“三线一单”动态更新实践与探讨

吴锦泽　曾梓莹　王明旭　蔡思彤　张驰

摘要：动态更新是推动“三线一单”生态环境分区管控成果优化和应用的重要路径。梳理了广东省首次“三线一单”动态更新需求和技术思路，分析其成效并提出相关建议，以期为各地开展“三线一单”动态更新工作提供借鉴。广东省将“三线一单”首次动态更新定位为局部优化，围绕主要目标、环境管控分区、环境管控单元和生态环境准入清单等四个方面开展了实践探索，提高了“三线一单”的约束性、合理性、科学性、时效性和可操作性。为更好地发挥“三线一单”作用，建议完善动态更新机制，合理确定更新频次，分类、分级开展动态更新。

关键词：“三线一单”；动态更新；生态环境分区；生态环境准入清单

中图分类号：X321 文献标志码：A

前言

“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准人清单）生态环境分区管控体系是支撑高水平保护、服务高质量发展的重要抓手。目前，“三线一单”实施应用时间尚短，各地在实施过程中还面临不少问题，“三线一单”成果体系有待完善。国内学者针对“三线一单”动态更新开展了不少研究，如徐鹤等研究了“三线一单”衔接国土空间规划的技术要点，汪自书等分析了环境管控分区和环境管控单元的优化技术方法，李庄等探讨了生态环境准人清单优化路径，于雷等提出了将减污降碳纳入“三线一单”的技术思路。现有相关研究主要停留在“三线一单”更新的技术方法探讨层面，而动态更新实践还鲜有研究。广东省已完成首次“三线一单”动态更新，有必要对其实践情况进行探讨，推动探索更为科学的动态更新机制。文章阐述广东省“三线一单”动态更新需求和技术思路，分析动态更新实践成效并提出相关建议，为各地开展“三线一单”动态更新工作提供参考。

1动态更新需求与技术思路

1.1动态更新需求分析

2020年底，《广东省“三线一单”生态环境分区管控方案》印发实施，建立了省级生态环境分区管控体系。2021年，广东各地市市级“三线一单”成果出台，完善了市级生态环境分区管控体系。由于广东省“三线一单”成果发布时，国土空间规划、“十四五”相关规划尚未出台，生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线等目标指标值尚未明确，影响了“三线一单”后期管控的约束性。2022年，广东省出台《广东省“三线一单”生态环境分区管控实施管理暂行规定》，明确了“三线一单”更新调整的程序，并启动了首次“三线一单”动态更新实践。

（注：*数量表示需求和影响程度高低。）

根据《广东省“三线一单”生态环境分区管控方案》，广东省“三线一单”成果主要内容包括主要目标、环境管控分区、环境管控单元和生态环境准入清单等四个方面，因此动态更新可围绕这四个方面开展。为评估“三线一单”动态更新需求，邀请行业专家、生态环境管理人员对各项更新需求和影响程度进行综合判定（如表1所示），结果表明：主要目标涉及“十四五”期间的生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线相关约束性指标调整，更新需求程度最高，其中生态保护红线调整会对“三线一单”成果产生较大变更影响；环境管控分区涉及生态空间管控分区、大气环境管控分区、水环境管控分区和土壤环境管控分区等调整，更新需求程度相对较高，其中生态空间管控分区调整会对“三线一单”成果产生较大变更影响；环境管控单元涉及单元边界调整，更新需求程度相对较高，对“三线一单”成果变更影响程度一般；生态环境准人清单涉及清单新增、删减、表述优化等调整，更新需求程度也为最高，但对“三线一单”成果变更影响程度一般。

1.2动态更新技术思路

《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》要求，“三线一单”更新调整“原则上优先保护单元的空间格局应保持基本稳定，重点管控单元的空间格局应与环境治理格局相匹配，确保生态功能不降低、环境质量不下降、资源环境承载能力不突破”。为维护“三线一单”的权威性和生态保护格局的稳定性，且与每五年定期调整有所区别，广东省将“三线一单”首次动态更新定位为局部优化，原则上保持环境管控单元的空间格局和数量基本稳定，衔接相关功能区划调整成果、“十四五”规划等政策文件，对“三线一单”生态环境分区管控成果进行局部优化。

结合“三线一单”动态更新需求分析，筛选出需求程度较高且未对“三线一单”成果造成重大变更的内容开展首次动态更新（如图1所示）。主要目标方面，考虑到更新期间各地国土空间规划、生态保护红线未正式出台，暂不更新生态保护红线相关内容，仅根据“十四五”相关规划或方案，更新市级环境质量底线和资源利用上线目标，涉及国考、省考断面水质目标变化的同步更新水环境控制单元水质目标。环境管控分区方面，在生态保护红线最终确定前暂不更新生态空间管控分区范围，仅根据环境空气功能区划、产业园区边界调整局部更新大气环境管控区，根据饮用水水源保护区调整局部更新水环境管控区，根据重点行业企业用地土壤污染调查成果局部更新土壤环境管控区。环境管控单元方面，根据饮用水水源保护区、产业园区边界或行政区划调整情况局部更新环境管控单元，已位于重点管控单元的新设产业园区，暂不单独划定新的环境管控单元，只在原单元中增补必要的管控要求。生态环境准入清单方面，结合实际进行清单新增、删减或表述优化等更新。

2动态更新实践成效

2.1主要目标更新

广东省21个地市全部更新了市级环境质量底线，相比原有成果，更新后成果明确了“十四五”时期生态环境保护目标指标，为发挥“三线一单”约束作用提供了底线基础。如水环境质量底线，通过衔接《广东省水生态环境保护“十四五”规划》《广东省碧水保卫战五年行动计划（2021-2025年）》《珠江口邻近海域综合治理攻坚战实施方案》，更新明确了各地市地表水水质优良断面比例、劣Ⅴ类水体比例和近岸海域水质优良面积比例等3项指标的2025年目标，并基于国考、省考断面水质目标变化更新了相应控制单元水质目标。

动态更新期间，由于国土空间规划、能源发展相关规划尚未出台或暂未明确“十四五”相关控制指标，土地资源、能源利用上线暂未更新，重点衔接《广东省“十四五”用水总量和强度管控方案》，更新了“十四五”时期各地市用水总量和强度管控目标，提高了水资源利用上线实施的约束性。

上述环境质量底线、资源利用上线目标更新均依据相关规划或方案，因此主要目标更新相对简便，无需重新分析论证。为提高动态更新时效性，发挥“三线一单”底线约束作用，建议完善“三线一单”与相关资源环境规划的衔接联动机制，探索对主要目标采取自动更新等简便模式。

2.2环境管控分区更新

大气环境管控区更新了16个分区，更新比例为0.85%，通过衔接环境空气功能区划调整方案更新了2个大气环境管控分区，主要为大气环境优先保护区；通过衔接省级以上产业园区范围调整更新了14个大气环境管控分区，主要为大气环境高排放控制区。更新后，广东省新增2个大气环境高排放控制区，其他为原有管控分区边界的局部调整，结果更符合地方大气环境管理实际情况。

水环境管控区更新了25个分区，更新比例为1.35%，通过衔接饮用水水源保护区调整方案更新了15个优先保护区、2个重点管控区和8个一般管控区。更新后，广东省新增8个水环境优先保护区，其他为原有管控分区边界局部调整，提高了水环境管控分区的合理性与科学性。

土壤环境管控区（建设用地）更新了622个分区，更新比例为15.7%，通过衔接重点行业企业用地土壤污染调查成果更新了49个污染地块和573个高风险重点行业企业地块。更新后，广东省新增591个建设用地环境重点管控区，其他为原有管控分区边界局部调整，更好地满足地方对土壤环境的管理需求。

环境管控分区是实施“三线一单”精细化空间管控的重要基础，划定结果的合理性决定着管控的有效性，且局部更新也可能影响全局，涉及的动态更新应科学论证。由于生态空间分区暂未更新，目前对大气、水、土壤环境管控分区的更新还相对简单。后续应将环境管控分区作为“三线一单”动态更新论证的重点，完善环境管控分区更新技术细则，提高分区的合理性。（见表2）

2.3环境管控单元更新

环境管控单元更新了39个，其中，17个因饮用水水源保护区调整更新，2个因产业园区边界调整更新，20个因行政区划调整更新，均仅涉及环境管控单元边界的局部优化。动态更新中核查的新设产业园区已位于重点管控单元内，为减少更新程度，未新增环境管控单元，只在生态环境准入清单中增补必要的准人要求。更新后，广东省环境管控单元数量保持基本稳定，维护了广东省生态保护格局的稳定性。

环境管控单元动态更新需求主要来自依法依规确定的管理边界调整及相关环境要素管控分区调整，目前仅涉及饮用水水源保护区、产业园区边界、行政区划调整。为提高管理的时效性，建议后期合理区分不同的更新模式，对因饮用水水源保护区等类似法定边界调整而更新环境管控单元的，探索更为便捷的更新模式；对因其他环境管控分区变化确需更新环境管控单元的，应结合环境管控分区更新情况进行充分论证。

2.4生态环境准入清单更新

生态环境准入清单更新了574条，其中，市级清单更新47条，占比8.19%；单元清单更新527条，占比91.81%。从更新的情形看，主要包括清单新增、删除和表述优化等3类。其中，清单新增61条，占比10.63%；删除5条，占比0.87%；表述优化508条，占比88.50%。清单表述优化主要包含3类情形（如图2所示）：一是按照新的法律法规要求更新清单，共176条，占比30.66%；二是根据“十四五”时期新发布的相关政策文件更新清单，共264条，占比45.99%；三是结合地方生态环境管理实际更新清单，共68条，占比11.85%。更新后，生态环境准入清单成果更加符合地方生态环境保护实际，提高了“三线一单”成果的时效性、针对性和可操作性。

生态环境准入清单动态更新是“三线一单”有效实施的关键，需求也最为强烈。从清单更新的三种类型看，依据法律法规、政策文件优化清单的需求最多，但该类更新目前仍纳入广东省统一更新范畴，更新流程较久，影响了管控的时效性。为及时地发挥生态环境准入清单的精准指导作用，建议适当简化生态环境准入清单更新论证要求，在符合法律法规要求的前提下，对生态环境准入清单更新实施更加便捷的模式。

3有关建议

研究仅探讨了广东省首次“三线一单”动态更新实践情况，分析结果还存在一定局限性。比如，生态保护红线作为“三线一单”的重要内容，更新需求较为迫切，但由于当时生态保护红线成果尚未批复，暂未开展生态空间动态更新。为更好地推动“三线一单”应用，建议加强实践探索，健全“三线一单”动态更新机制。一是合理确定动态更新频次。“三线一单”动态更新应区别于每五年定期调整，定位为局部优化，避免无差别的全面更新。建议充分衔接其他资源环境管理工作，适时筛选动态更新重点需求，合理确定动态更新频次。如在国家五年规划发布年以外，探索开展一年一次或两年一次动态更新，避免频繁更新，维护“三线一单”成果的稳定性和权威性。二是分类开展动态更新。制定统一的“三线一单”动态更新要求，因法律法规、政策文件确需更新“三线一单”成果的，探索建立自动更新机制，进一步简化更新程序，提高“三线一单”的时效性；其他结合实际生态环境管理需要确需更新的，应充分论证动态更新的必要性、合理性，提高“三线一单”的科学性。三是分级实施动态更新。合理界定省级、市级更新权限，涉及主要目标、环境管控分区、环境管控单元等较大程度更新的，建议由省级统一组织各地更新；仅涉及部分生态环境准入清单等局部更新的，建议可由市级按程序组织更新，提高动态更新的便捷性。

4结束语

“三线一单”动态更新是推动生态环境分区管控成果优化和应用的一项重要工作。广东省将“三线一单”首次动态更新定位为局部优化，原则上保持环境管控单元的空间格局和数量基本稳定，围绕主要目标、环境管控分区、环境管控单元和生态环境准入清单等四个方面开展了“三线一单”动态更新实践，提高了“三线一单”成果的约束性、合理性、科学性、时效性和可操作性。建议加强“三线一单”动态更新实践探索，完善“三线一单”动态更新机制，推动生态环境分区管控成果落地应用，更好地服务经济社会高质量发展。