突发公共卫生事件中举报制度的反思与重构*

王龙 孟竹 聂政 阚凯

在突发公共卫生事件的处理过程中，举报制度的作用不容小觑。在联防联控机制下，多地疫情防控指挥部曾发布疫情防控有奖举报公告，对“瞒报高风险区旅居史、境外旅居史、密切接触史；未按要求落实集中隔离、居家隔离或居家健康监测等”违反疫情管控措施的行为实行有奖举报。举报是激活突发公共卫生事件应急处理的前端制度，也是应急处理中对各类主体的监督制度，对我国突发公共卫生事件预警、防控及违法行为的处理有积极意义，可以有效避免因信息的遗漏、错判和延误而导致的事态升级。然而，我国突发公共卫生事件举报制度的立法成果却相对较少，且多为倡导性规定，故如何完善我国突发公共卫生事件举报制度就成为了应当思考的现实问题。

一、突发公共卫生事件举报制度的特殊性

举报本质上是一种信息交易[1]，目前被广泛应用于食品安全、腐败查处、环境保护等领域，相关规定零散地分布在不同领域、不同位阶的法律规定中。经由“北大法宝”数据库检索，可查悉涉及到“举报”制度的法律已多达184 部，其中多为针对某一领域的专项立法，其所调整的法律关系有限，大部分不具备普遍适用的价值。

突发公共卫生事件具有突发性、危害性大、影响范围广等特点，针对突发公共卫生事件的举报制度有其独特的法律价值，其具体体现为以下三方面：第一，在事件处理中，行政机关发挥主导作用。突发公共卫生事件中的举报所追求的核心价值，在于“有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害”；举报受理部门是行政机关，卫生健康主管部门在事件处理中发挥着不可或缺的作用。这一特点显著有别于刑事举报——《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条和第一百一十一条规定，“个人或单位在发现犯罪事实或犯罪嫌疑人时，有向公安机关、人民检察院或人民法院举报的义务”；刑事举报所追求的价值在于“准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪，保护人民”；举报受理部门为公检法等司法机关。第二，在事件处理中，多采用行政处罚措施而非刑事措施。对所举报的突发公共卫生事件中违反管控的行为的处理，多为行政处罚，情节严重构成犯罪的才追究其刑事责任。第三，突发公共卫生事件的处理秉持以公共利益为中心。突发公共卫生事件中的举报大多出于以“维护公共利益”为目的，举报的处理结果对全社会具有广泛意义。突发公共事件之外的其他领域，举报则往往以私人利益冲突为起因，对举报的处置结果也通常不会向社会扩散。因此，突发公共卫生事件中举报的制度设置应当考量如何实现“预防、控制及消除突发公共卫生事件的危害”，重视行政机关的主导地位，强化对举报人的激励机制，健全对举报人的容错机制。

二、我国突发公共卫生事件举报中的相关法律规定

在我国突发公共卫生事件应急处理体系中，对举报的规定涵盖了法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章，因而关于突发公共卫生事件中举报制度的规定已初具雏形。

（一）《传染病防治法》中的相关规定

2004 年新修订的《中华人民共和国传染病防治法》（以下简作《传染病防治法》），其第五十八条新增了传染病防治中的“举报”，规定“单位和个人有权向上级人民政府及其卫生行政部门举报违反本法的行为。接到举报的有关人民政府或者其卫生行政部门，应当及时调查处理”；同时该法的“法律责任”章，规定了“未及时调查、处理举报”的法律后果。这从法律层面对突发公共卫生事件领域的举报作出了规定，具有基石性意义。

新冠肺炎疫情暴发后，我国传染病防控法面临调整疫情状态不足的挑战。因此2020 年10 月国家卫健委颁布《传染病防治法》（修订草案征求意见稿），其第八十二条对传染病防治中的举报作了进一步细化和完善。草案将举报的受理部门，从“上级人民政府或者其卫生行政部门”扩大到了“县级以上人民政府卫生健康主管部门和其他有关部门”，进一步拓宽了举报受理的渠道同时，新增了对查证属实的举报给予奖励的规定；但是，对于举报人的主观意图、权益保障及恶意举报等问题未明确回应，导致实践中对于恶意举报行为依然适用《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处理。

（二）《突发公共卫生事件应急条例》中的相关规定

对于传染病之外的突发公共卫生事件，2003 年5月公布的《突发公共卫生事件应急条例》第二十四条指出：“国家建立突发事件举报制度，公布统一的突发事件报告、举报电话。”对于“突发隐患”及“行政机关及其工作人员不依法履职”行为，该条例规定了单位和个人的举报权、行政机关对举报的答复义务以及对于举报的奖励等内容。然而，该条例虽对各类突发公共卫生事件中的举报具有普遍适用性，却规定得过于模糊，对于奖励的内容、举报人的人身保护等问题均未涉及。

（三）《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》《突发公共卫生事件交通应急规定》中的相关规定

《突发公共卫生事件应急条例》颁布之后，原卫生部发布了《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》，对举报作了进一步细致的规定，其第八条规定各级疾病预防控制机构按照属地化管理原则设置专门的举报热线电话，接受对突发公共卫生事件的报告、咨询和监督。依照该办法，《突发公共卫生应急条例》所规定的受理举报的组织，由“上级人民政府及其有关部门”拓宽到“各级疾病预防与控制机构”，具有明显的优势：赋予疾控机构对举报予以答复、监督的权利，可以使得疾控机构第一时间获取突发公共卫生事件的隐患和端倪，尽早启动应急预案机制，实现制度的有效衔接。

为防止疫情通过交通及运输传播，2004年3月，原卫生部、交通部制定了《突发公共卫生事件交通应急规定》，其第六条规定了对于交通主管部门不作为的举报，即对县级以上人民政府的交通行政主管部门不履行突发事件交通应急处理职责、或者不按照规定履行职责的行为，任何单位和个人有权向其上级人民政府的交通行政主管部门举报；对举报有功的单位和个人，由县级以上人民政府的交通行政主管部门予以奖励。这是交通应急领域对突发公共卫生事件中的举报的规定，就其内容本质来看，相较于《突发公共卫生事件应急条例》并没有进一步完善其内容。

（四）以北京深圳珠海为代表的地方性法规中的规定

地方立法有贴合本地实际情况的优势，不仅能形成对国家法律、行政法规的细化补充效应，还更具有可操作性。[2]关于突发公共卫生事件中之举报的地方立法，仅有北京市、天津市、上海市等八地的地方人大及其常委会以制定地方性法规的形式对其进行了进一步细化。

北京市规定监察机关为举报的受理机关，实现了举报与监察监督制度之间的有效衔接。2020年9月，北京市人大颁布《北京市突发公共卫生事件应急条例》，该条例第四十九条规定举报的受理部门为监察机关，明确了举报的内容包括迟报、谎报、瞒报、漏报突发公共卫生事件等违法行为，强调对举报人的信息保密，更为重要的是，明确规定了卫生健康部门和其他有关部门对于“公职人员涉嫌违法”则将线索移送监察机关处理。

深圳市明确了突发公共卫生事件举报中的“非恶意举报的责任豁免”。2020年8月，深圳市颁布了《深圳经济特区突发公共卫生事件应急条例》。该条例第四十条从三个维度对举报作了进一步细化规定：首先，扩大了举报的途径，不仅包括举报电话，还包括通过政府网站、政务新媒体等进行举报，明确了举报热线由卫生健康主管部门设立、由疾控机构管理；其次，详细列举了举报的内容包括迟报、谎报、瞒报、漏报突发公共卫生事件行为；最后，增加了对举报人的人身权益保护以及非恶意报告的责任豁免，解决举报人的顾虑。

珠海市规定了对突发公共卫生事件中的恶意举报的追责，并完善了举报与报告制度的有效衔接。2021年珠海市《珠海经济特区突发公共卫生事件应急条例》第三十五条，规定举报人可通过“12345 政务便民服务热线”等渠道报告突发公共卫生事件线索信息，赋予相关职能部门保障报告渠道畅通、完善受理与调查处理机制、保障举报人权益等义务，明确奖励如实举报和惩戒恶意举报。此外，值得一提的是，该条例第三十六条规定疾控部门收到预警或举报信息后，对认为构成突发公共卫生事件的，应当立即上报；基层组织和个人在紧急情况下可越级报告，实现了举报与报告制度的有效衔接。

（五）地方政府规章中的规定

关于突发公共卫生事件中的举报的地方立法，大部分地区由地方人民政府以地方政府规章的形式进行。此类地方政府规章存在质量参差不齐的问题，学界对其立法质量褒贬不一。[3]考察地方立法质量，“不得抵触是前提，有特色是基础，可操作是关键”[4]。

关于突发公共卫生事件中的举报，浙江省重点强调对举报人个人信息和人身安全的保护。2020年10 月，浙江省人民政府审议通过了《浙江省突发公共卫生事件应急办法》。该办法第三十条的规定拓宽了政府门户网站等举报途径，列举了举报内容包括突发公共卫生事件及其隐患信息的迟报、谎报、瞒报、漏报等，重点强调对举报人的个人信息和人身权益保护等内容的保护。既兼顾了规则的可操作性，又凸显了法律的人文关怀。

广西壮族自治区强调对举报人信息的保密。2019年9月，广西壮族自治区人民政府修订了《广西壮族自治区突发公共卫生事件应急办法》，该办法第四十五条第四款新增了“接到举报的行政机关应对举报人予以保密”的规定。这一规定消除了举报人的后顾之忧，加强了对其人身权益的保障，有着积极意义。

三、对我国突发公共卫生事件中之举报制度的反思

有关我国突发公共卫生事件中的举报的规定，过于零散且实操性不强，其中，多为倡导性规定，对举报人的权利保障和激励过于模糊，其具体表现在以下层面：

（一）主观要件阙如，难以准确甄别

立法中缺少对举报人主观要件的规定，这种缺失容易导致举报权滥用。行政机关需处理海量的举报信息，造成监管力量的分散，也可能导致有效举报信息被延误，背离了举报的初衷。因此，需由立法规定举报人的主观认定标准。目前，深圳和珠海等地方性立法率先作出了尝试，这是值得肯定的立法进步，尚待国家法律对此予以明确。

（二）保护机制缺位，权利救济不足

举报人遭受人身安全威胁或者被打击报复的事例，屡见不鲜。“举报人的权利保障不足，举报人可能遭受来自各方面的打击报复，严重挫败了举报人的积极性。”[5]在缺乏相应的保障和救济机制的前提下，一味地鼓励举报人举报披露，可能导致举报人误以为“自己行为会受到保护而站出来成为打击报复的靶点”[6]。

对此，作为下位法的地方性立法中有涉及对举报人保护。深圳和浙江规定对举报人的个人信息及人身安全提供必要保护，珠海规定了维护报告人的个人信息、人身安全等合法权益，广西强调对举报人的信息予以保密。但是，作为上位法的法律对此则缺乏规定，对于举报人的权利救济的规定也缺失，完善对举报人的保障及救济机制迫在眉睫。

（三）激励机制不明，奖励流于形式

《突发公共卫生事件处理条例》等部门规章以及深圳等地的地方立法规定了举报奖励，《传染病防治法（征求意见稿）》也增加了“举报查证属实予以奖励”的内容。但是，现行立法中关于奖励部门、奖励条件、奖励标准、奖励程序及监督管理等均未涉及，对举报奖励的规定几乎流于形式，仅停留在倡导层面上，成为了“纸面上的法”，导致对举报人的激励不足。

四、我国突发公共卫生事件中之举报制度的重构

法律层面关于突发公共卫生事件中举报规定的上述缺失，地方立法则有相应的补充和细化。地方性立法不仅因其具地方特色可适用于地方一隅，还因其法律价值而具有普遍适用的意义。建议突发公共卫生事件中之举报制度的重构可从以下几方面入手：

（一）设定主观认定标准，规制恶意举报行为

无论是珠海对“恶意举报的制裁”的规定，还是深圳对“非恶意举报的豁免”的规定，二者都是从举报人的主观心理状态着手予以规范的有益尝试。对于突发公共卫生事件中的举报，应当要求举报人的主观状态具有“非恶意”。

举报人的主观动机是一种抽象的心理状态。实践中，对举报人主观心理的把握颇为困难。一方面，恶意举报人往往以“维护公共利益”之名而掩盖其主观意图，甚至将举报变为其报复私怨的工具；另一方面，举报也是举报人基于自我伦理正义的行动[7]，从“善意”标准出发不易认定其真实意愿。因此，“善意”标准在立法中往往成为“非恶意”的反向排除标准。[8]客观上，举报人的行为只要达到了揭露突发公共卫生事件隐患，避免或减轻危害后果，维护公共安全和利益等效果，则应当推断其主观上不存在恶意。当然，也应注意到，对举报人的主观认定标准过于严苛会打击举报人的积极性。此外，由于突发公共卫生事件具有突发性等特点，举报人可能存在着表述不准确、认知不健全等问题，应对“非恶意”的举报人进行豁免，激励举报人。

（二）加强人身权益保障，消除举报的后顾之忧

为保障举报人的合法权益，对举报人的保护应该以举报人的人身安全为重点，包括举报受理部门对举报人个人信息的保密，必要时对举报人的人身保护。此外，对举报人的保护范围也应当进一步扩大，不仅应当包括举报人本人，还应当包括其近亲属。最后，还应完善举报人的权利救济机制，明确举报人有权向公安机关寻求人身保护，惩治打击报复行为，以此激励社会公众消除疑虑、主动参与到突发公共卫生事件的处理行动中。

（三）完善举报奖励机制，激励举报行为

公共卫生事件暴发造成的损害难以估量，鼓励举报对于突发公共卫生应急处理带来的收益大于风险，提高举报奖励是提升举报量的有力激励措施之一。

对突发公共卫生事件的举报奖励制度的设置，可以参照《食品药品违法行为举报奖励办法》的有关规定，依据举报人的举报线索与实际情况，确定不同档位、区间的奖励。具体而言，可根据举报内容和实际情况的查证结果，分为三个层级给予不同的奖励：对于提供突发公共卫生事件违法事实的线索和证据，经查证后与实际情况完全相符的，属于一级奖励；与实际情况相符，属于二级奖励；与实际情况基本相符或稍有差异的，属于三级奖励。同时，还需进一步完善奖励的程序，经调查核实属实的，在卫生健康主管部门对举报调查处理后的15 个工作日内反馈举报人结果，并将奖励决定和相关标准告知举报人。举报人应当在30 个工作日内持有效身份证明领取奖励，举报人无法现场领取的，可委托他人代为领取。

五、结语

举报人在突发公共卫生事件中所扮演的角色极其重要，完善对举报人的保护措施是制度健全的必然要求。多年来，有关举报人保护的立法呼声不绝于耳。2013年3月，全国人大代表、清华大学周光权教授提交议案建议制定《举报人保护法》，如今仍有人大代表及专家学者呼吁立法机关尽快制定法律保障举报人合法权益。期待不断完善我国突发公共卫生事件中的举报制度，以弥补官方信息渠道来源不足的缺陷，提升国家突发公共卫生事件应对能力。