乡村环境治理的政策演变、影响因素与政策建议

郭军涛 周定财

摘要：改善乡村生态环境是实现农村绿色发展的迫切需要，也是推动乡村振兴的关键支撑。论文基于扎根理论，以质性研究软件Nvivo为分析工具，通过对2010年以来国家颁布的部分具有重大影响的乡村环境治理政策文本进行开放编码、主轴编码、核心编码，系统概括出乡村环境治理政策制定时所考虑的关键影响因素：治理主体与方式、治理内容、治理理念、治理政策完善等。进一步推动乡村环境治理，需强化综合治理、倡导绿色发展、坚持正确理念、推动政策倾斜。

关键词：乡村环境治理；政策文本；扎根理论

中图分类号：X321 文献标志码：A

前言

党的十九大报告指出，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。虽然近年来“生产、生活、生态”的“三生”工程全面实施，农村环境治理经历了政策空窗、初建探索、加速推进和全面落实四个阶段，一定程度上改善了农村生活环境，但农村环境污染相较于城市具有其明显的特殊性：污染主体环保意识薄弱、垃圾分散性强、垃圾处理方式粗放、治理成本高、不易被监测。因此，要进一步改善乡村生态环境，推动实现乡村生态振兴，探索适用性更强的乡村环境治理政策仍任重而道远。

1乡村环境治理的政策演变

欧美发达国家对农村环境治理的研究起步较早，有着丰富的学理研究和实践经验。阿瑟·庇古从经济学视角研究污染治理，主张根据污染危害程度对排污者征税来加强环境管理，即主张政府征收“庇古税”。刘易斯·芒福德等认为，要实现城乡环境协调发展，需要在市场体制中探索计划经济模式，打造人居环境治理全新模式，从而提高人居环境水平。针对已经出台的农村环境治理政策，Maciej Dzikiewicz认为，农业径流监测有利于对非点源进行识别、量化和控制。

农村环境问题作为乡村振兴战略的一个重要方面，必然受到国家高度重视和社会广泛关注，我们可以把2010年-2022年中国的乡村环境治理政策划分为两个阶段。2010年-2016年是乡村环境治理的政策改良阶段。这一阶段的目标由单领域问题逐步向现代化可持续发展转变，治理内容进一步提档升级：2010年，环保部试行《全国农村环境连片整治工作指南》；2012年，中央开始对全国农村河道进行整治并开展了饮用水安全等专项工作，在10月召开的党的十八大上，把生态文明建设纳人“五位一体”总体布局，并提出建设美丽中国的生态文明建设目标。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出，环境治理体系要以改善环境质量为着眼点，提高污染治理能力，明确职能，划分权责。“十三五”时期，国家出台了《全国农村环境综合整治“十三五”规划》等一系列政策文件来进一步完善中国乡村环境治理体系。2017年-2022年是乡村环境治理的全面深化阶段。这一阶段的特点是绿色发展，让“绿色”成为乡村振兴的核心内容。2018年中央一号文件指出，“农村最大的财富就是良好的生态环境，要想农村振兴，生态宜居是关键”。2019年十九届四中全会强调农村环境治理，生态环境保护制度是关键，要因地制宜进一步实行最严格的农业农村环境污染防治。2021年中央一号文件提出“让农村成为农民安居乐业的美丽家园”。农村环境治理专项政策在2017年- 2022年集中涌现，标志着中国进入了农业农村环境治理的全面深化时期。

综上，国内外研究成果为乡村环境治理研究提供了良好的理论支撑和经验基础，文章试图通过扎根理论，对国家已经出台的关于乡村环境治理的政策文本进行研究，为乡村环境治理政策的制定与完善提供一些参考性的建议。

2乡村环境治理政策文本的扎根理论研究

2.1研究方法与研究工具

“扎根理论”最早出现于1967年，是一种以在经验资料的基础上建立理论为主要宗旨的质性研究方法。通过实际观察从下往上建立实质理论，然后在观察结果及系统收集资料的基础上，寻找能够折射出所观察的社会现象的核心概念，最后的相关社会理论在核心概念之间的联系上建构得出。Nvivo软件通过智能程序，在整合大量数据的基础上，将质性文本分析的研究思路应用于政策评估并探究其发展趋势，建立理论模型，最后完成信度与效度检验。

2.2研究对象

论文的研究对象是2010年- 2022年中共中央、国务院以及除台湾省以外的31个省（市、自治区）所发布的乡村环境治理政策，具有以下特点：（1）政策文本的全面性。论文选取的政策文本不仅包含了2010年-2022年最新的乡村环境治理的政策文本，还覆盖了31个省（市、自治区）发布的乡村环境治理的政策文本，覆盖面较广。（2）政策文本的公信力。不仅政策制定主体具有很强的公信力，而且相关政策在制定过程中会经过反复讨论、提炼，并广泛征求社会各方面意见，最终获得公众的信任和认可。

2.3研究过程

论文将扎根理论分析政策文本的研究分为四个步骤：一是用Nvivo软件对选取的43项政策文本进行分析。二是进行开放编码，以开放式的态度对43项政策文本进行分析，即对原始资料首次整理形成一级编码，目的是从资料中发现概念范畴。三是对一级编码的结果不断归纳形成二级编码，主要任务是发现和建立概念范畴之间的各种联系。四是对范畴之间的关系进行总结概括，在已发现的概念范畴中选择一个“主范畴”。主范畴必须在与其他范畴的比较中一再被证明具有统领性，能够将最大多数的研究结果囊括在一个较宽泛的范围之内。

2.3.1开放编码（开放式登录）

开放编码即一级编码，通过对相关抽象的政策文本和原始资料进行比较、分析、挖掘范畴、筛选、命名，然后概念化对本研究最有价值的编码，以总结性的组合来提炼原始资料的核心内容。将中共中央、国务院关于乡村环境治理的政策文本以及31个省（市、自治区）贯彻落实乡村环境治理的政策文本形成资料库后，分门别类予以编码，如表1所示。通过反复比较所选取的政策文本，去除冲突、对立、重合的范畴和概念，在进一步整合、提炼的基础上形成开放性编码分析结果，即90个初始概念和24个初始范畴，见表2。

2.3.2主轴编码

主轴编码即二级编码，主轴编码需要根据所分析的现象、潜在关系、内在逻辑、核心因素和结果进一步提炼出主范畴，做出整体把握。对43项政策文本的初始编码进行归纳发现：乡村环境治理的内容由生活污染、农业生产污染和水环境治理等几个类属组成。生活污染指生活垃圾、生活污水、粪便等农民在日常生产生活中产生的污染物。农业生产污染物包含过量化肥、农药、废弃地膜等农业生产过程中产生的污染。在主轴编码环节，把24个范畴高度抽象凝练为4个主范畴，见表3。

2.3.3选择编码

对主轴编码的核心内容进一步提炼整合，挖掘“核心范畴”，展现核心要素作用机理，以“故事线”建立初始范畴和核心范畴之间的关系作用路径，构建密实、充分的理论框架。通过梳理90个概念和24个范畴以及4个主范畴，发现强化综合治理、倡导绿色发展、坚持正确理念、推动政策倾斜都可以归于乡村环境治理这个核心范畴。

2.3.4饱和度检验

当对所选取的多个资料文本进行三级编码后不再产生新的概念和理论见解时，就可以认为此次探索性研究的编码已经“饱和”。本研究随机选取5个省份和3个年份中央发布的乡村环境治理原始资料，共8个政策文本，通过编码对比发现无法产生新的范畴概念，因此可以认为通过了饱和度检验。

2.4多村环境治理的影响因素

从上述分析可知，乡村环境治理政策制定时所考虑的关键影响因素应包括治理主体与方式、治理内容、治理理念、治理政策完善等方面。

2.4.1综合治理

综合治理是推动乡村环境治理的基础保障。治理需以政府为主，形成由党委、政府、乡村社会以及民间组织等多元主体通力合作的治理模式，即“多元治理”模式，最终实现整体性的治理目标。这种多元治理模式能有效配置资源，激活乡村社会的内部活力，降低政府直接治理乡村社会的成本及管控可能失败的风险，从而提高乡村社会生产力的发展水平。

2.4.2绿色发展

绿色发展是推动乡村环境治理的核心要素。乡村环境治理必须立足于永续发展目标，加快建设环境友好型乡村，需要进一步厘清乡村发展与生态宜居的内在联系，在人与自然和谐共生的同时促进乡村低碳绿色发展，实现乡村生态振兴。

2.4.3治理理念

正确理念是推动乡村环境治理的关键环节。乡村环境脏乱差的重要原因之一就是村民的生态环保意识不到位，既没有挖掘中国农耕文明的生态文化，也没有真正理解“绿水青山就是金山银山”的生态理念。因此通过生态文明创建活动，营造良好生态振兴氛围是实现乡村环境良好治理的核心路径，是乡村可持续发展的主线。

2.4.4政策倾斜

政策倾斜是推动乡村环境治理的前提条件。既包括政治、社会政策，也包括规制性、程序性政策，还包括中央、地方、基层等政策。国家以合理且权威的形式标准化地规定一定时期内乡村环境治理所应达到的目标，并通过外在监督和考核进行有效约束。政策在乡村环境治理过程中发挥着重要的约束性、规范性作用。

3基于核心要素分析的乡村环境治理的政策建议

3.1强化乡村环境综合治理并促进多元主体协同治理

随着乡村振兴战略的全面推进，乡村环境治理越来越呈现出一种多元化治理概念。基层政府要增强自身责任意识，严格落实环境治理责任，在加强多部门、各群体协同联动的基础上促进乡村环境治理工作协同发展，在公共治理视角下促进多主体协同治理，引导社会组织、民营企业、公民个人等不同程度地参与乡村环境治理，群策群力。在分类有序加强农村户用厕所改造的同时深化厕所革命，统一管理县域农村生活垃圾和生活污水治理，根据地方区域垃圾污染程度循序渐进向乡村延伸城镇垃圾、污水处理设施和服务。开展以农村人居环境系统治理为目标的美丽宜居村庄、庭院示范创建活动，深入推进村庄绿化行动，鼓励新农村基础设施投资融资，推广城乡环卫一体化第三方治理。

3.2倡导多村绿色发展以及促进生态友好型农业可持续发展

虽然中央和地方已出台了多项乡村环境治理政策，但农业废弃物的转化利用水平依然很低。必须将农村粗放式发展转变为绿色高质量发展，在农业种植过程中以有机化肥代替无机化肥，推广农作物病虫害绿色防控技术和专业化统防统治服务，践行化肥农药减量增效、生物防治、生态调控等现代植保理念。探索畜禽粪污集中治理的第三方运营机制，引导畜禽养殖标准化、规范化，畜禽粪污资源化利用。集中治理农业环境突出问题，实现秸秆综合利用、可降解农膜推广等农业绿色生产。以农业产业链绿色生态化、生产过程无害化、农产品质量优质化为途径，突出种养结合，推进现代农业生态循环建设。

3.3坚持正确乡村发展理念并且注重运用道德手段

要重视道德话语权在国家治理现代化进程中的价值，国家治理体系中的制度公正需要以诚信道德为价值基础，以公平正义为道德标尺，让文明卫生意识、和谐社会风尚成为农民内在自觉要求。乡镇企业要严格遵守产业污染物排放标准，政府生态环境部门要坚持监管职业道德。培育农民公共精神必然要改善乡村文化风气，把握“乡土中国”熟人社会抑或半熟人社会这一历史基础及其演变，吸取乡村治理单一行政化的教训，大力推进村民自治，提升农民的文化素质，加强农村思想道德建设，培育乡村积极向上的文化氛围。这就需要发挥新乡贤和退役军人的积极作用，把他们作为榜样进行宣传，从而改善乡村的不良风气，促使人们自我提升，追求进步。

3.4推动乡村发展政策倾斜及完善乡村治理机制

好的乡村环境治理政策一旦确立就会回应民众诉求、培养民众理性、涵养民众德性，规范政策进程中的各参与主体。因此必须深入开展“绿色乡村”宣传教育，推进乡村环境治理政策实施，将政府涉农事项纳入制度化轨道，大力开展“绿色环境示范村”创建，深入开展“环境政策进乡村”活动，实施县域乡村“环境治理政策明白人”工程。健全乡村垃圾污染矛盾纠纷化解机制，探索第三方垃圾污水处理农户付费制度及政府合理分担机制，借鉴新时代“枫桥经验”。建立农村人居环境建设和管护长效机制，发挥村民主体作用，鼓励专业化、市场化建设和运行管护。

4结束语

解决农村生态环境污染问题，是乡村振兴路途上的一个重要环节。现行的乡村环境治理政策在很大程度上改善了农村环境，但是仍有不足之处。文章通过对所选取的43项中共中央、国务院、各省（市）所发布的乡村环境治理政策进行编码、分析，归纳其核心要素，了解制定政策文本时核心要素之间的作用机理，在进一步研究的基础上，从治理方式、治理内容、治理理念和治理政策完善等方面提出具体建议，以期促进乡村环境治理政策的发展。