防务补偿贸易政策研究

2023-04-29叶茂秦蓁王志远段敏中国运载火箭技术研究院

航天工业管理 2023年9期

叶茂、秦蓁、王志远、段敏 /中国运载火箭技术研究院

防务补偿是军品贸易过程中军品采购国政府要求的补偿安排，作为军品采购国政府从非国内供应商采购商品和服务的一种条件。防务补偿实现了一种贸易平衡，其政治和经济价值尤为突出。军品采购国希望利用防务补偿重新平衡损失的金融或社会权益，对于经济规模较小的经济体，数十亿美元的军品国际采购会带来长期的政治影响。为了实现利益平衡，军品采购国政府通常会通过防务补偿合同要求国际防务公司直接或间接投资其经济发展。防务补偿能够弥补军品采购国的贸易失衡或挽回国际军购造成的就业损失，甚至能够影响到军品采购国的国防产品供应链。

一、防务补偿形式及意义

防务补偿通常由军品采购国的国防部或其他政府机构管理，采取直接补偿和间接补偿两种形式。直接补偿是与出售的军品直接相关的协议，主要强调供应公司和军品采购国之间的合作生产、技术转让以及分包权。例如，挪威的康斯伯格防务系统公司在向波兰海军出售岸防系统时，作为其投标的一部分，同意将生产工作分包给当地企业，并将某些技术转让给波兰海军。间接补偿是与出售的军品无关的协议，主要包括非防务领域的采购和投资的经济合作。例如，俄罗斯飞机制造商苏霍伊公司曾向马来西亚国家航天局转让各种航天技术，以补偿出售18 架苏—30MKM 飞机的相关义务。

防务补偿主要通过补偿提案和授予“信贷”来履行，补偿协议通常不在防务企业的年度报告中披露。过去的20 年中，美国国际防务公司平均每年签订30～60 份补偿协议，承担30 亿～70 亿美元的补偿义务。2012 年末，全球最大的国际防务公司洛克希德·马丁公司有价值93 亿美元的补偿义务。2013 年，据《金融时报》和简氏咨询公司估计，全球另有10 家公司的补偿义务累计超过10 亿美元。防务补偿成为防务公司在国际军贸市场上取得成功的关键因素，主要原因有以下两点。

1.客户重视防务补偿

军品采购国政府通过补偿产生的本地投资来证明其国防升级所需的资本支出是合理的，并纠正对外贸易中的不平衡问题。在评估竞标方案时，军品采购国政府非常重视防务补偿，有时给予一揽子补偿协议的权重甚至等于或大于采购成本。例如，马来西亚在军品采购标书中强制要求投标人必须提出达到主合同价值50%的对等交易。对等货物可以是棕榈油及相关产品，并由马来西亚财政部直接进行管理、监督和实施。

2.有利于开拓新市场

在军品采购竞争中，与当地合作伙伴的关系是竞标的一部分，因此国际防务公司通常提出通过联合生产或研制来发展合作关系的补偿协议。例如，以色列防务公司在无人机制造方面处于全球领先地位，部分原因是培养了强大的本地关系，包括在巴西和其他新兴防务市场建立合资企业。

国际防务公司在国际军贸市场上取得成功，部分原因是采取了合理的补偿策略。例如，2003年洛马公司赢得波兰“和平天空”战斗机的竞标，就得益于竞争性补偿方案。洛马公司给出的补偿报价超过90 亿美元，包括55 个国防部门项目和49 个有利于波兰整体经济的项目。有分析认为洛马公司的补偿方案是其F-16 飞机在竞争中胜出的主要原因。

波音公司在1985 年成立了波音工业技术集团，以履行向沙特阿拉伯出售其“和平之盾”陆基防空系统相关的补偿协议。通过波音工业技术集团这一实体，波音公司参与了沙特的本地化教育和培训项目。波音工业技术集团加深了波音公司在该地区的业务关系，为波音公司后续向沙特国防部出售F-15战斗机和AH-64 阿帕奇直升机以及相关的升级和维护提供了支撑。

二、防务补偿风险

成功的防务补偿协议可创造双赢的局面，为军品采购国带来经济收益或技术进步，为国际防务公司带来丰厚利润。若流程管理不当，防务补偿也可能带来巨大的竞争、法律和声誉风险。

履行防务补偿协议时行为不当或提出的计划未能产生预期影响的国际防务公司会受到各种处罚，包括：受到本国国会或国家主管机关的质询、产生与违约相关的声誉损害、被列入在特定国家禁止公开投标的公司“黑名单”以及根据本国的反海外腐败法或反贿赂法等法律被调查等。

部分军品采购国家已经对补偿政策进行了改革，提高了国际防务公司参与的门槛，并促使国际防务公司用更完善的标准来判断是否投标和执行补偿。例如，印度成立了国防补偿监督部门，对补偿项目进行更有力的监督，并要求给出标准化的绩效报告。新规定中包括额外的乘数，激励国际防务公司在微型、小型和中型企业中进行投资作为其补偿方案的一部分。阿拉伯联合酋长国的补偿计划局（塔瓦尊政治经济委员会）于2019年宣布阿联酋塔瓦尊经济计划的新政策方针（即阿联酋新的补偿项目指南），要求国际防务公司必须与塔瓦尊签订一份补偿协议，其中包含相当于供应合同价值60%的补偿义务，作为与阿联酋政府签订超过特定阈值的供应合同的条件。国际防务公司必须通过塔瓦尊批准的项目生成补偿信贷，来履行这些补偿义务。

另一个长期风险是军品采购国通过补偿获得关键能力后，会催生出更多的防务公司参与未来的补偿竞争。例如，意大利的阿莱尼亚·马基航空公司和巴西航空工业公司都曾是补偿合同的受益者。通过补偿协议，这些公司获得了先进的技术和制造经验，现在已经是固定翼飞机市场的重要竞争者，并在全球范围内同其他航空企业展开业务竞争。

这些监管挑战和竞争压力对于防务企业制定合理的补偿策略避免防务补偿风险提出了更高的要求。

三、防务补偿策略

结合国际防务公司运营管理方面的研究经验，针对如何制定成功的补偿策略，建议重点关注以下5 个方面的问题。

1.充分分析补偿案例

国际客户关系部分建立在补偿计划的基础上，这些计划已经执行了数年，甚至数十年。例如，洛马公司与韩国航空工业公司在T-50 教练机上的合作，正是基于20 世纪80 年代通过F-16“和平之桥”项目达成的技术转让协议。

全面梳理、研究以往各种典型的补偿案例，有助于确定企业采取的补偿方案与全球军贸业务中已经达成的补偿协议之间存在的差距。需要梳理审查过程，逐渐建立一个补偿项目的历史记录，帮助企业降低风险、赢得投标，并有效地履行补偿义务。

企业必须考虑目标国家接受不同类型补偿的能力。这意味着要对潜在客户的基础设施、制造基础、劳动力和研发能力等开展全面的调查。例如，鉴于巴西航空工业公司在全球的产业规模和在固定翼飞机制造方面的能力，一家防务公司向巴西提交的补偿提案可以包括在巴西当地采购和联合生产等条款。如果目标国家是新加坡，考虑到新加坡的科技能力和劳动力水平，公司向新加坡提出的防务补偿提议主要倾向于技术转让。

2.目标国家的优先发展事项

目标国家基本都发布了发展愿景，包括：实现军品的本地化生产、确保军品的供应、鼓励总体经济增长和就业等。例如：波兰优先考虑总体经济增长，并寻求获得尽可能高的经济补偿方案；韩国优先发展自己的国防工业，主要寻求包括技术转让在内的军品贸易，以增强本国的国防工业基础。防务公司参与国际军品贸易时须尽职尽责地调查，充分了解当地政府的优先事项，制定有利于目标国家或地区的发展举措和补偿安排。

3.目标国家的相关补偿规定

具体的补偿合同类型会受到补偿义务、补偿要求的最小百分比以及因国家而异的补偿信贷乘数等因素的约束。在试图优化针对特定国家的具体补偿协议时，防务企业领导者需要充分考虑这些因素。例如，印度会为不受限制的技术转让（即允许转让的技术在印度国内生产和出口），提供高达3 倍的价格。对于希望获利的国际防务公司而言，可以通过技术转让获得竞争优势。防务企业领导者需要详细了解当地的采购法规以降低可能的声誉和法律风险(例如可能被指控贿赂采办方)。在一些国家，防务补偿规则的规定和程序可能是非正式的，政治因素也经常起作用。国际防务公司与相关目标国家的军品业务主管机关和管理机构成员建立和保持透明且密切的关系至关重要。

4.目标国家的基础能力调查

5.目标国决策对象和竞争对手

了解目标国军品采购项目最重要的利益相关者至关重要。对于中东的一些客户，在国防采办中，只有少数几个人是主要决策者；而在韩国，任何重大的军品采购都需要得到几个政府机构的批准。同样，防务公司需要认清竞争格局和体现自己相比对手的竞争优势。

防务企业管理者在制定补偿方案时，考虑的主要问题包括:“我们的竞争对手提供了什么类型的补偿方案?”“在目标国家我们已经有什么样的关系可以利用?”企业可以利用其他业务部门在该地区的关系。例如，洛马公司在韩国F-X 战斗机项目的补偿提案中包括了一颗军事通信卫星，正是利用公司其他部门的资源，使其提供的产品和服务更贴近客户需求。