开拓接诉即办改革研究新方向

万鹏飞 刘雪萌

[摘要] 接诉即办是首都超大城市治理历史上的一次重大改革，产生了强烈的社会效应，引发专家学者思考研究。目前的研究突出表现为“三多三少”，即整体全面研究多、分门别类研究少，实证描述研究多、相关因素分析少，数据量化研究多、案例剖析研究少。深化接诉即办改革研究，必须抓住抓准重点议题，系统评估接诉即办工作条例的实施情况，修改完善相关条款；廓清接诉即办改革全程的权责关系，持续提升超大城市基层治理体系和治理能力；扩充接诉即办改革研究的思维方式，抓住重大核心议题进行深入研究；深化研究接诉即办改革的多种路径，形成更具引领性示范性指导性的成果。

[关键词] 接诉即办；  超大城市治理；  首都治理

[中图分类号] D619         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2023）01-0077-04

2019年，北京市在“街乡吹哨、部门报到”工作基础上，建立了以12345市民服务热线为主渠道的接诉即办机制。接诉即办牵动着首都治理体系的神经，产生了强烈的社会效应，受到各方关注，成为首都公共服务的重大品牌。由此，我国学者对接诉即办改革的研究呈现逐年增长的趋势，产生了一大批有深度、有价值、有影响的理论研究成果。

分析接诉即办的科层聚合作用，聚焦其对首都超大城市社会治理体制机制的影响。首先，通过制度建设，接诉即办有效推动了以考核为核心的层级传导和跨部门协调。1其次，通过打造一体化交互、信息驱动、整体性回应的界面功能，2接诉即办部分解决了条块分割、3碎片化等问题，4有效驱动了基层社会治理从外在驱动向内在驱动、从被动治理向主动治理、从单一治理向多元治理、从传统治理向数字治理转化，5是首都超大城市治理体系创新的生动实践。6再次，以解决民众诉求为目标，完善信息发现机制、信息上传下达机制、压力感知机制、政府回应的信息不对称、7民众对政府信任度不高等难题，8重组了地方政府的政治回应通道。最后，构建反馈、考评、激励等机制，强化了多元治理主体的参与和互动，促进了合作治理。1

重视接诉即办改革的方法论研究。2一是坚持系统论，统一构建接诉即办改革工作体系，系统设计接诉即办改革运行机制，形成了接件快速、分工明确、流程清晰、协调顺畅、信息共享、操作规范的工作流程，缩短了工单办理时效，提高了问题解决率；通过专题调度、末位约谈等形式，层层压实责任，强化了党政机关整体责任机制。二是坚持统筹论，坚持党建引领，最大限度地统筹协调政府内外资源，引导多元主体参与社区治理和共同协商，依托数据支撑强化信息统筹。三是坚持辩证法，坚持“两点论”与“重点论”相统一，在坚持党的领导和人民民主的基础上，针对重点问题进行总结研判、高位调度、专项整治，有针对性地出台政策、简化流程，推动难题和历史遗留问题的解决。

現有对接诉即办改革的研究也存在“三多三少”的问题，即整体全面研究多、分门别类研究少，实证描述研究多、相关因素分析少，数据量化研究多、案例剖析研究少。深化研究还有巨大潜力和拓展空间。基于接诉即办改革研究的现状，结合问卷调查、实地走访和电话访谈，我们认为，未来接诉即办改革的研究应重点关注以下议题。

系统评估接诉即办工作条例的实施情况

《北京市接诉即办工作条例》（以下简称“《条例》”）2021年9月24日生效，标志着接诉即办工作走上了法治化轨道，为“街乡吹哨、部门报到”和接诉即办提供了重要指引、支撑和遵循。《条例》执行得如何，有待于接诉即办实践的检验，它的修改完善有赖于经验的反馈。通过问卷调查和电话访谈，《条例》在4个方面面临着进一步完善的问题。

完善对诉求人的要求。对诉求人的界定要更加具体，承担责任应更加明确。实践中，《条例》对承办人要求实，对诉求人要求虚，因此需要解决这些问题：一是对恶意投诉没有明确界定，导致恶意投诉、串联和歪曲事实的诉求时有发生。二是重复诉求没有明确限制，导致重复工单比例有所上升。以2022年10月为例，某街道月案件总量482件，其中重复反映135件，约占总案件量的28.01%。三是诉求人不尊重基层办件人员，对其进行责难、辱骂和情绪化的宣泄，闹访、缠访逐渐增多。

完善精准派单。调研中，基层反映比较多的问题是派单还不够精准，表现为：过度依靠关键词、地址派单，不能全面准确把握诉求人意愿和内容；不是辖区内的工单派给了辖区；应由职能部门和公共服务企业主责的工单派给了街道；非社区职责清单内的事项交由社区办理等。

完善“街乡吹哨、部门报到”机制。一是有效配合有难度，下边街道“吹哨”难以引来上边的职能部门报到。二是衔接机制不顺畅，如有的“吹哨”吹不来，有的开个会就走人，有的到会的说了不算，回去汇报一下就超过了工单办理时限。三是街道（乡镇）对“吹哨”有顾虑，潜意识总认为职能部门是上级部门，吹多了怕职能部门不高兴，有问题不好表达，事后评价打分时不敢如实打分，致使“吹哨报到”机制考核的还是街道（乡镇），职能部门的考核相对虚化。四是职能部门人手有限，物业管理是投诉比较多的领域，某区住建委物业管理办公室就5人，根本应付不了全区数量庞大的“吹哨”需求。

完善考核指标体系。响应率、解决率、满意率的“三率”考核指标体系需进一步完善。一方面，目前的“三率”都属于主观指标，缺乏客观指标的构建，不能完整、真实反映基层工作人员的付出及其成效。另一方面，主观指标易受时间、情绪等偶然因素的影响，有时做得很好也不能得到满意的评价，对办件主体有失公允。而且，对于一些不合理诉求同样要考核“三率”。

廓清接诉即办改革全程的权责关系

接诉即办高强度的派件和办件过程凸显了各权力主体之间的权责关系，是对首都超大城市基层治理体系和治理能力的总体检阅。调查显示，一些棘手的权责关系需要从结构上加以梳理和优化。

优化街道和区政府职能部门之间的关系。物业问题是居民投诉比较集中的领域，《北京市物业管理条例》规定，区住房和城乡建设委员会或者房屋主管部门负责监督管理辖区内物业服务企业和从业人员，指导街道办事处、乡镇人民政府实施与物业管理相关工作；街道办事处负责统筹协调、监督管理辖区内物业管理活动。其中存在含糊不清和交叉重叠之处，使得派单人的指向不明确，而在属地为主的原则下，物业相关的件大多派给了街镇，而街道（乡镇）没有处罚权，根本没法监督，且协调能力有限，导致解决问题效率低，效果差强人意。最终的结果是职能部门不再重视相关问题和案件，变成了部门免责、街道（乡镇）负责的局面。

梳理街道和辖区军产、央产小区之间的关系。这是首都功能所决定的，这些小区的特点是内部管理自成体系，其相关规定与北京市不一致（如地下空间），对接难度大、协调难度大、办理难度大。很多案件涉及相关部委，街道没有渠道直接发函，案件办理无法把握时限，亟须从顶层加以统筹。

优化街道与社区居委会之间的关系。尽管从法律上说，两者之间定位和关系明确，前者是区政府派出机构，后者是群众自治组织。《条例》第十七条规定：“承办单位不得将社区职责清单外的事项交由社区办理，不得将社区协助政府工作的事项交由社区作为主责办理。”但在实际工作中，社区成为街道治理体系的行政延伸，街道、特别是诉求量比较大的街道向社区派单有增加的趋势。即使某个工单是由社区协助办理，街道也有可能在实际办理过程中让社区了解情况、联系物业、做群众工作、拍照片、准备材料、组织协调会，社区的办件压力越来越大。如某区一个规模比较大的街道，自2019年9月到2022年8月，街道科室办件数占总数的42.31%，社区占57.69%。如何让社区回归本位，尊重其自治地位，保持街道交办事项和社区自治事项的均衡，成为基层治理现代化建设必须重视的议题。

优化街道办事处内部各职能科室之间的关系。自街道大部制改革以来，街道形成了“六办一队三中心”格局，的确增强了街道整合和统筹能力。但是，有一些值得检讨的地方。调查发现，很多街道城市管理办公室职责多、接单量大、工作任务重，如某街道城市管理办公室从2019年9月到2022年8月，工单量由每月10件上下猛增至每月400件左右，增幅高达40倍，占街道总工单量的比重由10%上升到43.8%，而该办公室只有13名公务员，占全街道公务员总数的十分之一不到，人员数和工单数不匹配，导致了派单的不公平。

转变接诉即办改革研究的思维方式

接诉即办是平台、是窗口，是一场牵一发而动全身的总体改革，应该超越接诉即办来看接诉即办，研究接诉即办所触发的重大问题。调查显示，以下两个重大议题亟须加强研究。

注重培育公民的自治意识和大局意识。调查发现，培育公民的自治意识和大局意识至关重要。特别要防止少数公民借助接诉即办，利用公共资源谋取一己之私，甚至损害他人利益和公共利益；有的是利用基层治理中的薄弱点和对考核的顾忌，要挟政府助其实现个人目的；有的居民之间有事不互助协商，事事撥打12345市民服务热线。因此，要通过宣传、教育、帮助、提升、批评乃至诉诸法律手段，培养公民的自立意识、互助意识、公益意识、权利和义务一致意识、共建共治共享意识。这是接诉即办改革走向健康发展的必要条件。

加强系统思维。调查发现，现行各区人大街道工作委员会通则和各区人大代表联系选民办法两个文件，或颁布于接诉即办改革前，或颁布于接诉即办改革后，但文件内容都没有提及接诉即办；人大街道工作委员会没有就接诉即办工作拿出工作方案或计划；区人大代表没有将接诉即办与自己的代表职能联系起来考虑；在老旧小区改造和历史文化街区更新等民生工程中，缺乏一种将全过程人民民主的理念贯穿其中的自觉意识。深化接诉即办改革，必须坚持接诉即办与完善街道工委工作机制紧密结合，推进全过程人民民主的理论和实践研究。接诉即办接的是民意，办的是民生，解的是民忧。街道是党和政府基层治理的重要单元，也是区人大在基层的联系枢纽和工作平台，接诉即办宗旨和街道工委宗旨本质高度一致，亟须系统思维，整体谋划。

深化研究接诉即办改革的多种路径

深入走访，实地研究。加大对委办局、街道（乡镇）、社区（村）、物业服务企业等办件主体以及普通居民的实地调研，通过座谈、考察、走访、问卷等多种方式，对接诉即办体制机制、办件人、办件方法以及民众认知等进行深入探索，发现问题，找出规律。

活用数据，定量研究。宏观上看，可以以各街道（乡镇）的综合成绩、解决率、满意率等为因变量，街道（乡镇）位置、面积、人口、经济发展情况等基础数据为自变量，分析影响接诉即办成绩的因素。微观上看，可以以单个工单为数据来源，对工单类型、内容、解决途径等进行编码，分析影响工单是否解决、是否满意的因素。

聚焦案例，深度研究。进行专门的研究设计，以现行案例为起点，综合运用文档资料、实地观察、访谈等多种方式来搜集资料，对现行案例进行再加工，撰写一批类型全面、代表性强、故事情节完整、结构清晰、分析意义价值大的案例，对这些案例进行深度解读和分析，从中找出影响接诉即办的深层因素。

分门别类，比较研究。北京市334个街道（乡镇）及下辖社区（村）各具特色，彼此之间千差万别，为接诉即办比较研究提供了广阔的空间。可以根据研究目的开展多角度的比较研究，如区内不同街道的比较、跨区之间的不同类型街道的比较、街道辖区内不同社区的比较、职能部门之间的比较、街道和乡镇的比较、区与区之间的比较等。

[参考文献]

[1]蔡奇.在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下奋力谱写全面建设社会主义现代化国家的北京篇章——在中国共产党北京市第十三次代表大会上的报告[N].北京日报，2022-07-04.

[2]北京市接诉即办工作条例[N].北京日报，2021-09-25.

（作者简介：万鹏飞，北京大学政府管理学院副教授、行政管理系主任，北京大学首都发展研究院副院长，北京大学国家治理研究院副研究员；刘雪萌，北京大学政府管理学院博士研究生）

责任编辑 / 张蕾磊