不可降解一次性塑料制品管理现状及对策研究

曹云霄 岳佳妮 岳兵 于晓东 张雪

关键词：不可降解一次性塑料制品；环境管理；地方法规；标准体系；政策建议

前言

自20世纪50年代以来，塑料便以其轻便防水、加工容易、成本低廉等特点，广泛应用于生产生活各个领域。与此同时，全球塑料的产量逐年递增，2018年全球塑料产量超过3.6x108t，中国塑料产量占世界的30%，年人均塑料消费量约为53kg，其中一次性塑料制品占比高达50%。尤其近年来，中国电子商务及物流行业的快速发展，造成以包装物、餐具等为代表的不可降解一次性塑料制品的产生量急剧增加，加之回收利用管理体系尚不健全，导致大量一次性塑料制品只能粗放处理，大部分采用露天堆放．直接填埋、简单焚烧等方式。这不仅造成了塑料资源的浪费，也对土壤、大气、水、生态及人体健康产生严重影响，造成了严峻的生态环境问题。

中国自2007年正式颁布实施“限塑令”以来，从国家到地方各层面均对塑料污染问题予以高度重视。2020年新《固废法》正式发布后，将不可降解一次性塑料制品的管理也正式列入了法律要求范畴。同时，部分省份也开启了探索禁止不可降解一次性塑料制品方面的地方立法及强化管理的进程。

辽宁省作为一次性塑料制品生产消费大省，对以农用薄膜、一次性塑料用品为代表的不可降解一次性塑料制品的监督管理还存在短板，亟待通过完善相关管理体系对不可降解一次性塑料制品予以约束，促进塑料垃圾的减量化、资源化和无害化，有效解决辽宁省当前不可降解一次性塑料存在的现实问题。

1国家及地方管理要求

1.1国家要求

党中央、国务院高度重视塑料污染治理工作，不断推进禁塑限塑政策、法律的落地实施。2007年12月，国务院办公厅下发“限塑令”，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025mm的塑料购物袋。2020年5月，最新修订的《固体废物污染环境防治法》增加了禁止、限制生产、销售和使用不可降解一次性塑料制品的规定，并设立了相应的法律责任。同时，中国《清洁生产促进法》《循环经济促进法》也对产品包装、农用薄膜等塑料制品的清洁生产和资源利用提出了具体要求，进一步强化了针对塑料制品资源循环与污染防治的法律要求。此外，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中也正式提出了加强塑料污染全链条防治，推进快递包装减量化、标准化、循环化的针对性要求，为中国“十四五”期间塑料污染管理明确了目标和方向。

根据党中央、国务院的要求和部署，国家各部委也相继出台了相关文件。2012年，环境保护部、发展改革委和商务部便联合发布了《废塑料加工利用污染防治管理规定》公告，以加强废塑料加工利用的污染防治，促进循环经济健康发展。2020年以来，国家发展改革委、生态环境部、商务部等各部委进一步推进完善塑料制品管理及塑料污染防治政策及标准体系，以明确工作任务要求，建立形成治理塑料污染的长效机制，推动“十四五”塑料污染治理取得明显成效。相关部委发布的政策文件及主要内容见表1。

1.2地方要求

（1）辽宁省已开展的工作。辽宁省积极响应党中央、国务院以及国家各部委对塑料制品管理和塑料污染防治的要求，并于2020年9月，由辽宁省政府制定印发了《辽宁省关于进一步加强塑料污染治理的实施意见》，要求到2025年，辽宁省地级以上城市塑料垃圾填埋量大幅降低，塑料污染得到有效控制；同时，也部署了重点工作任务，明确禁止生产、销售的塑料制品范围，提出推广应用替代产品、培育新业态模式，要求规范回收利用处置行为，并逐步建立健全法规、标准、政策、科技支撑体系。为进一步加强辽宁省塑料制品使用管理，做好重点行业领域塑料污染治理工作，辽宁省生态环境厅印发了《关于推进塑料污染治理工作的通知》，以推进“限塑”工作在各市落地见效；辽宁省农业农村厅印发了《关于切实加强废旧农膜回收利用工作的通知》等文件，要求省内各市扎实做好相关工作，建立废弃农膜回收利用工作台账，及时报送废弃农膜回收和农膜使用情况，防治废弃农膜污染，推进农业绿色高质量发展。

（2）其他地区的管理实践。在推进塑料污染治理的过程中，国内部分地区已针对禁止限制一次性塑料制品开展了先行先试工作。2015年，吉林省便发布实施了《吉林省禁止生产销售和提供一次性不可降解塑料购物袋、塑料餐具规定》，推进吉林省一次性不可降解塑料袋及塑料餐具的监督管理和污染防治，使该省成为全国首个全面“禁塑”的省份；2020年12月起，海南省以立法形式开始实施全域“禁塑”，全面禁止销售和使用2大类、10小类一次性不可降解塑料制品，并要求健全可降解塑料制品地方标准规范体系；2021年7月，山西省人大第30次会议审议通过《山西省禁止一次性不可降解塑料制品规定》，明确了禁止、限制不可降解一次性塑料制品采取名录管理模式。此外，基于《国家发展改革委生态环境部关于进一步加强塑料污染治理的意见》，北京、上海、天津、广东、江苏、浙江等全国30个省、自治区、直辖市，结合本地实际，均制定了本区域的加强塑料污染的实施方案或指导意见，以积极应对塑料污染，提升监管能力。

2辽宁省塑料制品管理现状及问题

2.1现状分析

辽宁省作为塑料制品生产和消费大省，2021年全年塑料制品产量达到102.79×104t，同比增长31.7%，在全国31个省市中，辽宁省塑料制品产量排名第17位，但同比增长率高达第4位，产量增长情况位居全国前列。2021年辽宁省各月份塑料制品产量及增长率情况见图1。

伴随着省内塑料制品管理及污染防治系列政策文件的发布实施，在辽宁省范围内陆续开展了针对性工作，并取得了阶段性成果。一次性塑料用品方面。全省一次性塑料吸管和塑料餐具使用量较上一年度减少90%以上，一次性塑料购物袋使用量减少了近60%；快递塑料包装方面。建设完成10个快递包装绿色转型试点单位，可循环快递箱超过10万个，邮件快件包装规范封装操作率、电商不二次包装率和循环中转袋使用率均超过90%；涉塑企业执法检查方面。加大全省“双随机”执法工作中涉塑企业的抽查比例，整改、关闭、取缔了一批“散、乱、污”企业。

2.2存在问题

虽然辽宁省已针对不可降解一次性塑料制品形成了系列政策要求，并开展了具体管理行动，但仍存在诸如替代产品推广困难、包装废弃物回收工作刚刚起步等现实问题，对辽宁省全面推进塑料管理与污染防治具有一定影响，具体问题体现在以下几个方面。

2.2.1地方专项立法尚处于空白

辽宁省目前执行的《辽宁省固体废物污染环境防治办法》对塑料制品的管理要求较为概括、针对性不强、法律责任不清晰，其他行业主管部门出台的相关政策文件又不具备地方法规的法律效力，致使政府部门、主管部门、行业企业及社会公众均面临无法可依、缺乏自律、执行困难等情况，造成不可降解一次性塑料制品监管职能划分不清晰、行业要求内容不全面、违法行为处罚不明确等现实问题。

2.2.2源头管控效力不足

通过切断不符合法规标准要求的不可降解一次性塑料制品生产源头，能够最大程度实现不可降解一次性塑料制品减量化。当前《辽宁省关于进一步加强塑料污染治理的实施意见》虽初步提出了禁止、限制的塑料制品的范围类别，但由于塑料制品种类繁多、范围广泛，难以通过单一文件列举种类方式实现管理全覆盖，且控制不可降解一次性塑料制品源头生产也需结合辽宁省实际有序推进，避免形成“一刀切”政策，对行业及市场的正常转型造成冲击。

2.2.3标准规范体系不健全

禁止不可降解一次性塑料制品的生产、销售和使用，必然对替代产品提出需求。目前国家《生物降解塑料与制品降解性能及标识要求》等标准仅从宏观层面提出了降解塑料性能要求，而对于不同技术工艺所形成的不同降解塑料制品尚没有形成全面系统的标准体系，标准规范的缺失将令企业替代产品生产标准依据不足，致使创新转型困难，同时市场监管部门难以对替代产品的合规合法性进行判断，导致替代产品生产受限的局面。

2.2.4社会参与度有限

辽宁省禁塑工作实际执行情况仍存在进一步完善的空间，包括生活垃圾分类实施效果有限、小型商超及个人经营者一次性塑料用品使用仍较为普遍、广大农村地区对废弃农膜等仍未形成良好的回收模式、企业及科研单位对新型替代材料和产品创新动力不足等。其根本原因仍是缺乏直接的法规标准，未能形成明确的强制效力，社会公众守法自律意识不强，违法违规行为处罚成本过低，造成全社会禁塑工作参与积极性不强、执行力有限。

3强化塑料制品管理建议

推进不可降解一次性塑料制品的管理，是一项长期而艰巨的任务。从辽宁省现实情况和外省管理经验来看，开展地方法规制定、明确市场准人条件、健全行业标准体系并引导全社会绿色发展思维，是有效强化塑料制品管理、实现塑料污染防治的重要途径。

3.1开展地方立法并且明确监管责任

地方法规作为国家上位法在地方具体实施的有力补充，对地方管理能力提升具有直接作用。不可降解一次性塑料制品的管理涉及生产、流通、消费、回收处置等多个环节多个部门，需要各级人民政府及其有关部门各司其职、紧密配合。地方法规的制定，能够有效提供法律保障，明确部门职能，压实责任主体，并为执法提供完善依据，规避管理纠纷，是辽宁省强化不可降解一次性塑料制品管理的核心内容。辽宁省针对不可降解一次性塑料制品管理的地方立法，应以省级立法为基础，经过系统全面的立法论证，形成能够指导全省各地区塑料管理、有效解决各类重点关注问题的省级地方法规。

3.2实行名录管理并严格市场准入

源头管控是强化不可降解一次性塑料制品管理的关键环节。国内其他地区已开展的不可降解一次性塑料制品管理工作均对其市场准人提出了明确要求。以海南和山西省为代表，均提出采取禁止、限制不可降解一次性塑料制品名录的管理方式，并对名录实行动态调整，严控塑料制品市场准人条件，既保证了对塑料制品源头管理的强制性，同时兼顾了管理的灵活性。辽宁省在强化塑料制品管理过程中，在制定地方法规的基础上，也应建立配套禁限名录管理模式，对不可降解一次性塑料制品按照地区、行业、品类等不同条件进行动态管理，实现梯次退出，确保社会及公众能够平稳过渡和接受适应。

3.3健全标准规范并且推行替代产品

强化对不可降解一次性塑料制品的管理，必将迫切需要生产替代产品。可生物降解塑料作为典型替代材料之一，具有可再生、可降解、绿色环保等特点，是国家战略性新兴产业发展方向之一，也是新材料重点发展领域，被列入“十四五”国家重点研发计划。但行业创新发展需要配套标准规范体系支撑，不能盲目转型生产。因此，辽宁省在开展具体管理工作时，应配套形成针对可降解、可回收替代产品的技术及产品标准，明确关键技术工艺参数、产品应用性能、降解环境条件等要求，确保产品生产、销售、使用的合规合法性，也为管理部门提供有效的监管依据。

3.4加强宣传引导且形成绿色思维

目前，塑料制品在日常生产生活中已占据不可替代位置。因此，转变现有生产和消费思维、形成全社会绿色生产生活方式，对辽宁省不可降解一次性塑料制品的管理具有重要支撑作用。这不仅需要在地方立法和标准规范层面提出明确的、严格的管理要求，还需要动员社会各界力量，通过政策宣贯、企业培训、社会宣传、建立激励机制等方式加强宣传引导，营造良好围，逐步扭转行业企业与社会公众的生产和消费方式，让减少不可降解一次性塑料制品的生产和使用逐渐形成思维和习惯。

4结束语

不可降解一次性塑料制品在为社会生产生活提供便利的同时，也造成了严重的资源环境问题，逐步限制、禁止、淘汰不可降解一次性塑料制品已成为社会发展的必然选择。随着国家针对塑料制品管理和塑料污染防治要求的日益精准细化，各地方也应进一步完善本地管理模式，推进政策法规标准体系完善。辽宁省作为全国塑料制品生产和消费大省，着力强化本省塑料制品管理体系，提升管理能力，对落实国家宏观要求、推进经济社会高质量发展具有重要意义。同时，通过总结管理经验，形成一套可复制、可推广的管理强化模式，也将为全国其他地区不可降解一次性塑料制品管理发展提供有力的经验借鉴。