中国艺术资助政策的演变阶段及特点分析

邢涵林，董 峰

（上海戏剧学院，上海 闽行 201100）

通常来说，艺术资助是由政府拨款（减税）、商业赞助、公益捐赠综合而成的艺术支持体系[1]142。中外学界普遍认为，艺术资助是文化政策的重要事项，如赫斯蒙德夫在《文化产业》中所言“（狭义上）文化政策主要涉及对‘艺术’的补贴、控制和管理”[2]；又如董峰的《艺术管理学》一书提到“文化政策的重点是关于‘艺术’的财政支持”[1]70。在内涵上，艺术资助政策是一个国家或地区动员各种力量为支持艺术发展而制定的经济制度和措施，它在整个社会文明体系中还发挥着重要的调控作用，“国家通过介入艺术所追求的利益与维护公共秩序有关”[3]1。自然，艺术资助也是研究艺术管理与文化政策的基础性课题。目前聚焦中国艺术资助政策研究成果比较丰富，大致包括两种进路。一是探究政府资助艺术的合理性与意义，如赵晨曦探讨了国家艺术资助制度的合法性，以中国国家艺术基金会为例进行深入剖析，为我国艺术资助政策的完善提供了具体意见[3]1；周诺荞认为分析政府资助艺术的合理性，必须考虑到背景差异，从资助的目的性、 效益性、均衡性三方面进行讨论[4]。二是结合西方经验为我国艺术资助政策寻找可行性发展对策，单世联和刘述良以英美两国艺术资助的相关争论为线索，分析了政府艺术资助的复杂性，指出我国应在通盘考虑整个文化领域的基础上寻求文化政策的改革与完善[5]。任珺指出目前我国艺术资金主要来源渠道单一，可借鉴西方发达国家的经验，考虑搭建艺术与商业伙伴关系的平台或开拓新的资助种类或资助方式[6]。然而，对中国艺术资助政策发展过程、演进阶段方面探讨的文章则较少，系统分析改革开放以来中国艺术资助政策的演进轨迹，有助于更好地把握不同艺术资助力量的定位与功能，促进各种资助主体在中国式现代化语境下构筑合力、发挥整体优势。进言之，有助于在当前的环境与条件下，全面筹划构建一个多元化、生态式、具有中国式现代化特征的艺术资助体系，为艺术发展提供持续动能。

作为文化政策重要组成部分的艺术资助体系与机制，其变迁与延续在整体与内核方面由国家文化体制改革深刻塑造，受社会主义市场经济体制改革影响，但在具体要素构成与运行机制上，也存在适应艺术行业自身逻辑的基本特点。因此，对艺术资助政策演进阶段的划分就不能照搬文化体制改革阶段“二分法”1二分法：以傅才武为主要代表，其在多篇文章中都提出将2005年看作文化体制改革关键性年份，划分出1978—2005年与2005年以后两个阶段；周全华《新时期30年文化体制改革述略》一文将文化体制改革划分为1978年至1999年“从动式”改革阶段与2000年之后的新世纪“主动式”改革阶段；成思行在《改革开放30年我国文化发展和体制变迁之路》一文中将我国文化发展和体制变迁路径划分为1978年—2002年的“应对型”改革阶段与2002年以后的“推广型”改革阶段。“三分法”2三分法：韩永进、曹普都主张将1992年与2002年作为标志性时间节点，大致划分出1978—1992年、1992—2002年、2002年至今三个阶段；傅才武、何璇《四十年来中国文化体制改革的历史进程与理论反思》一文是在原有“二分法”的研究基础上，进一步划分出1978—2005年、2006—2013年、2014年至今三个阶段。等简约方式，只可以从中借鉴。梳理艺术资助政策发展过程应该基于文化体制改革之框架，以艺术资助不同主体力量即政府、市场与社会之间的互动关系为依据进行阶段划分：一是1978—1992年的新机制探索阶段，即在政府直接全额拨款的根本前提下探索艺术资助商品化的新形式；二是1992—2012年的新格局培育阶段，即在政府由“管文化”向“办文化”的转变中逐步培育政府主导、市场调节、社会补充相结合的艺术资助多元主体力量；三是2012年至今的新体系构建阶段，即在坚持双效统一的目标下着力构建具有中国式现代化特征的开放式、动态型艺术资助生态网络。之所以如此划分，一是由于时间节点的标识性意义，如1992年社会主义市场经济体制确立，我国文化经济的发展广泛融入了中国社会资本与外资力量，艺术资助的主体领域大为拓展；又如2012年，中国共产党第十八次全国代表大会“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标为文化体制改革提出了新要求，国家在艺术资助领域也做出了相应政策性、实践性的调整；二是这种划分方法是为了描述过程而采用的分析工具，并不具有绝对意义。当然，这一划分方式除了突出艺术资助政策的自主性与合法性，还有助于梳理艺术资助政策的演变路径，并总结出各阶段的特点。

需要明确指出的是，由于艺术资助的对象十分繁杂，本次研究的范围界定在艺术表演院团、美术馆、文化站等关键领域，涉及此类艺术机构的创作、演出与展览等环节，既包括对艺术作品的资助，也涵盖对艺术机构、艺术家的资助。

一、在政府直接拨款的前提下探索艺术资助商品化的新形式

中华人民共和国成立以来，党和政府采取艺术机构国有化、事业单位全额拨款等手段对艺术行业开展了社会主义文化改造，很快建立起了中国特色艺术管理体系，为接下来艺术院团建制创造了条件，促使我国建立起一批完全由国家控制的国营剧团。但随着时间的推进，这种直接由国家全额拨款、资金投入方式单一的艺术资助手段也逐渐显露出弊端，造成了“吃大锅饭”“养懒人”等局面，导致效率低下，严重制约艺术生产，大众娱乐市场随之萎缩，人民群众对文化消费的合理需求遭受极大限制。1978年召开中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议，社会各界都进入到发展的新起点，文化领域亦如是，国有文艺院团和美术馆等文化事业单位陆续开展了艺术资助新机制和新形式的探索，包括在国有文艺院团进行以承包责任制为主的体制改革，在美术馆等文化事业单位进行“以文补文”的创新性尝试。同时，我国文化市场也有了初步的萌芽，又反向催生了相关政策的产生。

1.在国有文艺院团开展管理制度与体制改革

1980年，全国文化局长会议明确指出我国艺术表演团体在体制和管理制度上面临诸多问题；1985年，中央办公厅、国务院办公厅批转文化部《关于艺术表演团体的改革意见》，以文件的形式对全国艺术表演团体的改革工作进行了规范指导。由此，很多文艺院团纷纷开始了以承包责任制为主的改革，如京剧表演艺术家赵燕侠于1981年承包了北京京剧团，为院团管理制度的改革作出表率。而后，豫剧表演艺术家常香玉在1988年承包了河南省豫剧院一团。该《意见》还提出，在事业经费的构成上，由“人头费”改为更加灵活有效的贷款、基金、奖励等资助形式，以提高资金利用效率。可以看出，政府放松了对国有文艺院团的绝对管制，开始逐渐培养国有艺术院团的自主经营能力，艺术院团的资金来源渠道得到初步拓展。

一份文件并不能解决全部问题，需要政策持续发力，不断突破。一是因为在“文化大革命”期间艺术领域遭受打击，问题积重难返；二是因为改革开放之初国门打开，新的事物层出不穷，后续改革文件接踵而至。前期的政策对统包统管、吃大锅饭的旧体制造成了一定冲击，为了进一步加快艺术表演团体体制改革的步伐，国务院于1988年批转了文化部《关于加快和深化艺术表演团体体制改革的意见》，提出在艺术表演团体中实施“双轨制”改革，给予艺术表演团体更多自主权，鼓励多种所有制形式共同发展，激发艺术表演团体自主生产经营机制与竞争机制的形成，国家不再“养闲人”“养懒人”，也改善了经费使用效率低下的弊端，艺术资助的商品化方式开始在文艺领域萌芽。

2.在文化事业单位开展“以文补文”的尝试

相比之下，美术馆的复苏与发展相对较晚。1986年12月文化部出台《关于美术馆工作暂行条例》，将美术馆定性为“国家美术事业机构”。诸如美术馆、文化馆（站）在内的公益性文化事业单位，不受市场交换规律的支配。在资金来源方面，美术馆以国家拨款为主，以社会捐助为辅，而文化馆的经费则基本由各级政府承担。

为了切实解决文化事业资金不足问题，国家开始允许部分文化机构进行“以文补文”“以商养文”的尝试。1984年，文化部和财政部在天津会议上正式确认了文化事业单位“以文补文”行为的合法性，随后，又陆续出台了针对不同文化领域的政策指导性文件。如1986年《关于美术馆工作暂行条例》提出允许在符合规定的前提下开展与美术有关的有偿服务项目；1991年《关于文化事业若干经济政策意见的报告》指出，除财政拨款外，老旧损坏的剧场、影剧院的修缮费用，以及“优秀剧（节）目创作演出专项资金”都可以通过“以文补文”的方式进行适当提取。在改革开放初期，我国文化事业基础薄弱，设施落后，与经济发展不相适应，“以文补文”是提高文化事业创收能力、减轻国家财政压力的一次开拓性尝试。实践证明，这种模式利于推动文化事业从“供给服务制”向“经营服务制”过渡发展，为日后的艺术资助商品化形式形成打下了基础。

3.文化市场发展进程催生艺术资助的新模式探索

1979年在广州东方宾馆推出的首个音乐茶座，被看作我国文化娱乐市场重新崛起的象征。1987年文化部与公安部、国家工商行政管理局共同发布《关于改进舞会管理的通知》，指出为遵循社会主义商品经济的发展规律，满足人民群众的文艺需要，可以允许有条件的文化艺术机构举办营业性舞会；1992年艺术品拍卖市场逐渐复苏，10月11日举办的北京国际拍卖会是中华人民共和国成立以来首次文物艺术品拍卖，涵盖书画邮品、瓷器、金银铜器、珠宝玉器等八大类目。以上案例可以说明，改革开放以后，我国在各类艺术领域中陆续开展与市场接轨的尝试，我国文化市场初具雏形。

由是观之，在政府直接全额拨款的根本前提下，不断探索艺术资助商品化形式所形成的新机制探索阶段是与当时的经济文化环境相适应的。在这一阶段，政府为弥补资源配置低效的缺陷，遵循“计划经济为主，市场调节为辅”的原则，从过去的全额直接拨款逐渐演变为差额拨款的形式，社会力量也逐渐加入文化经济的发展中来，艺术机构开启了自收自支、“以文补文”等新管理模式的探索，这为我国文化艺术事业的生存与发展提供了良性土壤。自从“文化市场”的概念于1988年文化部《关于加强文化市场管理工作的通知》中被首次提出[7]，“政府—艺术机构”单一资助模式，开始向政府、市场相结合的多元资助体系过渡。

二、在政府职能转变过程中培育多元平衡的艺术资助主体力量

随着经济的发展，物质生活的富足，人民对文艺的热情也日益高涨，群众自发的艺术实践在很多情况下走在政策之前。20世纪90年代，一些大、中城市一到夜晚就会有露天“歌摊”遍布街头，其经营者多为个体户，他们以经营“歌摊”的名义，售卖各种饮料小吃，这种“文化搭台，经济唱戏”的做法也被一些在夜间营业的国营商店及集体饭馆竞相仿效。民间的实践揭示了文化与市场相结合的趋势。

从政策话语来看，以邓小平的“南方谈话”以及中国共产党第十四次全国代表大会召开为标志，我国改革开放和社会主义现代化建设取得重大进展，社会主义市场制度正式确立，站在这一重大历史转折点，艺术资助体系的构建也得到了推动与发展。这一时期，国家在指导艺术资助方面主要进行了三方面的实践：一是完善文化经济政策，鼓励民间资本参与到文化事业发展中来；二是培育社会主义文化市场，继续深化艺术表演团体体制改革；三是健全公共文化服务网络，探索构建多元化的资助体系。通过梳理政策文件可以发现，该阶段的政策导向多为在之前基础上的延续与深化，我国逐渐培育起多元主体互动平衡的艺术资助新格局。

1.完善文化经济政策，鼓励民间资本参与文化事业发展

为进一步加强文化建设，国家根据实践情况对我国前期的文化经济政策做了调整与补充。1996年提出“开征文化事业建设费”，要求营业性歌舞厅、音乐茶座等娱乐场所上缴营业收入的3%作为文化事业建设费[8]。“文化事业建设费”是政府扩大文化事业经费来源而采取的一种方式，但在实际操作中，文化事业费的征收存在数额有限且区域不平衡的问题，这一尝试推动了艺术资助方法的拓展，但资金筹集的功能仍然受到限制，无法保证既有文化供给能够长期满足人民群众的需要。

因此，在国家税收与拨款政策之外，还要逐步增加资助主体与资助渠道。2010年国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中，明确提出要鼓励、支持、引导非公有制经济的发展，允许民间资本参与文化娱乐、文化创意、文化会展、博物馆、图书馆、文化馆等文化活动与基础设施的建设[9]。进一步，在文化领域，国有文艺院团的改革、文化产业的投资以及公共文化服务体系的建设等方面也为民间资本发放了“入场券”[10]。一方面，依靠民间资本的灵活机制和资源优势，可以助力文艺行业的生存与发展；另一方面，民间资本通过介入文艺领域可加速实现自身价值转换，最终实现一种双赢局面。

2.培育社会主义文化市场，继续深化艺术表演团体体制改革

艺术表演院团体制改革工作仍在有序推进，重点从三方面持续发力：一是实行演出补贴制度、改革评奖制度，适当加大政府支持力度；二是设立专项基金，拓宽艺术表演团体的筹资来源，三是鼓励艺术表演团体将重点放在演出活动，提高自身经济效益，建立政府拨款、社会筹资、自主经营三位一体的艺术资助体系。改革的进一步深化，使资金的静态投入逐步转为动态投入，艺术表演院团应树立市场意识、遵循市场规律，切实提高其自主生存能力与资金转换效率。

中国共产党第十六次全国代表大会上正式对文化产业和文化事业两个方向作了区分，并根据文化产业和文化事业的不同特点，区别对待，分类指导。在国有文艺院团的改革进程中，根据实际要求制定“一团一策”。具体而言，对于有大众消费特征、较强市场需求的国有文艺院团，积极进行转企改制；对于专注高雅艺术、经济效益薄弱的单位，在转制同时也接受政府适当的财政支持。不仅如此，国内一些成功民营美术馆也与房地产、旅游业紧密结合，进而形成一个完整的产业链，为民营美术馆的运营与发展提供了更多机遇与支持。另外，国家还实行差别税率，如美术馆等文化事业单位利用自身场所举办的文化活动，只要在文化体育业的征收税目范围内，即可获得门票收入免征营业税等优惠措施[11]。

3.完善公共文化服务网络，探索构建多元化的资助体系

为进一步方便广大人民群众接触公共文化项目与服务，提高我国公共文化服务质量与水平，2011年文化部与财政部联合发布了《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见》。该《意见》提出针对中西部不同地区的公共文化服务项目进行不同程度的资助，还提出推动全国美术馆的基本展览以及公共图书馆、文化馆（站）的公共空间设施对公众免费开放，通过公益展览、文艺普及培训、指导公众文艺创作等形式，向公众提供各类公益性的文化服务项目，健全我国公共文化服务体系[12]。公共产品“非竞争性”与“排他性”的特殊属性，决定了政府必须充当核心主体的角色。但与此同时，过去“万能政府”对公共文化绝对垄断的做法导致艺术资助力不从心、效能低下，国家意识到拓宽公共文化服务经费来源渠道的重要性，鼓励社会力量对公共文化服务的捐赠和投入。

从社会主义市场经济体制确立，到对文化事业与文化产业作出区分，可以看出国家对于文艺发展内在规律的认识更加深入。我国坚持“文化事业”与“文化产业”协调发展、相互促进，将社会效益放在首位，追求社会效益与经济效益的有机统一，逐渐构建起一套与社会主义市场经济要求相适应的筹资机制和多渠道投资体系。在此期间，大量体制内外资本如同一股热浪般涌入文化领域，公共财政对文化设施的拨款规模达到了前所未有的程度。从该阶段开始，以市场为主导的分配模式取代了以计划为基础的分配模式，政府在文化事业中的资源直接供给者的地位大为削弱，开始扮演实施社会第二次分配的仲裁角色[13]。

三、在双效统一目标下构建中国式现代化的艺术资助生态网络

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，在文化艺术领域，“文化治理现代化”亦是其要义所在。坚持社会效益与经济效益相统一，构建起具有中国式现代化特征的开放式、动态型艺术资助生态网络是该阶段努力的目标。同时，该会议进一步明确提出“金融资本、社会资本、文化资源相结合”的要求，进一步鼓励构建宽领域、多渠道、参与主体多元化的艺术资助体系。政府与市场的互动关系问题也得到高度重视，市场的地位更加凸显，从过去的在资源配置中起基础性作用转为起决定性作用。以“治理”取代“管理”，可以看出国家在文化领域的进一步“放权”。在这一阶段，文化产业成为国民经济的支柱性产业，优胜劣汰的市场竞争机制有助于激发文化机构自身的运作动力，我国文化艺术政策体系也迈入现代化的新阶段。

1.国有文艺院团转企改制基本完成，新型演艺体制格局基本建立

2012年11月，国有院团的转企改制工作已基本完成，基本形成“以企业为主体、事业为补充”的新型演艺体制格局。但通过系统研究可以发现，我国演艺市场还处于初级发展阶段，大部分转制院团发育水平较低，或多或少存在着诸如经费自给不足、自营能力低下的问题，这就需要政府及时出台后续性的政策，来缓解其转制后的生存发展压力，并为艺术行业的可持续发展保驾护航。如《关于支持转企改制国有文艺院团改革发展的指导意见》，提出在继承原有的优惠政策基础上，从文化产业发展专项资金以及征收的城市建设综合配套费等项目中进一步予以支持，并鼓励演职人员通过个人持股的方式参与转制院团的股份制改造[14]。另外，为降低国有资本在转制院团中的绝对比重，摆脱资金结构单一的问题，还要积极吸引社会力量的扶持。国有资本、民间资本、私人资本的多渠道注入，促进我国艺术资助体系从以政府为主导的单一投资主体向多元化投资主体转变，使得中国的艺术行业的发展更加健康、稳定、持续。同时，政府还通过项目补贴、定向资助等方式，引导转制院团参与公共文化服务，以期实现经济效益与社会效益的有机统一。

2.国家艺术基金会成立，艺术资助体系发展完善

随着文化体制改革的深入，新的演艺体制格局形成，2013年12月30日国家艺术基金应运而生。其资金来源以中央财政拨款为基础，以自然人、法人或者其他组织的依法捐赠为补充。相应地，在申报和资助范围方面，国家美术基金也打破陈规，为横跨全国各文艺领域、不同系统和体制的组织与个人，提供了一个开放、平等的平台。其资助对象囊括了全国各地的国有与民营文化企业，公益性与营利性的文化组织，单位与个人等不同属性的艺术生产主体，对资助个人艺术创作、扶持艺术项目落地、促进艺术作品的传播交流、助力艺术人才的培养等具有重要意义。“国家设立、政府主导、专家评审、面向社会”的现代性基金模式在我国形成，艺术资助渠道更加多元，文化艺术资助生态网络得到进一步发展完善。

3.首部文化法草拟送审，首个促进旅游演艺发展文件出台

一直以来，我国对文化的管理存在着“重政策，轻法律”的问题。制定《文化产业发展法》，是依法治国的必然要求，也是我国文化产业发展的客观需要。从2015年文化部牵头起草，至2019年我国首部文化法《文化产业促进法》草拟稿问世送审，我国文化治理工作取得新进展、实现新突破。法律文件中提出利用现有专门基金资助文艺创作活动，在文化市场中充分发挥政府对价格形成和运行的导向作用。通过构建多层次、多元化、多渠道的文化产业金融服务体系，鼓励多种投融资方式共同推动艺术资助法治化与社会主义现代化。《文化产业促进法》的草拟标志着我国文化领域开启从行政维护到法律保障的新进展，这也意味着我国文化治理能力现代化得到了进一步发展[15]。

2019年3月14日，文化和旅游部发布了《关于促进旅游演艺发展的指导意见》，其是我国出台的首个促进旅游演艺转型发展的文件，这也是文化产业成为国家支柱性产业之后，国家大力推进文旅产业深度融合发展的必然要求。文件中鼓励通过政府采购，引导民间资本投资旅游演艺项目，为部分旅游演艺企业提供税收优惠等政策，促进旅游演艺产业更好地发展。充分发挥政府规划、引导与监督作用，以及市场在文化资源配置中的积极作用，调动社会各方积极性，形成发展的合力。

在这一阶段，文化管理逐步向文化治理转变，国家也更加重视从法律层面上保障与规范文化产业的运作。过去，文化管理的主体是政府，而现在文化治理是由政府与社会共同参与。国家艺术基金的成立以及文化法的草拟，对我国文化政策的完善具有划时代意义。艺术资助从改革开放前国家直接全额拨款，转变为直接与间接资助相结合、政府与社会力量相结合，形成政府主导，社会参与，重心下移，共建共享的中国式现代化的艺术资助体系。

四、结语

一般认为，制度变迁史就是制度经过“均衡—不均衡—均衡”三个阶段的循环往复、否定之否定的过程。艺术资助政策也不例外，通过梳理政策文件可以发现，随着文化体制改革的深入进行，我国艺术资助政策在延续性中不断调整，适时变化，总体来说形成了从新机制探索到新格局培育，再到新体系构建的发展阶段。反过来，艺术资助政策的阶段演进又体现了我国政府对文化事业活动的掌控逐渐放松，权力逐步下放，资助方式正逐步从单一的直接投入，向政府补贴、专项拨款、艺术基金、税收优惠等直接与间接方式相结合的方向发展，资金来源具有国家投入、商业营收和社会捐赠相结合的倾向。系统描述并深入分析改革开放以来艺术资助政策的演变历程，可以帮助我们厘清艺术资助政策在实践过程中的问题，并为艺术资助政策的进一步完善指明方向。