准确把握监察机关和人民检察院“管辖重合”的相关规定

王莉

监察体制改革对监察机关和人民检察院的管辖权限都进行了相应调整。准确把握监察机关和人民检察院立案管辖，对推动各机关各司其职、法法衔接具有重要意义。《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《条例》）第五十二条第一款规定，监察机关必要时可以依法调查司法工作人员利用职权实施的涉嫌非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪……笔者认为，要把握好监察机关和人民检察院立案管辖的区分和关联，关键应从以下四个方面理解。

一是立案管辖相关条款分析

《条例》第五十二条第一款规定了监察机关可以调查的司法工作人员的犯罪，其要件可概括为：1.主体为司法工作人员；2.利用职权实施；3.特定罪名（司法工作人员利用职权实施的涉嫌非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等犯罪）；4.损害公民权利及司法公正。

《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称刑诉法）第十九条第二款规定：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查……”该规定与《条例》第五十二条第一款规定的罪名范围相同。此规定可概括为5个要件：1.主体为司法工作人员；2.利用职权实施；3.特定罪名（同上）；4.侵犯公民权利和损害司法公正；5.人民检察院在开展诉讼活动监督中发现。

《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）第十三条第一款与刑诉法第十九条第二款规定的人民检察院立案管辖范围一致。《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第一部分“案件管辖范围”对检察机关可以直接受理的14个罪名进行了明确，具体为：非法拘禁罪，非法搜查罪，刑讯逼供罪，暴力取证罪，虐待被监管人罪，滥用职权罪，玩忽职守罪，徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决、裁定失职罪，执行判决、裁定滥用职权罪，私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。

从上述法律条文可以清晰地看出，监察机关和人民检察院在管辖司法工作人员的特定罪名时存在管辖重合，或者说是共同管辖的问题。

二是管辖冲突及互涉案件的立法处理

《条例》与刑诉法、《规则》规定了相同的管辖范围，但为了防止一案双管或案件问题线索游离于失管状态，《条例》第五十二条第二款规定：“监察机关在调查司法工作人员涉嫌贪污贿赂等职务犯罪中，可以对其涉嫌的前款规定的犯罪一并调查，并及时通报同级人民检察院。人民检察院在办理直接受理侦查的案件中，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖的其他职务犯罪，经沟通全案移送监察机关管辖的，监察机关应当依法进行调查。”首先，此款对监察机关先立案规定了通知义务，也规定了两机关互涉管辖的协商移送机制。对于司法工作人员实施的贪污贿赂犯罪属于监察机关法定的应当管辖，无论是监察机关还是检察机关发现，均应由监察机关立案调查。其次，人民检察院在侦办14个罪名中的犯罪案件时，发现同一犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖的其他罪名中的任一罪名，须及时与监察机关沟通全案移送还是分案办理。最后，从有利于节约司法资源、全面掌握司法工作人员犯罪情况，一次性客观公正恰当地作出相应党纪政务处分，更好做到政治效果、纪法效果、社会效果相统一的全面考虑出发，监察机关可以对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁等犯罪与贪污贿赂犯罪案件一并立案调查。

三是职能职责的分工含义

《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）第十一条规定了监察机关对行使公权力的公职人员履行“监督、调查、处置”的法定职责，第十五条对公职人员的范围进行了列举式规定。由此，《条例》第五十二条第一款的规定与监察法第十一条和第十五条规定的监察机关对公职人员的职务违法、职务犯罪调查权相契合，包含于监察法规定的监察机关的职责、对象之内。

人民检察院是国家专门的法律监督机关，依法独立行使检察权，对司法活动中的公安机关和人民法院的履职情况有权以责令说明情况、通知纠正、发送检察建议等形式进行监督。人民检察院监督中发现上述犯罪可以直接立案侦查，系检察院监督权的进一步体现，同时在人民检察院已掌握相关情况且对司法诉讼活动更为熟悉的基础上，也有利于查明案件事实，提升诉讼效率。

四是实践工作的具体把握

在实践中，要做好监察机关和人民检察院立案管辖工作，监察机关立案应精准把握“必要性”和罪名主体的身份要件、发现案件线索的机关和环节以及案件之间的牵连关系，具体要注意以下几点：（一）主体身份。司法工作人员，本就具有公职人员身份，既是行使司法权的人，又是行使公权力的人。在此点应特别注意4个罪名的把握：非法拘禁罪、非法搜查罪、滥用职权罪、玩忽职守罪。其中非法拘禁罪和非法搜查罪的主体为一般主体，只有在司法工作人员利用职权实施此罪时才属监察机关或人民检察院管辖。滥用职权罪的主体为国家机关工作人员，玩忽职守罪的主体为国家机关工作人员，此两罪名只有在司法工作人员实施时人民检察院才有管辖的可能，但若非司法工作人员而系其他国家机关工作人员实施，监察机关当然具有管辖权。（二）厘清监察机关对行使公权力的公职人员监察监督与人民检察院对诉讼活动的检察监督的概念、内涵及要义，分清案件线索是监察机关在监督调查中发现的，还是人民检察院在对诉讼活动开展法律监督中发现的。（三）掌握贪污贿赂犯罪的类型及各犯罪构成要件，熟悉主体为司法工作人员涉及的特定罪名及构成要件，司法工作人员利用职权实施的罪名与自身实施的其他罪名，或者与他人实施的其他罪名之间的紧密性、可分性。（四）了解人民检察院乃至所有司法机关立案管辖及办案流程，做好监检衔接，有效落实法法衔接，建立高质高效的监察执法和刑事司法衔接运行机制。

（作者系武功县纪委监委案件审理室主任）