良法善治目标引领下地方党委决策机制研究

孙新见

（杭州师范大学法学院，浙江 杭州 310022）

一、进一步完善地方党委决策机制是良法善治的必然要求

良法善治是法治中国建设的路径抉择和价值追求，引领着全面依法治国的发展方向。习近平总书记强调，法律是治国之重器，良法是善治之前提，以良法促进发展、保障善治；要把社会主义核心价值观贯穿立法、执法、司法、守法各环节，使社会主义法治成为良法善治。[1]良法善治的法治模式要求在推进全面依法治国的进程中法律的程序正义与实质正义贯穿于始终，彰显出习近平法治思想所蕴含的中国化、时代化特征。第一，良法与善治相辅相成、缺一不可。良法是前提，善治是落脚点、也是难点；良法是静态的，善治是一个动态治理过程。第二，在良法规制之下，需注重主观能动性的发挥。善治的内涵要求在法治实践中，既要坚决制止有法不依，又要立足我国国情，坚持依法治国和以德治国相结合。第三，在法的运行上，强调要在“科学立法”“全民守法”的基础上，进一步强化“严格执法”与“公正司法”，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，进一步完善好地方党委决策机制是良法善治和建设中国特色社会主义法治体系的必然要求。

二、地方党委决策机制的基本内涵、实践中存在的不足及成因

（一）基本内涵

《中国共产党地方委员会工作条例（2015年）》（以下简称《地方党委条例》）第十七条规定，党的地方委员会应当坚持民主集中制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。第二十条规定，党的地方委员会及其常委会议事决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，实行科学决策、民主决策、依法决策。这套决策机制的构成要素主要包括：所议之事在被递交决策之前是否经过全面的、深入的调查研究；每一名委员是否具备“知事识人”的能力；每一名委员能否勇于担当、敢于负责；党委“一把手”能否充分发扬党内民主、能否善于集中正确意见； 表决机制能否适应所议之事进行科学决策的需求等。要实现科学决策的目标，上述每一要素的回答须是肯定的，而且各要素之间环环相扣、缺一不可。如果其中某一环节或者几个环节出现了断层，就会影响决策过程和决策结果，甚至会导致决策失误的后果。例如，如果对所议之事的基本事实都未能调查研究清楚，那么后续的讨论决定过程，就会成为“盲人摸象”“摸到什么就是什么”的过程，科学决策也就成了无本之源；如果委员会中的多数成员缺乏相应的议事能力或者缺乏担当、不敢负责、得过且过，那么遇事就可能消极对待、推诿扯皮、不敢决策，会直接影响到地方党委在本地区发挥应有的总揽全局、协调各方的领导核心作用。

（二）实践中存在的不足及成因分析

党的二十大报告指出，党的十八大以来，我们党“坚持思想建党和制度治党同向发力”“形成比较完善的党内法规体系”“确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”。同时，报告也明确指出，当前我们党“铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨”，这也表明实践中的“权力腐败现象”尤其是“一把手”权力腐败现象仍不可忽视、形势依然严峻、制度反腐依然任重道远。

根据中央纪委公布的数据，党的十八大以来，全国纪检监察机关共处分县处级干部18.2万多人[2]。探究“县委书记落马”现象背后的成因是多方面的，有个人主观上的因素，“权为民所用”的权力观被遗忘、个人自省自律失范等；同时，也有制度方面的成因，地方党委“一把手”权力得不到有效的制约和监督，制约机制有漏洞，监督机制不完善。“纵观人类政治文明史，没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律[3]166”。地方机构，尤其是县一级地方机构在国家治理体系中，居于“承上启下”的重要环节，一方面，要接受上级的领导；另一方面，还直接领导着乡、镇一级的基层组织。所以，在推进中国式现代化的进程中，完善好包括县委在内的地方党委决策机制，既紧迫又关键，而完善的重点方向就是党的二十大报告所提出的“贯彻民主集中制，创新和改进领导方式”“推进政治监督具体化、精准化、常态化，增强对‘一把手’和领导班子监督实效”。

三、进一步完善地方党委决策机制的几点思考

（一）将“科学比例原则”引入地方党委决策机制与责任追究机制

党内民主集中制原则的内在要求是：在党内民主与集中之间形成一种科学、合理、稳定的机制，能推动将每一次的决策结果真实地反映客观需求。在决策时，避免只有“党委一把手”的集中、而没有充分的党内民主，也避免只有党内民主而无法进行正确、有效的集中。因此，将“科学比例原则”作为一项具体的“原则”引入决策过程，能在“民主集中制原则”与“科学决策目标”之间构建一座比较有效的桥梁。“科学比例原则”是综合“民主集中制原则”以及行政法学上的“比例原则”与“科学决策”而新提出的一个概念。“比例原则”在我国行政法学中一般也称之为“合理性原则”“平衡原则”等，其最早源于19世纪德国的行政法学，主要的含义是指：一项行政措施的具体手段需与结果相称，不可“用大炮打蚊子”。所采取的行政措施不得违反目的正当性原则，各要素之间需相互成比例。从所要追求的理想状态来看，就是促成各项要素之间的比例达到科学、平衡状态，类似于大自然中的“黄金分割比例”。“科学比例原则”要求地方党委在进行决策时，各委员“有动力、有能力、有责任”提出正确的意见并能确保各委员的决策权能与“一把手”的决策权相互形成科学的制约和监督，努力确保形成正确的意见并能监督“一把手”的权力不被滥用。同时也能确保“一把手”有动力、有能力、有责任“集中”好正确的意见，推动党委集体作出“科学的决策结果”。以此通过科学的制度设置催生出内在的积极性和驱动力。

（二）设立地方党委常委会重大决策事项清单制度

《地方党委条例》第三十二条第二款规定：常委会会议应当有半数以上常委会委员到会方可召开。讨论和决定干部任免事项必须有三分之二以上常委会委员到会。该规定表明，其已将决策事项分为一般事项与重大事项，而且重大事项在决策时要求更加严格。常委会作为常设机构，除了讨论和决定干部任免事项这个重大事项之外，必然还有其他对本地区经济社会发展等产生重大影响、属于其职责范围内且属于非经常性工作的重大事项。对这些重大事项有必要进行事前的梳理、形成清单并定期进行公布。该制度的优势在于：首先，将重大事项进行单列，表明所议事项本身具有特殊性和重要性，需要依照特别程序进行讨论与决策。其次，事前定期进行公布，能让各委员有足够的时间与精力对相关事项提前开展深入地调查研究，提高工作效率、推动决策更加科学化。需特别注意的是：根据《地方党委条例》第三十二条第三款的规定，在表决时仍然统一适用简单多数表决制度，即赞成票超过应到会常委会委员半数为通过。而未加区分一般性事项与重大事项，应进行调整，在重大事项进行表决时，适用多数表决制度。

（三）在拟“个别提拔任职或者进一步使用”干部的情形下，明确以“差额确定考察对象”为原则，“等额确定考察对象”为例外

《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》） 第二十五条规定中的“个别提拔任职或者进一步使用”与换届选拔相对应。前者具有临时性、偶然性、个别性的特点，而后者具有定期性、广泛性等特点。因此，在实践中“个别提拔任职或者进一步使用”程序更容易成为权力被滥用的环节。该程序主要分为：分析研判和动议、民主推荐、考察、讨论和决定、任职等环节，整体而言已基本成熟。但也仍存在一些不足之处，最主要就是集中在“考察环节”。首先，《干部任用条例》第二十五条第一款规定“由党委（党组）或者上级组织（人事）部门研究确定考察对象”中的“由党委研究确定考察对象”，如果是由地方党委常委会进行确定时，该“研究确定”的程序是否适用《地方党委条例》第三十二条所规定的程序不明确。如果适用则需要进行表决，如果不适用，则不一定以表决的方式进行确定，这样在实践中会导致过大的随意性。其次，《干部任用条例》第二十五条第三款“考察对象一般应当多于拟任职务人数”“个别提拔任职或者进一步使用时意见比较集中的，也可以等额确定考察对象”中的“一般应当”“意见比较集中的”表述比较模糊，在适用时容易产生歧义，在程序选择时也容易被刻意规避。再有，在确定考察对象时，应明确以“差额”为原则“等额”为例外。考察环节是干部选拔过程中非常关键的一环，如在这个环节中，直接进行“等额”考察，那么在绝大多数的情况下，就意味着提前宣布该被考察人将确定成为被任用的人。尽管会提高一些工作效率，但缺陷也是十分明显的。一是在被确定为“唯一”的考察对象之后的环节包括后续的考察环节和讨论决定环节，容易被误认为“走形式”。二是从选拔效果上来看，也不利于众多优秀干部脱颖而出，因为有竞争才更能激发出干部的责任心和创造力。

基于“领导干部是全面依法治国的关键”[3]238“对全党全社会都具有风向标作用”，是“关键少数”。因此，程序上要十分缜密并能够把真正最能胜任相关岗位的干部选拔出来，杜绝或者尽可能减少“用人为私”的现象。所以，建议可以把第二十五条第三款修改为“考察对象应当多于拟任职务人数，个别提拔任职或者进一步使用时如果意见比较集中而且决策机构履行过规定的表决程序的，也可以等额确定考察对象”。

（四）建立各类监督贯通联动机制，构筑监督网

党的二十大报告提出：“以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调”。因此，各类监督不但需要贯通，还需要联动，尤其是进入高度信息化时代以后，更需要加快形成一张有效联动的监督网，为地方党委决策提供真实有效的监督信息。让权力有效制约权力、让权利有效监督权力、确保权力在为民所用的轨道上行使。

（五）建立地方党委委员“重大事项决策消极积分制”

该项制度是落实《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定（2020年）》第二十二条、《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法（2019年）》第三十四条和“科学比例原则”的一项具体措施。其主要目的就是通过细化和量化责任程度，更加直观反映因决策失误各相应主体所应承担责任的多寡，避免只决策不担责或者集体决策由个别承担的现象出现。在设定积分时，可根据每一次决策失误责任的大小形成梯队，例如，党委书记由于是“第一责任人”可以设定9分，分工委员6分，其他委员为3分等。在此制度下，每一名党委委员的责任意识将会被充分调动起来，督促其更好地履行职责。