冷战时期印尼在世界卫生组织的活动分析：基于卫生外交视角

吴耀庭

关键词：世界卫生组织；印尼；传染病；卫生外交；国家利益

中图分类号：Ｄ８３／ Ｄ８７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－８０４９（２０２３）１２－００５８－１３

卫生外交是发展中国家对外政策的组成部分。关于卫生外交，学者间的定义存在差异。目前，西方学界多采用世界卫生组织对卫生外交的定义：“卫生外交作为外交活动的一种，关注的是群体性的卫生问题，同时对国际关系产生直接影响”。① 国内学者多认可晋继勇对卫生外交的定义并加以发展：“卫生外交关注到卫生问题及其背后的政治、经济影响”。②赵磊等人认为跨国性卫生促进了卫生工作和外交工作不断深度融合。③因此本文对卫生外交的定义为：行为主体以卫生治理为由，以和平的方式实现其对外政策的目标。这一解释框架在于主权国家发起卫生外交时，不仅要关注国内的卫生治理，同时要着眼于国家利益与国际卫生治理的影响力。

冷战时期印尼卫生外交特点鲜明，有代表性，因此本文将研究时间段聚焦于冷战时期。第一，冷战时期印尼卫生外交的发起侧重于国内卫生治理；第二，冷战让国际社会进入“长和平”①时期，两极格局的国际局势对印尼卫生外交产生影响；第三，冷战时期印尼卫生外交更信任以世界卫生组织为核心的国际卫生治理体系。尽管印尼卫生外交具有部分相似性，但不同时期的差异明显。

冷战时期，印尼与世界卫生组织的互动是其卫生外交的组成部分。这一课题的研究，不仅可以扩展印尼外交的研究面向，更可以从非传统安全领域探析印尼的国家治理能力。１９５５年，印尼首任卫生部长莱梅纳②（Ｊｏｈａｎｎｅｓ Ｌｅｉｍｅ?ｎａ）在独立十周年的集会中提出：“如果这个国家想要保持独立，将面临着各个领域的困难，包括公共卫生。独立初期，印尼人保持着克服障碍的勇气，也将体现在公共卫生领域”。③ 众所周知，卫生治理涉及到整个国家的方方面面：公共管理组织的政策、卫生资源的储备、科学研究的发展以及公共卫生教育的普及等。因此，本文通过扩展冷战时期印尼外交的研究面相，希冀对当下区域国别研究有所助益。

但目前国内外关于这一课题的研究成果较少。维维克·尼拉坎坦（Ｖｉｖｅｋ Ｎｅｅｌａｋａｎｔａｎ）的著作涉及到印尼与世界卫生组织的关系，并将其视为苏加诺时期印尼民族主义式外交的一部分。④ 马科斯·奎托（Ｍａｒｃｏｓ Ｃｕｅｔｏ）等三位学者在《世界卫生组织：一段历史》中，以较少篇幅提到１９６８ 年后印尼与世界卫生组织间在根除天花上的国际合作。⑤ 国内学者的研究认为，世界卫生组织是印尼在根除天花过程中的重要合作对象。总体而言，少有学者将冷战时期印尼卫生外交视作研究课题，这给本文的研究留下深入探讨的空间。

基于现有的研究成果，本文以世界卫生组织的档案⑥为基础，以传染病防治的合作为主线，探索印尼如何通过卫生外交实现其外交目的。通过这一课题的研究，本文力求勾勒出冷战时期印尼卫生外交的一个重要面向。

一、独立初期印尼传染病防治面临的困境与机遇

独立初期，印尼面临着卫生治理的压力，特别是多个传染病的流行。为了遏制传染病的扩散，新成立的世界卫生组织成为印尼依仗的国际组织之一。

１．１独立初期印尼传染病防治的困境

独立初期，印尼政府的传染病防治压力主要来自三方面：一是自然疫源性传染病的存在；二是国家动荡为传染病扩大了传播途径和易感人群，加速传染病的扩散；三是公共卫生体系建设的滞后。

（１）自然疫源性传染病的防治困境

在传染病的传播过程中，自然环境的作用无法被忽视。某些传染病只在一定的地区和范围内传播，自然疫源性疾病也只在某一地区发生。⑦ 以困扰印尼的疟疾为例，媒介、寄生虫和宿主之间的相互作用很大程度上取决于环境因素的影响。温度、降雨和湿度等物理因素控制着蚊的生存时间和孢子生殖过程的长短。① 雨水充沛且潮湿的印尼，使得疟疾所需的疟原虫得到生长的空间。在东南亚，有一句谚语为：“蚊子比老虎更危险”。② 在自然条件的作用下，疟原虫（传染源）得以生长并广泛分布，并通过人类活动（传播途径）感染印尼民众（易感者）。

疟疾、丝虫病以及鼠疫等自然疫源性传染病的存在与印尼自然环境紧密联系，并相互作用。在传染病的传播中，自然环境无疑扮演着重要的角色。在印尼温润的气候条件下，传染源得以生长，并影响人类社会。这种客观存在的自然条件，在较长的历史时期内难以逆转。

（２）国家动荡加剧传染病防治的困境

在传染病学的研究中，印尼被视作为重要的流行病地区。１９４７ 年，一位世界卫生组织的专家提出观点：“亚洲的中部和东南部，特别是印度尼西亚，在地理学上被称为‘亚洲季风，应该被视作一个流行病地区，它是最容易让人感染霍乱等传染病的地区”。③ 新独立的印尼政府不仅要面临自然疫源性传染病的影响，更要面对因国家动荡导致传染病疫情的流行。２０ 世纪４０ 年代，印尼先是成为二战的战场之一，随之而来的是四年的独立战争。

混乱的局势、粮食等生活必需品的短缺，加之公共卫生体系遭到破坏，让荷属东印度群岛的传染病形势更为严峻。除了疟疾、霍乱等依旧肆虐群岛外，１９４７ 年天花再次在印尼境内传播，这距离上一次天花疫情已经过去了几十年。④ 独立初期，印尼处于百废待兴的状态，特别是民众所面临的传染病威胁。天花、疟疾、雅司病和麻风病等传染病肆虐印尼社会，影响到印尼政府的卫生治理。

（３）公共卫生体系重建的滞后

独立初期，与严峻的传染病形势相比，印尼的公共卫生体系重建更为滞后。印尼学者维维克称：“作为非殖民化国家，新生的印尼政府在接手国家后，面临着被严重破坏的公共卫生体系。所有人都认为这个新独立的国家无法阻止大规模传染病的流行，也无法满足治疗性的医疗需求”。⑤

印尼公共卫生体系面临的最大问题是：无法独立地重建公共卫生体系。独立初期，印尼的传染病医院、病床和医护人员的稀缺，使天花等感染者无法得到有效的治疗，特别是偏远地区的民众。医院、病床的稀缺，需要通过大量资金投入进行补足，而医护人员的培养既需要资金，也需要教师。缺乏教学场所、专业医学教师群体以及教学设备，让印尼的医学教育一度陷入停滞。⑥ 部分印尼医疗机构甚至将天花与麻风病人混合治疗，是卫生治理混乱的体现。

１．２世界卫生组织对国际卫生治理的推动

战后非殖民化的浪潮，让亚非拉等地区出现新独立的发展中国家。尽管美苏冷战影响着世界卫生组织的自主性，但跳出冷战思维，其作用不能被忽视。⑦ １９４８ 年，第一届世界卫生大会在日内瓦召开，“来自各成员国的代表，特别是卫生部门的高官以及非政府组织的代表齐聚世界卫生大会”。⑧ 在世界卫生大会上，参会代表作为卫生治理的发言人，力求通过国际卫生治理的舞台维护国家利益。同时，世界卫生组织的出现，将原先狭义外交的国际事务，扩展到传染病等公共卫生领域，并将卫生外交的战略目标逐渐发展到保护人类健康权上。① １９７８ 年在发展中国家的推动下，世界卫生大会通过《阿拉木图宣言》，试图解决卫生治理中存在的“南北差距”。② 《阿拉木图宣言》被视作发展中国家推动国际卫生治理走向公平的成果之一。

世界卫生组织被发展中国家视为“救星”，特别是来自亚洲的印度、印尼等国家。这些国家认为：世界卫生组织不是殖民主义机构，而是维护其民族国家独立性的重要组织，来自世界卫生组织的国际援助则是其国家发展的一部分。③ 大多数发展中国家都认同世界卫生组织的传染病根除项目，缅甸政府重点宣传“反四巨头行动”，印度的英文报纸赞扬世界卫生组织所发挥的积极作用。④ 冷战时期，世界卫生组织在发展中国家的影响力可见一斑。

二、印尼与世界卫生组织在传染病防治上的互动

印尼与世界卫生组织的国际合作主要包括传染病疫苗的技术合作、专家援助，以及技术人员的共同培训三方面。这既符合当时世界卫生组织的工作方向，也契合印尼政府的需求。印尼对世界卫生组织的卫生外交，首要目标在于遏制传染病的流行。

２．１疫苗的技术合作

疫苗是建立免疫体系的重要手段。为了遏制天花、肺结核等传染病的扩散，印尼政府主动同世界卫生组织进行合作，致力于天花冻干疫苗、卡介苗的研发与生产。在药品的援助上，世界卫生组织只能与联合国儿童基金会进行合作，为印尼的妇幼保健医院提供少量必需药品，⑤这也是世界卫生组织自身局限性所导致的。因此，世界卫生组织与印尼的合作多集中在疫苗技术的国际合作上。

（１）天花冻干疫苗的合作

在印尼政府的邀请下，世界卫生组织与印尼在天花冻干疫苗⑥上进行合作。第一个阶段是苏加诺时期，世界卫生组织协助印尼完成冻干疫苗的研发和生产，第二个阶段是“全球根除天花计划”中，世界卫生组织与印尼共同保障冻干疫苗的需求。第一阶段始于１９６０ 年，世界卫生组织与印尼政府签署冻干疫苗合作协议，协助印尼建立冻干疫苗的生产工厂。１９６２—１９６３年，印尼实现冻干疫苗年产５００ 万剂，有力地推动了印尼天花疫苗接种体系的重建。⑦ １９６５ 年，印尼天花感染病例再次成倍增长，世界卫生组织驻印尼顾问紧急向印尼提供额外的冻干疫苗设备，并对旧设备进行维修。⑧ 第二阶段始于１９６８ 年，世界卫生组织基于印尼原有的设备和技术，继续向印尼援助新一批的生产设备。⑨ 世界卫生组织的援助，让印尼基本实现疫苗的自足，从而为根除天花奠定基础。

（２）卡介苗、百白破疫苗等疫苗合作

除天花冻干疫苗的合作外，印尼与世界卫生组织也在卡介苗上进行合作。１９５６ 年，印尼政府向世界卫生组织通报，决定暂时将卡介苗的接种作为国内疫苗接种的优先事务。 世界卫生组织的疫苗援助，是印尼卡介苗的重要来源。１９５６ 年３ 月，印尼近６００ 万人接受肺结核患病检测，１５０ 万人进行疫苗接种。①

２０ 世纪７０ 年代，响应世界卫生组织的号召，印尼政府整合国内的疫苗资源，以推动免疫体系的建立。在卡介苗、百白破疫苗、脊髓灰质炎疫苗、霍乱疫苗等免疫疫苗的接种上，世界卫生组织向印尼提供了技术、原材料等方面的援助。② 在苏哈托时期第三个五年计划中，印尼政府制定了全国免疫计划，将全国分为若干个分区，其中４０％的预算来自世界卫生组织、联合国儿童基金会等国际组织提供的援助。③ 印尼政府的全国免疫计划，得到世界卫生组织的支持。１９７６ 年，印尼国内免疫计划只涉及到５０ 个分区，到１９８０ 年已经扩大到１ ７７６ 个分区，百白破疫苗的全国覆盖率为５３％～６３％之间，卡介苗的覆盖率为６３％，世界卫生组织编写了一册关于免疫接种的手册，分发给印尼卫生部，以提供相应的经验支持。④

２．２专家援助

由于缺少传染病相关领域的专家，印尼主动向世界卫生组织请求援助，要求派遣相关领域的专家学者访问印尼。同时，印尼对外国专家给予一定的通行便利。

（１）针对天花的专家援助

在世界卫生组织发起“全球根除天花计划”后，印尼主动邀请世界卫生组织的专家到访印尼。首先是１９６７ 年１０ 月，世界卫生组织东南亚区域主任决定启用来自荷兰的雅各布斯（Ｄｒ．Ｊａｃｏｂｕｓ Ｋｅｊａ），为印尼政府制定了一项根除天花的战略方案。其次，来自意大利的朱塞皮·库博尼（Ｇｉｕｓｅｐｐｉ Ｃｕｂｏｎｉ）和美国的威廉·埃米特（Ｗｉｌｌｉａｍ Ｅｍｍｅｔｔ）与印尼卫生部的工作人员进行合作，通过扎实的流行病学调查，搜索印尼全域的天花感染者。最后，为了验证天花的根除，印尼政府同意世界卫生组织组建一支共７ 人的专家团队（这７ 个专家分别来自澳大利亚、新加坡及马来西亚，他们普遍怀疑全球天花根除计划的实施效果），走遍印尼国内不同区域，最终一致认为天花在印尼得以根除。⑤ 印尼政府的支持，让外国专家顺利地在印尼开展工作。

（２）疟疾专家到访印尼

２０ 世纪５０ 年代中期，在世界卫生组织的支持下， 印度疟疾学家维斯瓦纳坦（ Ｄ． Ｋ．Ｖｉｓｗａｎａｔｈａｎ）和三四名医生、技术顾问组成防治疟疾团队，前往印尼寻找遏制东南亚区域（当时的印度被世界卫生组织划归东南亚区域）疟疾扩散的策略。⑥ 在专家论证的同时，印尼与世界卫生组织建立１０ 个试点项目，通过技术援助的手段，大规模地喷洒滴滴涕，１９５５ 年则增加到２６ 个，范围涵盖到印尼的外岛。⑦ 通过试点项目的建立，印尼初步遏制了疟疾的扩散。

疟疾研究所是世界卫生组织专家援助的重要组成部分。１９５２ 年３ 月，在世界卫生大会上，印尼代表团主动向世界卫生组织请求援助，称“政府准备建立一个现代化的疟疾研究所，以培养疟疾研究领域的人才，建议国际社会能够在政府常规预算下提供国际援助”。⑧ 在印尼政府的支持下，世界卫生组织与印尼卫生部在疟疾研究所上进行了长期合作。１９５２ 年，印尼国家疟疾研究所成立后，在疟疾疫情较为严重的几个区域进行科研活动（覆盖近２００ 万人），世界卫生组织联合联合国儿童基金会、联合国粮食及农业组织为研究所的科研工作提供资金支持，并派遣专家前往研究所。⑨ １９５５ 年，世界卫生组织向印尼卫生部派遣一名疟疾学家和昆虫学家，协助改善疟疾研究所的研究工作，持续到１９５８ 年。①在疟疾防治中，疟原虫的耐药性成为影响滴滴涕效果的因素之一。为了测试印尼国内圣代克按蚊（Ａｎｏｐｈｅｌｅｓ Ｓｕｎｄａｉｃｕｓ）②的耐药性，世界卫生组织的专家为印尼国家疟疾研究所提供测试设备，以确定圣代克按蚊对滴滴涕的耐药性，同时联系位于英国伦敦和意大利罗马的实验室进行技术合作。③

在世界卫生组织的支持下，印尼疟疾研究所成为世界上第一个发现圣代克按蚊对滴滴涕产生耐药性的地区，并用狄氏剂④代替滴滴涕在沿海地区进行喷洒。⑤ 两种杀虫剂的交互使用，是通过严谨的科学研究而得出的可行性结论，也为杀虫剂的科学喷洒提供理论依据。在印尼疟疾防治的历史中，疟疾研究所起到一定的作用，特别是对疟原虫耐药性的研究。世界卫生组织与印尼政府的合作侧重于技术领域，有助于印尼国家疟疾研究所的作用得以展现。２０ 世纪６０ 年代初，因部门调整的原因，国家疟疾研究所只承担科研工作。⑥

２．３印尼本土工作人员培训的合作

冷战时期，印尼本土工作人员的缺失，是遏制传染病不力的间接原因。为了加快公共卫生体系的重建，印尼与世界卫生组织进行合作，对印尼工作人员进行培训，包括疫苗接种人员及本土医学院校教育的发展等。

（１）天花疫苗接种人员的培训

在天花防治上，世界卫生组织的工作人员在印尼万隆组织长达３３５ 节的课程培训，以确保接种人员进行接种工作。⑦ 此外，世界卫生组织还向接种人员提供多个短期的海外访学项目，邀请他们前往英国、美国等发达国家学习。⑧２０ 世纪６０ 年代中期，印尼天花疫苗接种人员的培训基本完成。

１９６８ 年７ 月，印尼与世界卫生组织进行合作，在爪哇岛（印尼人口最稠密的地区）建立了１３ 支天花流行病学追踪队，每支队伍中由一名受到世界卫生组织培训的印尼医护人员为核心，主要负责对爪哇岛进行天花流行病学的追踪，监督天花疫苗的接种并搜索被隐藏的天花病例，报告给印尼地方卫生部门。⑨ 印尼与世界卫生组织对疫苗接种人员的培训，维持了天花监测体系的正常运转。天花监测体系的正常运转，则成为印尼最终根除天花的保障，达到世界卫生组织与印尼的合作目标。

（２）滴滴涕等杀虫剂喷洒人员的培训

滴滴涕等杀虫剂喷洒人员的培训，是印尼与世界卫生组织国际合作的组成部分。１９５２ 年３ 月，世界卫生组织与印尼制定培训计划，提供了四位专家（服务期为两年），对爪哇工作人员在滴滴涕的使用上进行培训。⑩印尼认为，在经过世界卫生组织的培训后，印尼的工作人员要取代外国专家，独立地承担起国内疟疾防治的任务。⑾在印尼执行任务的过程中，外国疟疾专家负责对本土工作人员进行技术培训，以符合杀虫团队的技术要求，专家没有固定的团队，每个滴滴涕等杀虫剂的团队由７ 名人员组成，世界卫生组织的疟疾专家主要负责监督和检查团队的工作流程和实际效果。① 在中爪哇地区，世界卫生组织的专家为印尼培训技术和行政工作人员，并演变为疟疾研究小组，进行实地研究。②通过外国专家为监督员的模式，印尼工作人员的操作逐渐走向轨道。

此外，部分接受培训的印尼工作人员，会被派往其他国家进行下一阶段的培训，位于雅加达的疟疾研究所承担这一职能，协助世界卫生组织共同完成培训的任务。③ 这种通过“帮—带”的方式，成为印尼与世界卫生组织合作的模式之一。２０ 世纪６０ 年代，印尼卫生部逐渐完善了杀虫剂喷洒等本土工作人员的培训模式，世界卫生组织在这一过程中的作用不容忽视。

（３）医学院校的发展

在医护人员的培训上，印尼与世界卫生组织进行合作。１９５３ 年印尼政府在万隆设立全国第一所护理类专业院校，为了协助印尼政府，世界卫生组织派遣３ 名经验丰富的护士携带教学设备到该校担任教师。④ 单在１９５８ 年一年，就有大量的印尼本土医生、护士和其他公共卫生领域的工作人员接受了世界卫生组织提供的海外访学项目，世界卫生组织还派遣多名传染病领域专家到印尼的医学类院校进行授课。⑤１９７０ 年，在世界卫生组织的支持下，印尼本土的医护人员大多前往发达国家接受培训。⑥

三、印尼卫生外交与国际卫生治理中话语权的争夺

世界卫生组织是一个全球性的国际卫生组织，致力于发达国家与发展中国家享有平等卫生治理权利。因此，发展中国家通过世界卫生组织参与国际卫生治理时，试图打破发达国家对话语权的垄断，提高国际影响力。冷战时期印尼卫生外交的首要目标是遏制传染病疫情的扩散，同时争取发展中国家在国际卫生治理中的话语权。这一时期，印尼对世界卫生组织的卫生外交主要从两个领域提高发展中国家的话语权和影响力：一是呼吁中华人民共和国加入世界卫生组织，二是呼吁发展中国家享有平等的卫生发展权利。

３．１印尼支持中华人民共和国加入世界卫生组织

在中华人民共和国成立后，以美国为首的西方阵营将中华人民共和国阻拦在以联合国为中心的国际秩序外。在苏加诺时期，印尼政府在世界卫生大会上提到应该让中华人民共和国早日成为世界卫生组织的会员国。一方面，苏加诺时期印尼与中国双边关系得以稳固。之所以在这个时间节点，印尼政府突然地提出这一议题并非偶然，与中印（尼）双边关系的发展有关。另一方面，印尼支持中华人民共和国加入世界卫生组织，是争取国际卫生治理话语权的活动之一。印尼支持中华人民共和国加入世界卫生组织，本质上呼吁发展中国家更多地参与到国际卫生治理中，以保障发展中国家的应有的卫生治理权益。

１９５７ 年，印尼代表团第一次发出倡议：“印尼已经承认中华人民共和国，希望为中国寻求加入世界卫生组织的途径和方法”。⑦但印尼代表团的议案过于简洁，且言辞较为平淡。１９５９年，在世界卫生大会上，印尼代表团第二次提出“中华人民共和国加入世界卫生组织”的议案。印尼代表团直接提出“支持中华人民共和国加入世界卫生组织”是印尼中央政府特别指示（这是第一次议案所没有的），并要求大会对发言进行备案。第一，中华人民共和国有６ 亿人口（当时的人口数据），是世界上最大的发展中国家之一，印尼政府的领导人和官方代表团多次前往中国访问，目睹中国在卫生治理上取得的进步；第二，印尼代表团承认世界卫生组织在国际卫生治理的重要作用，但遗憾的是国际社会对中华人民共和国卫生治理的进步知之甚少；第三，中华人民共和国卫生治理的发展能够帮助发展中国家，同时世界卫生组织能够为中华人民共和国的卫生治理提供助力，以造福数亿人。①

在这份议案中，印尼通过强调中华人民共和国参与到国际卫生治理中的必要性出发，从而提出发展中国家应该相互合作，相互借鉴。印尼代表团议案将中华人民共和国加入世界卫生组织作为议案的核心，认为部分发展中国家被人为地隔绝在国际卫生治理中，对美国、苏联等大国垄断国际卫生治理话语权表示不满。

１９６０ 年，印尼代表团再次提出“中华人民共和国的卫生治理经验对印尼等发展中国家有借鉴意义，特别是面临农村地区的卫生治理问题时”。② 印尼代表团凝练观点，支持中华人民共和国加入世界卫生组织。１９６４ 年，印尼卫生部副部长苏班德里约（Ｄｒ． Ｈｕｒｕｓｔｉａｔｉ Ｓｕｂａｎｄｒｉｏ）③再次提出“世界卫生组织是根除人类痛苦的人道主义组织，卫生问题不能孤立的解决”，并提出解决办法：“世界卫生组织需要及时接纳中华人民共和国等发展中国家进入世界卫生组织”，并质疑世界卫生组织的会员国接纳程序。１９６４年，印尼与马来西亚处于激烈的对抗中，印尼与西方阵营的关系降至冰点。在世界卫生大会上，印尼更加重视发展中国家在国际卫生治理中的地位和影响力，以打破西方阵营的垄断。１９６４ 年苏班德里约在发言中提到：“发展中国家至少占人类社会的四分之三，但部分发展中国家人口众多，却无法加入到世界卫生组织，例如中国、越南以及朝鲜，因为他们在和发达国家进行对抗。在未来，我希望这些国家能够加入世界卫生组织，那么困扰世界卫生组织发展的问题能迎刃而解”。④ 这次的议案，印尼政府的态度更为强硬，认为困扰世界卫生组织发展的问题就是发达国家的特权，特别是西方阵营对国际卫生治理话语权的垄断。

通过“支持中华人民共和国加入世界卫生组织”的议案，印尼政府主要从以下几方面建构发展中国家应该享有的话语权：一是印尼与中国等发展中国家，都饱受传染病等卫生治理的压力；二是卫生治理的发展，可以通过发展中国家间的相互扶持；三是国际卫生治理的进步，不需要发达国家的领导。印尼以传染病等卫生治理问题入手，表面上借鉴中国卫生发展的经验，实质上是为了提升发展中国家在卫生治理中的影响力。

３．２印尼呼吁平等的卫生发展权利

除了支持中华人民共和国加入世界卫生组织外，印尼还呼吁发展中国家与发达国家享有平等的卫生发展权利。１９５３ 年，世界卫生组织邀请印尼卫生部长莱梅纳访问挪威、英国、南斯拉夫、埃及、印度等国家，并在世界卫生组织的会议中介绍了印尼卫生治理的计划。⑤ 印尼主要从三个方面呼吁平等的国际卫生治理秩序。

首先，印尼关注发展中国家在国际卫生治理中弱势地位的议题。１９６０ 年，印尼代表团团长索旺多博士（Ｄｒ Ｒ． Ｓｏｅｗｏｎｄ）提到：“欢迎新加入世界卫生组织的成员国，发展中国家和印尼一样，卫生状况被世界卫生组织所忽视，处于传染病防治等卫生治理的初级阶段”。⑥ １９６３ 年，苏班德里约博士对发展中国家的弱势地位进行详细的论述：“印尼等发展中国家，经济发展落后，卫生治理处于初级阶段，也积极地响应世界卫生组织的号召，将遏制传染病作为第一要务。在亚洲、非洲以及美洲的发展中国家中人口众多，贫困、传染病等问题影响国家发展。尽管世界卫生组织在发展中国家的活动令人满意，但世界卫生组织需要削弱发达国家的特权”。①１９６４ 年，苏班德里约博士更为强硬地表示：“数十年来，新独立的发展中国家打破了殖民的枷锁，世界卫生组织应该为世界各地的民众提供福祉”。② １９６５ 年，苏班德里约博士甚至提出“发展中国家与发达国家的卫生治理差距过大，国际社会应多建立几个世界卫生组织，以满足所有国家卫生治理的需求”。③ 作为发展中国家，印尼号召发展中国家一道打破发达国家的垄断性地位。２０ 世纪６０ 年代，印尼政府试图呼吁发展中国家共同颠覆国际卫生治理权利格局，摆脱被忽视的地位。

印尼代表团的提案，可视作一次国际卫生治理中的非殖民化运动，其源自于印尼对外政策的指导思想。印尼领导人苏加诺（Ｂｕｎｇ Ｓｕｋ?ａｒｎｏ）描述过印尼对外政策中的非殖民化立场：“当我们面临好与坏时，我们是不中立的；当我们面临殖民主义问题的时候，我们是不中立的。我们一定会支持那些正在争取独立的人民和民族”。④ 苏加诺等印尼领导人的反殖民主义立场，同样影响到印尼的卫生外交。在苏加诺等领导人的眼中，卫生治理等低端政治同样需要非殖民化。

苏哈托时期，印尼代表团的议案更为温和，重视国际合作对提升发展中国家卫生治理的作用。１９６８ 年，印尼的西瓦贝西（Ｇ．Ａ． Ｓｉｗａｂｅｓｓｙ）教授提到发展中国家面临着全方位的公共卫生问题，希望世界卫生组织与发展中国家进行合作，以解决全球所面临的传染病等卫生治理难题，同时西瓦贝西教授认为发展中国家自身的努力可以提升卫生治理能力。⑤ 与苏加诺时期相比，印尼代表团的话语抛弃原有的“颠覆、替代”等词语。１９７０ 年，针对国际发展委员会的报告，印尼表示国际社会应该重点关注到发展中国家的卫生治理，世界卫生组织应该通过技术援助等手段提升卫生治理能力，并认为报告忽视了发展中国家的权益。⑥ 苏加诺时期与苏哈托时期，印尼代表团对“发展中国家被忽视”的表述存在着差异，但核心观点没有发生变化，即国际卫生治理中发展中国家长期处于被忽视的弱势地位。

其次，与“发展中国家被忽视”的话语建构相比，印尼政府希望发达国家通过低廉的渠道进行技术转移。在世界卫生大会上，印尼代表团多次强调卫生治理中的不平等，特别是发达国家不应垄断疫苗、药品的技术。１９５２ 年，印尼代表团呼吁世界卫生组织为发展中国家所需的滴滴涕提供获取渠道。⑦ １９５３ 年，在世界卫生组织东南亚区域办事处的会议上，印尼代表团提出发达国家应该简化技术的流通程序，不受到外交部门的限制。⑧ 苏班德里约博士提出：“希望世界卫生组织可以为发展中国家独立生产药品、牛奶等必需品提供帮助”。印尼政府多次呼吁：“药品的进口过于昂贵，希望世界卫生组织帮助印尼等发展中国家独立地进行药品生产”。⑨

２０ 世纪７０ 年代，国际卫生治理的观念从单一传染病的根除转向健康权的追求。印尼代表团萨罗索博士（Ｊｕｌｉｅ Ｓｕｌｉａｎｔｉ Ｓａｒｏｓｏ）认为发达国家应该制作低廉且有效的国际标准，经过世界卫生组织的评估，并分发给所有的会员国。① 印尼希望世界卫生组织推动发达国家进行更多的技术转让，以消除健康权的现实差距。１９７９ 年，印尼代表团提出“如果世界卫生组织要实现２０００ 年卫生治理的目标，不能将药品作为消费品，而是将其视作实现健康的一个基本要素，制定符合发展中国家药品技术和生产流通的国际标准”。②

最后，印尼的卫生外交坚定地维护世界卫生组织在国际卫生治理中的核心地位。１９５８年，萨罗索博士提出：“世界卫生组织的目标就是提高人类健康，消除发展中国家与发达国家间卫生治理的差距，从而实现真正的独立”。③１９６５ 年，苏班德里约博士再度表达印尼对世界卫生组织的支持，称“世界卫生组织为了这场伟大的战斗（全人类的卫生事业）做出了贡献，我国将会坚定地支持世界卫生组织的地位，以促进卫生治理的伟大变革”。④ 印尼通过支持世界卫生组织的核心地位，试图让其为发展中国家的卫生治理提供援助，以此保障发展中国家的话语权和影响力。

冷战时期，印尼之所以会维护世界卫生组织在国际卫生治理中的地位，与卫生治理领域的非殖民化有关。从地缘位置和国际体系出发，印尼大部分历史时期内处于边缘地位。通过非殖民化运动走向独立的印尼，需要在两大阵营的夹缝中生存。因此，印尼独立后想在国际社会中发挥影响力，需要获得国际组织的支持。具体到国际卫生治理中，世界卫生组织的地位和行动，自然成为印尼政府支持并倚重的国际组织。

通过卫生外交，印尼不仅呼吁国际社会应重视发展中国家的卫生治理，也以传染病防治的实际行动对世界卫生组织表示支持。发展中国家被忽视的卫生治理地位与药品、疫苗等领域的南北差距相关，只有世界卫生组织能够为发展中国家发声。印尼在呼吁卫生治理的平等权益，实质上是印尼对外政策中的现实映照。

四、印尼通过卫生外交维护国家利益

印尼在世界卫生组织的框架内进行卫生外交，主要从两个方面维护其国家安全：一是维护争议领土的主权，重要的案例有苏加诺时期的西伊里安问题和苏哈托时期的东帝汶领土争议，⑤二是印尼警惕外部势力借卫生治理干涉内政。冷战时期印尼对外政策的形成与民族国家形成过程中的脆弱性有关，特别警惕殖民地历史的重现。⑥ 这一脆弱性，在印尼与世界卫生组织的卫生外交中，则体现在争议领土和对外部势力的警惕上。

４．１传染病防治与争议领土的国家利益

冷战时期，印尼与荷兰、澳大利亚等国都存在着领土争端。关于西伊里安的主权归属，印尼与荷兰发生了国际冲突。苏哈托时期，印尼军队强行占领了东帝汶，但国际社会鲜有承认。⑦ 为了维护印尼的国家利益，印尼政府在世界卫生组织的舞台上，同样通过传染病防治，宣示其国家主权和领土归属的正当性。

（１）卫生外交与西伊里安争端

首先是西伊里安的正名活动，印尼代表与荷兰代表在世界卫生组织中多次就争议领土的名称为“荷属新几内亚”或“西伊里安”产生争议。１９６１ 年，印尼代表团团长索帕尔莫博士（Ｄｒ． Ｓｏｅｐａｒｍｏ）就西伊里安正名，“世界卫生组织在疟疾防治上为印尼提供可靠的经验，但世界卫生组织在报告中不应该使用荷属新几内亚一词”，并督促世界卫生组织应该在这一问题上保持客观公正的态度，避免侵犯印尼的国家利益。① 在世界卫生组织的会议中，印尼政府少有地对世界卫生组织表示不满，这也是印尼唯一一次正名活动。“西伊里安”不仅是一个名称，更是印尼政府维护其国家主权的正名活动。

其次，通过传染病防治的国际合作，印尼积极地将西伊里安纳入国家疟疾防治，以形成事实上的主权归属。１９６３ 年５ 月１ 日，联合国临时执行机构（ＵＮＴＥＡ）将主权移交给印尼，但还未进行“民族自决”，从国际法理上西伊里安的主权仍未移交给印尼，直到１９６９ 年１１ 月联合国通过决议，西伊里安才从国际法理上成为印尼领土的一部分。② 但早在１９６３ 年，印尼卫生部门就已接手西伊里安的卫生治理，并多次呼吁世界卫生组织关注西伊里安的传染病状况。在世界卫生大会上，苏班德里约博士感谢联合国临时执行机构成功地应对西伊里安霍乱疫情，实现了印尼的民族革命。③ 同时，印尼政府将西伊里安的传染病数据纳入全国的流行病学统计。１９６３ 年８ 月，在东南亚区域办事处的会议中，印尼政府首次将西伊里安的疟疾数据纳入印尼全国的数据，并寻求与世界卫生组织、美国国际开发署进行合作。④ １９６４ 年，世界卫生组织与印尼疟疾根除小组，进入西伊里安进行滴滴涕喷洒工作，覆盖近１８ 万人。⑤ 随着印尼疟疾项目的开展，印尼代表团向世界卫生组织表明，西伊里安是印尼领土的一部分，世界卫生组织在西伊里安的活动应该由印尼继承，国际援助也应该由印尼处置，不需要进行任何法理上的转让（原先是荷兰与世界卫生组织进行合作）。⑥

在世界卫生组织中，印尼代表团的卫生外交，与印尼在西伊里安的外交活动相互配合。印尼代表先是为西伊里安正名，再通过一系列的传染病防治活动，从事实上认定西伊里安的归属，以维护印尼的国家利益。从事实上讲，印尼卫生部门在西伊里安进行卫生治理，是西伊里安成为印尼领土的象征。

（２）被隐藏的东帝汶

与西伊里安争端不同，印尼对东帝汶的军事占领，在国际法理上使得印尼落于下风。１９６６ 年５ 月，印尼在世界卫生大会上首次提到东帝汶，称“葡萄牙帝汶（东帝汶）与西帝汶省面临着严重的丝虫病疫情，请世界卫生组织对此加以关注”。⑦ 这是印尼在东帝汶危机前，为数不多提到东帝汶传染病疫情的情况。

１９７５ 年的军事行动后，一份由阿尔及利亚、圭亚那、塞内加尔等国的提案提交到联合国，这份提案中强烈地谴责了印尼的军事行动。⑧１９７６ 年７ 月１７ 日，印尼总统苏哈托颁布总统令，宣布东帝汶成为印尼的第２７ 个省。⑨ 但印尼的军事行动未得到东帝汶民众的认可，也没有得到联合国、葡萄牙以及大部分发展中国家的承认。

东帝汶面临着严重的疟疾、丝虫病疫情，但印尼很少在世界卫生组织的会议上为东帝汶发声，这与西伊里安不同。１９８０ 年，在世界卫生组织的档案中提到：“印尼同美国国际开发署达成一项针对东帝汶疟疾防治的合作协议，世界卫生组织发挥着募集不同来源资金的作用，包括双边援助和多边国际组织的援助”。① 世界卫生组织对东帝汶的疟疾疫情有所关注，但印尼驻世界卫生组织的代表却很少提及东帝汶的传染病疫情。

印尼代表团的冷处理，正是印尼维护国家主权的表现之一。印尼代表团曾在西伊里安事件中，称“世界卫生组织不能沦为政治机构，而应该只是一个卫生机构”。② 究其原因，印尼政府在世界卫生组织中对东帝汶冷处理，与国际社会普遍不承认东帝汶的归属有关。在东帝汶的传染病合作上，印尼更多选择与美国、澳大利亚的援外机构进行合作，放弃与世界卫生组织的国际合作。

４．２印尼警惕发达国家对国内事务的干涉

这一部分的国内事务，是指传染病防治等卫生治理领域的事务。在世界卫生组织的会议上，印尼政府既欢迎来自发达国家的国际援助，也谨慎地应对和处理卫生治理议题。印尼的卫生外交，从本质上讲是避免国际组织和发达国家借助卫生治理干涉印尼的内政，从而威胁印尼国家独立性。在苏加诺时期，印尼的卫生治理以其理想主义和民族主义的强大信念弥补了技术缺点和资金短缺，尽管有人认识到国际援助的重要性。③

首先，印尼代表在世界卫生组织中呼吁发达国家应该贡献出他们的专家，为印尼等欠发达国家制定传染病防治的方案，以促进卫生治理的发展。同时，印尼政府慎重地看待专家援助的作用。１９５３ 年，印尼代表团团长安华博士对专家援助表示不满，称“外部援助，特别是外国专家，没有很好地考虑到本土的宗教、传统文化等因素”。④ 印尼对待国际援助的态度是尊重基本国情，不盲目沿用发达国家的经验。

其次，印尼不满发达国家在世界卫生组织的会议上，对印尼等国家的问题进行指责。例如人口增长问题引发的卫生治理难题，包括传染病的低龄化。在苏加诺时期，面对发达国家的指责，印尼代表回应道：“发达国家的人口增长一定低于发展中国家？ 国家在发展的过程中是否应该避免歧视”。⑤ “印尼不存在严重的人口问题，只需要将爪哇民众部分转移到外岛即可，印尼政府会谨慎地处理计划生育的问题，做出最符合印尼利益的决定，而不会被国际标准左右”。⑥

最后，印尼抵制发达国家的援助对发展中国家的深层次影响。在疟疾防治的国际合作中，印尼政府就向世界卫生组织中表示印尼政府的工作人员要接受外国专家的培训，尽快替代外国专家，实现疟疾防治的本土化。⑦ １９８５年，阿迪亚特玛博士（Ｄｒ． Ｍ． Ａｄｈｙａｔｍａ）就认为发达国家的援助，特别是专家援助，直接导致了印尼等发展中国家“人才外流”的现象。⑧ 传染病防治的后备人才，是印尼急需的人才，因此印尼政府警惕国际援助引发的人才外流。印尼政府担忧援助可能会成为发达国家文化入侵的一部分。印尼的卫生外交，尽可能避免国际援助成为文化入侵的一部分，影响到印尼的国家利益。

结语

冷战时期，迫于两个超级大国的政治压力，世界卫生组织的影响力大打折扣，但发展中国家将其视为卫生外交的重要舞台，以提高国际秩序中的影响力。作为东南亚的发展中国家之一，１９５２ 年印尼正式加入世界卫生组织。这一时期，印尼与世界卫生组织的卫生外交是一种双向互动的状态。在印尼的卫生外交中，将世界卫生组织视为传染病防治的重要合作对象、维护国家利益的多边外交场所，以及呼吁发展中国家享有公平的卫生发展权利。世界卫生组织则将印尼视为根除传染病的主要试验国家之一，以此提高其在国际卫生治理中的地位和影响力。

同时，印尼的卫生外交，有着其对外政策的共性。冷战时期，印尼对外政策在发展的过程中有所调整，但有明显的相似性：中立、自主的特点。正如印尼代表团在世界卫生组织的会议上多次阐述的理念一样：“印度尼西亚作为一个中立、不结盟的民族国家，不受制于任何一个阵营，反殖民主义已经深入到印尼的血液之中。印尼政府所倡导的建国五基，就是为了全人类共享卫生治理的发展成果，以此维护所有人的健康权”。

编辑 邵雯婧