市地方立法的一项长期制度。2008年 6月30日，北京市十三届人大常委会主任会议讨论通过《关于开展法规立项论证试验工作的意见》。根据《意见》规定，北京人大和政府部门提出的法规立项建议需要经过立项论证会讨论决定，如果论证会不通过则不能进入起草环节。随着立法论证会被写入《立法法》《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》等有关法律和条例，各地在修订地方立法条例和地方政府规章制定程序条例时，也参照中央出台的相关规定，将论证会明确列为立法过程中的法定形式。立法论证会在地方层面得到了更加广泛的应用，通过专家论证，充分听取和采纳合理的意见和建议，切實增强了立法的科学性和可操作性。

二、立法论证的程序及相关制度安排

地方人大和政府立法过程中召集进行立法论证会的程序设计和制度安排大致包含在两类文件之中。

第一类是地方性法规中的相关规定，即在地方立法条例和地方政府规章制定程序就论证会的召集条件进行的原则性规定。如北京市人大《北京制定地方性法规条例》中指出，“法规案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，市人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构应当召开论证会，听取有关专家、部门和市人大代表等方面的意见。论证情况应当向主任会议报告。”需要说明的是，此条规定与《立法法》中表述基本完全一致，各地立法条例和规章制定程序中也均有类似条款。此外，甘肃省人大《甘肃省地方立法条例》则明确指出，制定立法规划、起草地方性法规案、列入省人民代表大会或者常务委员会会议审议的法规案，可通过论证会等形式听取、征求各方面意见。同时，特别强调纳入年度立法计划的项目应经充分论证；未经过论证程序的临时动议项目，不得纳入年度立法计划。

第二类是与立法论证直接相关的规范性文件，一般由人大常委会主任会议制定。具体而言，此类规范性文件大致包括三种类型。

（1）关于立法专家库和立法咨询的规范性文件。2015年十二届全国人大三次会议审议通过《立法法》修正案，新的《立法法》将地方立法权从过去49个较大的市扩大至全部284个设区的市。多数省和设区的市在行使地方立法权时均有制定此类文件，因此这一规范性文件数量相对较多。各地对其命名暂不统一，立法咨询专家工作规定、立法咨询专家工作办法、立法咨询专家库管理办法、立法专家顾问规则等名称均有涉及。各地对立法专家参加论证会的条件规定也略有不同，如《唐山市人大常委会立法专家顾问规则》第十条提到立法专家可参与立法项目的前期调研和论证；《龙岩市人大常委会立法专家顾问工作规定》第四条提到立法专家顾问可参与立法规划和年度立法计划、法规项目的立法必要性、可行性及法规草案内容及法规文本规范等方面的论证；《枣庄市人民代表大会常务委员会立法咨询专家管理办法》第十二条提到立法咨询专家可对地方性法规草案提出意见、建议，参与地方性法规草案的论证等。

（2）关于立项论证的专门性文件。地方人大关于法规立项论证工作开展较早，各地结合实际情况，进行了积极有效的探索。有些地区根据自身工作情况，出台了关于立项论证的专门性文件。如北京市人大于2008年通过《关于开展法规立项论证试验工作的意见》，从立项论证项目的选项、立项论证在政府阶段的开展、立项论证在人大阶段的开展等方面均进行了详细说明。上海市人大常委会也于2009年正式通过《上海市人大常委会立法项目立项论证工作试行办法》，将立项论证对象明确区分为“拟列入下一年度立法计划正式项目的”和“本年度立法计划预备项目、调研项目拟转为正式的”。就前者而言，由市人大有关专门委员会、常委会法工委、市政府法制办和市政府主管部门分别进行研究协商，各方意见一致转入年度立法计划正式项目，提请常委会主任会议决定；意见不一致则转为立法计划预备项目、调研项目。如果这些项目要转成正式项目，则需要通过“联合论证”，即由人大有关委员会、常委会法工委、市政府法制办、市政府主管部门相关负责人、市人大代表和立法及相关领域专家进行论证。在“联合论证”模式下，政府法制办和主管部门的决定权变小，而市人大代表和相关立法专家的意见比重变大，不仅提升了市人大在立法过程中的主导地位，且立项科学性得到了有效提高，是立项论证阶段的创新之举[6]。

（3）关于立法论证的综合性的文件。在立法参与的实践过程中，也有多地人大常委会结合工作实际出台了具体的立法论证工作规定。如广东省人大2013年通过的《广东省人民代表大会常务委员会立法论证工作规定》中，将立法论证分为立项论证、起草论证和审议论证三部分，明确规定论证会举办单位应当在论证会召开十日前确定论证会议题和参加人员，召开七日前将论证会相关材料通过电子邮件或者书面材料等方式送交参加论证会的人员。此外，还有如云南省人大、中山市人民政府等，参照全国人大常委会出台的《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》，制定本地地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范。如云南省人大《关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》指出，对于综合性强、涉及面广的立法议题，可以分解成若干专题，论证会参加人员按专业划分就相关专题进行论证；选择参加论证会的机构和人员，应当注重专业性、代表性、均衡性；论证会结束后，举办单位应当根据论证情况制作立法论证报告。

三、立法论证的实际运作：案例分析

1.立项论证

北京市于2008年开始试行立项论证，完成了对实施妇女权益保障法办法、实施节约能源法办法、实施农民专业合作社法办法、道路运输条例等立法项目的论证工作[7]。2009年则对13个法规项目进行了论证，建议对其中的8个项目立项，对目前条件尚不充分的物业管理条例、修订邮政通信条例两个项目暂不立项，由市政府制定行政规章；实施农产品质量法办法、代表议案工作条例由于目前的法律、法规能够满足需要、立法必要性不强的两个项目不予立项，修订专利保护和促进条例的工作由于论证尚不充分，则建议继续深入论证[8]。类似的实践还有2019年11月四川省司法厅召开的2020年省政府立法计划立项论证会，从申报的45个项目中确定25个进入论证环节。会议邀请了四川省决策咨询委员会委员、省政协社会法制委员会原主任、原省法制办主任张渝田，省法院原副院长文敬，省人大常委会法工委副主任王俊，省政协办公厅社会法制处处长庞毅，西南石油大学法学院院长卫德佳，省委党校法学教研部主任吴涛，四川大学法学院教授魏东，省委省政府法律顾问团成员、四川润方律师事务所律师何长升，省委省政府法律顾问团成员、四川永茂律师事务所律师周永孟等9名专家。专家根据项目情况向申报部门提问，围绕立法的必要性、可行性和紧迫性，着重考察项目是否是经济社会发展和保障民生急需的立法进行论证讨论[9]。

2.起草论证

立法起草阶段召开论证会，主要解决的是立法的合法性和合理性等问题，大多数立法论证会均是在起草阶段召开的。深圳市立法实践中，就多次在法律起草阶段召开立法论证会。《深圳经济特区市民文明行为促进条例》是全国首部市民行为规范法规的条例规定，要制定出一套适合民众且可操作性强的文明规范法规，对立法机关要求较高，是设计成纲领性的生态文明“基本法”，还是针对具体问题采用多个单项立法，条例与现行的20多个相关法规如何衔接等问题都亟待解决。为此，深圳市人大常委会邀请常委会组成人员、市人大代表、政府部门工作人员和法律界人士围绕上述问题举行立法论证会，发言记录如表1所示。

3.审议论证

审议论证，主要是指对已列入人大会议审议的立法项目，有关专家就其中涉及的专业性和争议性问题进行的论证。《深圳经济特区安全生产监督条例》于2022年6月23日经深圳市人大常委会会议表决通过，同年9月1日实施。该条例对生产经营单位主要负责人建立了较上位法更加严格的职业禁入标准。在该条例审议阶段，深圳市应急管理局组织召开了专家论证会。会议邀请到市人大法制委办公室、市司法局立法三处、市应急管理局法规和宣传处、执法和督导检查处相关负责人以及专家组专家出席会议。专家组认为，《条例》补充设定的行政处罚，切合深圳实际，符合特区先行先试的精神，具有必要性；补充设定的行政处罚种类符合《立法法》《行政处罚法》相关规定，具有合法性；补充设定的行政处罚幅度与相应的违法行为危害后果相当，具有科学性、合理性和可操作性。最终通过评审[11]。

《濮阳市城乡供水条例》由濮阳市人大常委会对条例草案进行第一次审议后，面向社會广泛征求意见建议，并报河南省人大常委会法工委征询意见。结合反馈意见，濮阳市人大常委会法工委组织有关部门对条例草案进行了多次修改。之后，市人大常委会第二次审议中，召集市人大常委会相关委员会、市政府有关部门和供水企业代表参加审议论证会，重点围绕条例草案中关于城乡供水融合发展、农村供水工程建设规划、社会资本参与、农村供水价格制定等条款的制度设计进行论证，为条例草案的完善提供了参考[12]。

四、小结：立法论证与公民参与

本文对立法论证会的历史发展、制度安排和典型案例进行了初步的考察与描述，地方立法论证会作为立法参与的一种渠道，很大程度上主要是解决科学立法的问题，针对的是法案中专业性较高、技术性较强、分歧相对较大的问题。在实践过程中，主要是请法律专业人士和行业专业人士参加，普通公民参与的机会相对比较少。但是，科学立法与民主立法是密切相关的统一整体，科学立法在价值层面衡量立法质量的高低，又在方法论上为立法工作提供指导，是判断立法质量的标尺；民主立法保障了立法的民主性，使得立法决策不仅尊重客观实际，而且能够符合人民群众的实际需求，增进立法实效，提高立法质量[13]。从这层意义上讲，立法过程引入立法论证会，作为具有专业知识和从业经历的专家参与立法，就是立法科学化的必然要求，也是民主立法的应有之义。因而立法论证会在客观上起到了扩大公民参与、推动民主立法的作用，在提升立法质量方面具有重要功能。

注释：

[1]彭真：《彭真文选（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第421-424页。

[2][3]乔石：《乔石谈民主与法制》，人民出版社2012年版，第122-123、457页。

[4]胡康生：《从民法通则到民法典》，载《学习时报》2019年4月3日。

[5]阿计：《民主立法的前世今生》，载《浙江人大》2009年第11期。

[6]闫鹏涛：《地方人大法规立项论证机制模式探讨》，载《人大研究》2011年第7期。

[7]刘晓鹏、邱炯：《北京人大实行法规立项论证》，载《人民日报》2008年8月6日。

[8]北京市人大常委会办公厅编：《北京市人民代表大会文献资料汇编（2008-2012）》，中国民主法制出版社2014年版，第225页。

[9]《2020年四川省政府立法计划立项论证会在成都召开》，中新网四川，http：//www.sc.chinanews.com.cn/bwbd/2019-11-12/115837.html，2022年10月22日访问。

[10]参照《市人大常委会就生态文明条例开展立法论证》，深圳人大网， http：//www.szrd.gov.cn/rdyw/index/post_656362.html， 2022年10月10日访问。

[11]《市应急管理局组织召开〈深圳经济特区安全生产监督管理条例〉专家论证会》，深圳市应急管理局， http：//yjgl.sz.gov.cn/gkmlpt/content/9/9091/mpost_9091339.html#3187， 2022年10月25日访问。

[12]《濮阳市人大常委会召开〈濮阳市城乡供水条例（草案）〉立法论证会》，濮阳人大网，http：//www.pysrd.gov.cn/2022/08-11/145805.html， 2022年10月25日访问。

[13]《科学立法、民主立法、依法立法的理论与实践》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/dzlfxzgcl70nlflc/202108/8c0d06ee73ca46abb79847846189358b.shtml，2022年10月25日访问。

（作者单位：中国人民大学国际关系学院。本文系国家社会科学基金项目“地方立法中的公民参与机制研究”〔项目批准号：16BZZ023〕的阶段性成果）