新标杆：浦东新区法规立法赋能作用凸显

源乘 燕卿

上海是中国改革开放的窗口，浦东则是上海现代化建设的缩影。推动浦东高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区，是习近平总书记亲自关心、亲自谋划、亲自推动的国家重大战略。对此，2021年4月，党中央决定支持浦东新区打造社会主义现代化建设引领区，全国人大于同年6月授权上海市人大的浦东立法，着力打造上海“五个中心（国际经济、金融、贸易、航运和科技创新）”。这预示着浦东立法将开启新一轮改革创新历程，依托法治来驱动城市管理、社会治理、经济发展等多维度的善治善理，不断提升上海城市能级和核心竞争力，为全国发展树立新标杆。

作为中国最大的中心城市和改革开放的前沿阵地，作为世界观察中国的一扇窗口，上海这座城市必须始终葆有服务全国改革发展大局的自觉，保持代表国家参与全球合作竞争的志气，以浦东更高水平改革开放为引领，在长三角一体化发展中更好发挥龙头辐射作用，打造全面建设社会主义现代化国家的窗口。

2021年4月23日，中共中央国务院发布《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称：《引领区意见》）。其第26条提出，“强化法治保障。建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系”。根据该条，上海市人大及其常委会可以比照经济特区法规，立足浦东改革创新实践需要，在宪法、法律、行政法规的框架下制定法规；可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定，在浦东实施；对暂无法律法规或明确规定的领域，可以先行制定相关管理措施。2021年6月10日，全国人大常委会发布了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下简称：《授权决定》）。

据此，《引领区意见》《授权决定》成为浦东引领区立法的政策依据，是建立完善与浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系的现实需要，是鼓励浦东将探索形成的好经验、好做法适时以法规、规章等形式固化下来。

记者从“上海市人大常委会贯彻落实全国人大常委会授权决定积极推进浦东新区法规立法工作新闻发布会”上了解到，上海市人大常委会在中共上海市委的坚强领导和全国人大常委会有关委员的支持领导下，截至2023年1月7日，先后颁布了15部浦东新区法规，实现了浦东新区法规的开创性制定。

在这15部法规起草、制定、发布的过程中，上海市人大常委会与浦东新区人大常委会不断完善法规选题立项和组织协调机制，形成了一套可复制、可推广的工作机制——

一方面，建立健全浦东法治的顶层设计：上海市人大常委会制定了《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》，以法律性问题决定的形式对浦东法规的制定依据和原则遵循、浦东法规立法的工作流程及浦东管理措施的转化机制等作出规定。浦东新区人大常委会制定了《关于打造社会主义现代化建设引领区加强浦东新区高水平改革开放法治保障的决定》，推动并支持与大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系在浦东落地生根。

另一方面，优化完善浦东立法的流程管控：上海市人大常委会主任会议讨论通过《关于制定浦东新区法规相关立法工作规程的规定》，对浦东法规的立项、起草、审议、表决、报送备案等环节分别作出细化安排。浦东新区专门成立了“推进浦东新区法规立法工作小组”，区委主要领导担任组长，区人大、区政府主要领导以及相关分管区领导担任副组长和成员，统筹推进各项立法工作。同时，浦东新区人大、区政府还分别制定了相关立法工作规程，对法规的立项、起草、审议、表决、报送备案等环节作出进一步细化安排。从而，形成了一套全生命周期的立法工作流程。

2022年的浦東经济增长快于上海全市2个百分点左右（图为俯瞰浦东）

此外，精心设置征集意见的平台渠道。浦东新区区委专门制定了《关于做好浦东新区法规、管理措施贯彻实施工作的意见》，通过区委深改委会议专题听取具体立法推进情况、区委依法治区办将法规贯彻实施纳入法治建设责任制考核问效等多种手段，扎实推动立法取得成效。在每一部浦东新区法规的起草、审议和修改过程中，我们都可以看到职能部门坚持“开门立法”的工作举措，广泛听取了来自社会、企业、智库等各方面的意见建议，在立法工作中走深走实了群众路线。

回顾15部浦东新区法规，我们可以发现，其主要涵盖了5大主题，即：优化营商环境、推动产业升级、促进自主创新、发展绿色生态、深化城市治理。在优化营商环境方面，浦东新区聚焦企业的全生命周期管理，主要有《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》等5部法规；在推动产业升级方面，主要有《上海市浦东新区促进张江生物医药产业创新高地建设规定》（以下简称“生物医药产业创新高地建设规定”）等3部法规；在促进自主创新方面，主要有《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》等2部法规；在发展绿色生态方面，主要有《上海市浦东新区绿色金融发展若干规定》等2部法规；在深化城市治理方面，主要有《上海市浦东新区推进住宅小区治理创新若干规定》（以下简称“住宅小区治理创新规定”）等3部法规。

对标中共中央国务院《引领区意见》提出的三项立法赋权——改革创新、先行先试、审慎变通，浦东新区均有所尝试——

在搭建揭榜挂帅新平台方面，2022年10月28日通过的《上海市浦东新区优化揭榜挂帅机制促进新型研发机构发展若干规定》遵循“英雄不问出处”“看能力、不唯资历”的要求，推动浦东依法设立揭榜挂帅公共服务平台，运用市场化、专业化机制配置科创资源，充分激发全社会科技创新活力，推动“卡脖子”关键核心技术攻关，更好服务高水平科技自立自强和科创中心核心区建设。目前，浦东揭榜挂帅公共服务平台已经正式揭牌，首批发榜项目已正式对外推出。

在推进建立健全企业破产办理新机制方面，2021年11月25日通过的《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》（以下简称“市场化法治化企业破产规定”）从破产审判机制、府院协调机制、破产重整制度等方面着手，有力推动解决企业“破产难”。2022年1月，最高人民法院批复同意上海市浦东新区人民法院设立“破产审判庭”，形成了在浦东行政区域内相关破产案件归浦东集中管辖的格局，为浦东提升企业破产办理质效和优化营商环境提供了重要支撑。

从首创性角度来看，市场化法治化企业破产规定自2022年1月1日起施行后，浦东新区人民法院成立了“全国首个”直辖市基层法院破产审判内设机构，截至2022年12月31日共受理破产清算、强制清算、衍生诉讼案件864件，涉及债务人及被申请人注册资本76.6亿元，确认债权总额138.9亿元；依法适用简易程序审理小微企业破产清算案件，破产费用最低为1.3万元，审理周期最短为57天。

从制度成效来看，市场化法治化企业破产规定深入贯彻“破产重整就是新一轮招商引资”的理念，系统性地优化了“困境企业救治机制”，率先全面打造支持破产重整的全流程制度链条——在救治路径上，开拓性地构建了“庭外重组”“预重整”“破产重整”有效衔接配合的救治体系；在救治程序上，创新性地规定了“简易重整”，降低危困企业寻求重整挽救的门槛；在救治保障上，首创性地推出了“重整保护期”和“恶意不申报债权失权制度”，以更好地保护重整企业恢复正常生产经营。

比如，住宅小区治理创新规定充分贯彻民法典中“小区重大事项由业主共同决定”的立法精神，在住宅小区治理机制和居民诉求响应机制方面作出创新。

又如，2022年11月23日《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》是全国首部专门为无驾驶人智能网联汽车创新应用作出保障的法规，其系统性地建立起了无驾驶人车辆上道路运行的条件和标准，设定安全运行的监管规则，对业界期盼已久的网联车商业化运营问题作出明确，为这一新兴产业规范有序发展开辟了法治化的新赛道。

再如，《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》自2021年11月1日起施行后，简易注销、承诺制注销、强制除名、强制注销4种创新制度运行良好，企业退出成本进一步降低，市场出清效率得到提高。以简易注销制度为例，该制度在变通公司法规定的45日公告期基础上，又进一步将当时刚刚发布但尚未施行的《上海市浦东新区市场主体确认登记制若干规定》（2022年2月18日通过）所规定的20日公示期缩减为10日。截至2022年9月30日，浦东新区和临港新片区分别有1839户和1127户企业通过简易注销程序高效退出，平均办理时间较原来程序需要的45日公示和5个工作日压缩了80%。

2021年9月28日通过的《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》坚持行政许可法规定的实施行政许可应当遵循便民原则、提高办事效率的要求，明确了行业综合许可“一证准营”，大幅降低了行业准入成本。该规定自2021年10月1日起施行后，浦东新区已在餐饮、便利店、健身房等10个行业试点实行综合许可单轨制和统一有效期制度。截至2022年9月30日，共办理行业综合许可证1241张，包括单轨制行业综合许可证438张。相较改革前，办理时限从95个工作日压缩至5个工作日，减少95%；申请材料从53份压缩到10份，压减81%；填报要素从313项压缩到98项，压减69%，办证效率大幅提升。

在生物医药领域，浦东新区法规同样有新的探索。生物医药产业创新高地建设规定落实《引领区意见》中“建立企业研发进口微量耗材管理服务平台，在进口许可、通关便利、允许分销等方面研究予以支持”的要求，适度变通生物医药特殊物品和研发用物品出入境制度，优化药品生产企业委托生产制度，推动企业迅速稳产达产、扩能扩产。自2022年1月1日起施行后，该规定已成功吸引一批高能级企业在浦东选址入驻或加大投资：外资方面，罗氏制药在浦东设立大企业开放创新中心，勃林格殷格翰生物加大“远东计划”在浦东投资力度；内资方面，齐鲁制药、东方基因等工业百强企业、细分领域头部企业纷纷选址在浦东设立研发中心和商业化总部。生物医药产业创新高地建设规定为浦东生物医药产业在创新能级、产业规模、產业生态、产业集群效应方面的突破提供了法治保障，预计2024年浦东生物医药产业规模将达到4000亿元，生物医药制造业产值将突破1000亿元。

近期，按照习近平总书记的要求，上海正全力以赴打造浦东社会主义现代化建设引领区。2022年，浦东经济增长快于上海全市2个百分点左右，作为全市经济发展压舱石、稳定器的作用充分彰显。当前，上海正在配合国家相关部门，推动综合改革试点方案加快出台。该试点将在市场准入、投资建设、要素流动和产业创新等领域，赋予浦东更大的改革自主权。上海将对国家授权的事项形成“一项一方案”，打好组合拳，实现新突破，在以下几个方面持续推进——一是深入推进首创性改革，坚持系统集成，协同高效配合，制定实施补充，放宽市场准入特别措施清单，更大程度地激发各类市场主体的活力；二是深入推进引领型开放，坚持开展更大程度的压力测试，稳步扩大规则规制、管理标准等制度性开放，争取在服务业开放、离岸贸易、数字贸易等领域率先取得突破；三是深入推进集成化创新，坚持以体制机制创新为核心，率先实施更加便利高效的人才引进政策，健全高水平知识产权保护和运用秩序，加快建设自主创新的新高地。