强化智慧应急建设 提升防灾减灾能力

郑琛 李颖 邱锐 唐玮

[摘要] 北京市在实施智慧应急建设三年行动计划过程中，始终坚持“全灾种、大应急”理念，以健全应急管理体系、提高防灾减灾救灾能力为目标，以智慧应急建设为抓手，减少城市发展的不确定性和脆弱性，努力提升城市自适应能力。“十四五”期间，需要在不断适应新形势新挑战的过程中，将韧性理念融入城市发展，在监测预警感知、应急指挥调度、社会有序动员等方面持续发力，助力建设宜居、韧性城市，推动首都包容性增长和高质量安全发展。

[关键词] 智慧应急建设；  韧性城市；  安全管理；  减灾救灾

[中图分类号] D035.29； F492    [文献标识码] A    [文章编号] 0529-1445（2023）10-0044-03

城市在承载经济社会活动的同时，面临着诸多潜在危机与风险，极端天气、地质灾害、传染病疫情等不确定风险给城市发展带来多方面挑战。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出“加强城市防灾减灾能力，提高城市韧性”的目标。《北京市“智慧应急”三年行动计划》提出要积极适应“全灾种、大应急”的任务，加强信息汇聚、态势推演与综合分析研判能力，提升辅助决策智能化水平。今年，北京遭遇百年罕见的极端强降雨，如何提升超大城市在逆变环境中应对风险挑战和处理危机的能力，特别是增强现代科技支撑保障能力，提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平，通过智慧应急建设完善城市功能，不断增强城市抵御危机风险的韧性，保障首都高质量安全发展，是当前社会各界高度关注的议题。

着力提升监测预警和应急通讯能力

北京市在实施智慧应急三年行动计划过程中，投入大量专项资金用于风险监测预警系统建设，建成了危化品、危险源及尾矿库风险监测预警系统，现已接入全市所有四级以上危险源、三等以上尾矿库及全市加油站6000余路视频和传感数据。然而，近年来，北京市自然灾害、事故灾难时有发生，尤其是持续强降雨造成受灾区域电力供应中断、通信设施损毁，加之各级各类应急救援队伍配备的通讯装备型号、制式、频段各异，不利于在抗洪抢险救灾现场迅速实现互联互通、协同作战，安全生产和自然灾害防治的监测预警能力难以满足全域感知、全面监测、及时预警、充分共享的要求，市区一体化的应急通讯保障机制亟待整合统一。为此，需要不断健全风险防范化解机制，提高风险监测系统的“视力”和“听力”，对气象、地质等进行综合监测，开展风险早期识别和预报预警，着力把问题解决在萌芽之时、成灾之前。

提高“视力”，构建信息中枢，全面提升综合监测和预报预警能力。学习浙江省“整体智治、唯实惟先”理念，在抢险救援、人员转移等场景中广泛应用“安全码”等先进经验，充分依托北京市感知体系建设，基于“长安链”和“城市码”的统一基础标识，完成自然灾害、安全生产等行业感知数据的接入汇聚，推动视频图像数据和视频解析结果数据的共享应用，确保信息及时准确获取。探索全市应急体系、智能感知“云、边、端”体系协同，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。尤其在汛期，更要发挥风险监测的“千里眼”作用，严密监测天气变化，加强气象预警与灾害预报联动，不断提升气象、地质等领域灾害风险评估能力，以便快速完成自然灾害风险动态评估、灾害演变分析研判，不断健全完善包括快速感知、实时监测、提前预警、联动处置、系统评估等环节在内的监测预警体系。

提高“听力”，建设应急“一张网”，统筹建立互联互通应急通信网络。通信通畅、稳定关乎重要信息的传递，是应对各类突发灾情、防止事态恶化的重要基础，也能够为保障人民生命财产安全提供有力支撑。可以依托北京市统一的智慧城市专网数据底座，将多主体、多制式、多频段的宽窄带政务专网逐步纳入“一张网”统筹管理，切实解决有限空间、无公网覆盖、断网断电等复杂极端环境下的通讯信号传输问题，实现模拟电话、数字电话、集群对讲、监控视频、视频会议等终端设备的统一接入和调度，构建“全市统一、公专结合、宽窄融合、空天地一体”的应急通信网络，推进多种通信终端融合联通管理，打造应急管理的“顺风耳”，切实保障各支救援队伍在突发事件现场形成战斗合力。研制和开发机动应急救援指挥平台，增强卫星通信、视频会议、图像采集、网络办公等系统功能，实现“随时可看、随处可看、看得清楚、处置果断、决策快速”的应急救援组织指挥要求。

系统优化科学决策和指挥调度能力

2022年，北京市完成了视频会议系统升级改造，依托应急视频会议系统搭建了应急单兵系统，在市、区两级应急指挥中心部署终端设备，构建了高效顺畅的指挥协调体系。然而，在分辨力和战斗力方面，系统依然存在数据资源共享不够、并行指挥综合研判不足等问题。加强应急管理建设，需要水务、园林绿化、住建等十余个部门提供300多项各类数据，由于部门之间缺乏高效的沟通机制，应急指挥需要了解的队伍、物资、装备等基础数据尚未实现全面共享，“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的驱动模式尚未全面建立，依托二三维地图实现要素齐全、反应迅速、一目了然的“挂图作战”模式尚未完全形成，应急指挥决策辅助能力尚待加强。为此，需要加强数据共享，构建应急指挥态势分析调度系统，强化应急指挥体系建设，提高应急处置的分辨力和战斗力，确保应急决策智慧科学、救援处置精准有力。

增强分辨力，构建决策中枢，加快推进应急决策数据化、精细化、智能化进程。智慧嵌入使得快速决策、精准决策成为可能。要充分利用北京市已有大数据平台，强化应急管理数据时空一体化、及时更新等功能，加强部门之间多源异构数据共享交换，依托智慧城市“月报季评”指标体系加大数据共享考核力度。在灾害普查等相关数据充分共享的基础上，逐一分析应急场景，借助智慧大脑的算力模型和智力资源，强化数据实时接入、智能处理功能，实现对各类数据资源自动识别、关联和融合，智能生成针对不同事故灾害场景下的决策参考模型，提升应急全维度数据治理能力，支撑信息发布、资源保障、现场处置、舆情引导等策略优化，加快形成数据化、精细化、智能化决策模式。基于大数据、人工智能、公共安全决策模型等技术，挖掘历史案例经验，分析处置现场态势和预案关联要素，总结正反两方面的经验教训，综合形成辅助决策建议，持续提升应急决策能力。

增强战斗力，构建指挥中枢，全面提升应急指挥支撑能力。加强应急指挥体系建设是提升应急管理能力现代化的重要举措，需要多方发力、握指成拳，提供强力支撑。本着“集约化建设、融合式发展、扁平化应用”的原则，构建全域覆盖、全面融合、全程贯通的应急指挥态势分析调度系统，以指挥业务流程为主线，完善应急指挥“宽窄融合一张网、科学扑救一幅图”建设。建立实物储备、协议储备、生产能力储备相结合的“三级覆盖”应急物资装备资源库，推进应急物资装备采购、储备、管理、调配、运输和使用回收各环节实现全流程信息化管理，对队伍、物资、装备等应急资源实现实景化统一指挥调度。进一步发挥移动指挥平台的作用，逐步形成单兵数字化、战场网络化、指挥可视化、救援智能化的新型应急救援模式。构建横向联通、纵向贯通、协同高效、平战结合的指挥中枢，实现救援处置在最短时间内调度最大资源，确保应急决策迅速全面落实，不断提升应对突发事件的统筹协调、快速响应和科学处置能力。

推动各类应急救援力量形成合力

社会动员作为应急管理的有效途径和重要方式，已在应急救援实践中得到充分证明。本次京冀暴雨洪涝灾害中，共有70支蓝天品牌授权队伍参与救援，转移人员3.6万人，为抗灾救援作出了积极贡献。然而，社会力量灵活度较高，如何与政府部门层级式组织协调机制建立起有效联系，仍有不少问题亟待解决，如加入应急救援组织的方式、保持高效沟通的渠道等。此外，城市居民面对各类重大突发灾害或社会安全事件时，盲目无措、不会自救、不敢互救、因救致残的情况也时有发生。为更好发挥社会力量在应急救援中的作用，形成“政府+民间”的应急管理格局，需要进一步动员协调各方资源，加大应急教育科普培训力度，提高社会各方力量的参与热情和参与能力。

建立统一管理平台，引导社会救援力量规范发展。社会救援力量是专业救援力量的重要补充，政府部门需要整合应急管理相关企业、团体、社会各界力量，通过加强组织引导、规范救援行为，推动他们发挥更大作用。在管理方面，引导社会救援力量在官方平台登记注册，由平台按照专业领域和特长对社会组织、社会工作者、志愿者等不同群体进行分类统计和资质认定，以备在不同的应急领域和应急阶段调用；实行差异化管理，针对存在的不同问题，引导社会救援力量健全管理制度，加强自身管理。在信息方面，搭建资源信息共享平台，建立常态化联动机制，引导社会救援力量主动对接救灾需求，共同提高对事故灾难的防范处置能力，共同推动救灾减灾事业发展。

加强宣传教育培训，提升公众科学救灾避险能力。应急管理需要在危机发生的短时间内迅速作出反应和决策，要求各参与主体具备一定的认知水平和专业能力。应大力普及应急文化，利用智慧应急的应用场景构建公众应急教育界面，宣传自救互救、应急管理常识，增强公众在遭遇自然灾害和突发险情时的紧急避险能力和防灾救灾能力。常态化开展防灾减灾及应急宣传教育活动，打造全时在线、渠道多元的数字化教育平台，重点宣传公众科学合法参与应急救援的渠道和方式，筑牢联防联控群防群治“安全墙”。泛在可及的数字化培训资源不仅对防灾减灾至关重要，也是风险社会全面提升城市韧性的有力保障。

（本文是2023年北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心市委党校研究基地重大项目“数字中国战略背景下数字政府建设及其实践创新研究”〈项目编号：23JZDA001〉、重点项目“网络强国战略背景下智慧社区建设的问题与路径研究”〈项目编号：23JZDN005〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]张鑫.智慧赋能应急管理决策的范式转变与使能创新[J].江苏社会科学，2021，318（05）.

（作者简介：郑琛，中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部讲师、北京韧性城市建设研究中心研究员；李颖，中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部副教授；邱锐，中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部教授；唐玮，北京市应急管理局科技信息化处处长）

责任编辑 /陈   思