论协商民主的规范法治表达

周 迪

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的保障。党的二十大报告指出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，并强调“健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展”。①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm。习近平在中国人民政治协商会议成立65 周年大会上指出，完善社会主义协商民主制度必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。②习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会上的讲话》，http://www.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm。协商民主应以积极的姿态进入“制”“规”“章”“序”，并以规范、有序、实效的方式予以表达，这是在法治轨道上统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商的前提。当前，关于协商民主的制度化、法治化建设问题，理论界和实务界多以协商民主自身运行为视角，或从法治化的必要性和基本原则、建构路径等方面进行宏观层面的研究，①参见王学俭、杨昌华：《中国特色社会主义协商民主法治化研究》，《社会主义研究》2015 年第2 期；易承志：《中国协商民主法治化的诉求与建构逻辑》，《当代世界与社会主义》2016 年第2 期；汪洋、黄大熹、莫桑梓：《推进国家层面协商民主法治化管理的原则与进路》，《华侨大学学报》（哲学社会科学版）2016 年第3 期；董树斌：《推进中国协商民主法治化的路径》，《宁夏大学学报》（人文社会科学版）2015 年第4 期。或从协商民主的主体、内容、程序、平台等方面进行微观层面研究，②参见汪守军：《依法治国视野下社会主义协商民主建设有关问题探讨》，《重庆理工大学学报》（社会科学版）2015 年第10 期；何永红：《论基层协商民主机制的法治化》，《浙江社会科学》2021 年第3 期。但缺少从法治规律出发，对协商民主相关法律和政策现状的扫描和梳理，以及开展协商民主规范和秩序体系建构的具体方法层面的探讨。从法治的一般顺序来看，入法是法治的基本前提，立法是法治的运行起点。目前，协商民主主要以隐性或少量显性的方式散见于国法、党规、党和国家政策、社团和组织章程规则、村规民约等多元规范和混合秩序体系之中，如何实现协商民主在多元规范和混合秩序体系中的规范表达，形成法治主导下协商民主的规范表达体系，加强法治在协商民主保障体系中的主导作用，是亟待关注的问题。

一、规范法治表达是协商民主法治化的前提

制度化、法治化是民主的普遍要求。协商民主是中国特色社会主义民主的重要实现形式，协商民主法治化也是社会主义民主政治发展的必经之路。③参见熊茜：《社会主义协商民主法治化的实现困境与出路》，《中国政协理论研究》2019 年12 月。党的十九届四中全会把构建协商民主体系作为坚持和完善人民当家作主制度体系的重要内容，要求“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，http://m.news.cn/2019-11/05/c_1125195786.htm。。在国家治理体系和治理能力现代化的框架下，法治是将协商民主的经验实践深化为理性建构，进而将协商民主特色制度优势转化为民主治理效能的基本保障。人民取得国家权力之后，只有将这种权力用制度和法律确认下来，使制度和法律具有权威性、稳定性、连续性和可操作性，人民当家作主才能得到强有力的支持和保障。

尽管应在法治轨道上完善协商民主体系已是普遍共识，但从法治运行和规范体系自身的角度，协商民主法治化的内涵和方式仍有待明确。探讨协商民主法治化的首要问题就是协商民主入“法”，即在形式上进入某一类法治规范的正式文本，以实现直接、显性表达。

考察中国特色社会主义协商民主体系的历史形成不难发现，协商民主体系的生成充分体现了民主制度、民主程序、民主参与三位一体的特征。相较于选举民主由顶层制度设计引导建构而言，协商民主尤其以经验性的实践探索为生成路径。各个协商类型独自形成、分别发展，在实践中形成了各自独立又相互交叉的协商主体、对象、平台、程序和议题。当前的协商民主体系化则是将既有的协商实践类型通过融贯，以形成协商民主的实践合力。而在各类协商民主的发展过程中，严格意义上的国家法律和法规并非其主要的制度化表达载体。2007 年11 月16 日，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》，将协商民主作为与选举民主相辅相成的一种民主形式。⑤中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的政党制度》，https://www.gov.cn/guoqing/2007-11/15/content_2616295.htm。此后，协商民主的概念在党的全国代表大会报告、党的中央全会决定、中共中央印发的意见等政策性文件中得以进一步强化，并逐渐定型为全过程人民民主的一种重要形式。也有观点认为：基于经验实践的协商民主是否以入法的方式开展理性建构，事实上并不影响其体系的生成和运行发展。从协商民主的全过程人民民主功能角度看，协商民主所承载的发扬民主和增进团结、凝聚共识双向发力则进一步决定了其政治功能强于治理功能，因而不宜以国家法律的形式表达。此外，作为最能体现社会主义民主政治的独特性的一种民主形式，协商民主的效能优势仍在被进一步激发和提升的过程中，在这一阶段，地方的创新模式常常对于协商民主的经验塑造具有首发之功，在这种情况下，急于对协商民主的地方试验性制度进行归总和提炼，并在中央层面进行统一规定，反而可能对协商民主实践的创新势头和特色化实践制造阻碍。

以上关于协商民主入“法”的不同看法，与其说其争论的焦点是协商民主是否应当入法，毋宁说问题的核心在于对法治概念的不同理解。如果按狭义的国家法律中心主义或法律一元论的理解，法治即法律之治。协商民主入“法”的问题则转化为是否有必要对协商民主进行直接、明确的国家法律表达，进一步地，由于国家法律体系是自上而下位阶分明的规范体系，应当明确由哪一层次的法律规范予以表达。而如果按照法律多元主义将法广义地理解为多元规范和混合秩序体系，那么协商民主入“法”已是既定事实，问题的关键便是，在当前的多元规范和混合秩序体系中，法治是否发挥主导作用。因此，需要首先识别法治规范表达中“法治”的范围。

法治的运行边界是一个客观的动态过程，而非主观的恒定范围。一个国家和社会中的规范形态和社会秩序状态是相互照应的关系。①参见刘作翔：《构建法治主导下的中国社会秩序结构：多元规范和多元秩序的共存共治》，《学术月刊》2020 年第5 期。法律规范、党内法规、党的政策、国家政策、社会规范是当代中国社会中客观存在的规范类型，在各自的不同场域发挥作用，②刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》2019 年第7 期。共同构成了当代中国法治规范体系的多元混合结构。需要注意的是，法治规范体系的多元混合结构并不意味着法治权威在各种规范类型之间的均分和传统国家法律权威的淡化。在多元结构的法治规范体系中，各种规范类型依其性质和效力差序共存。其中，宪法和法律作为法治规范体系的主导，拥有最高权威，这是法治的核心要义和基本原则。此外，应明确党内法规体系在法治规范体系中的特殊定位。党的十八届四中全会提出，中国特色社会主义法治体系的构成要素包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。中国特色社会主义最本质的特征是党的领导，中国特色社会主义法治最本质的特征是党对全面依法治国的领导。③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64387-25926125.html。党的十九届四中全会提出构建全面从严治党制度规范体系，党的二十大报告强调完善党的自我革命制度规范体系。将蕴含着政党自我革命价值理念的党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，实现了党的领导和依法治国在公权力约束这一基本法治精神层面的统一，进而也成为当前法治规范体系构建的特殊背景。因此，在坚持党内法规不得违反宪法和法律的基本前提下，要充分认识党内法规作为规范体系的法律性质和客观权威，及其对于其他规范类型的引导和保障作用。

当代中国法治规范体系是以宪法和法律为主导、以党内法规为重要构成的，包括党和国家政策、政协章程和规则、社会组织章程和规则、村规民约等在内的多元规范和混合秩序体系，这是探讨协商民主入“法”的前提性认识。这一认识一方面明确了协商民主的法治表达的主体是多元规范和混合秩序体系，另一方面也强调了以国法为主导、党规为重要构成的多元规范和混合秩序的法治化过程和方向，即多元规范和混合秩序的不合理成分被法治权威逐渐剔除、合理成分被法治的核心载体所吸收的过程。从法治自身运行角度看，协商民主的规范法治表达是其法治化的前提和必然要求，而协商民主规范体系法治化不断提升的过程，同时也是协商民主法治化不断推进的过程。

二、协商民主的当前文本表达梳理

协商民主的当前文本表达可以从两个方面考察：一是对协商民主的文本表达作整体梳理；二是对多种类文本所组成的协商民主文本表达体系进行内部结构分析，考察其内部相互关系。当前协商民主的文本表达主要包括五种类型：宪法和法律法规、党内法规、党和国家政策、政协章程和规则、社会规范。

第一是宪法和法律法规文本。《宪法》序言规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，从宪法高度肯定了政治协商这一社会主义协商民主的重要形式。此外，《宪法》第27 条和第41 条就国家机关和国家工作人员依靠群众、联系群众、接受群众监督、倾听群众批评建议和意见等作出规定；第111 条规定了居民委员会和村民委员会可以调解民间纠纷以及向人民政府反映群众意见、要求和建议，而协商是国家机关和国家工作人员与人民群众互动以及基层群众自治组织开展基层治理的一种重要形式。法律层面，2018 年修正的《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》对宪法关于基层民主的规定进行了细化；《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》等均有关于民主参与听证制度的规定；《立法法》关于开门立法的规定为立法协商的开展提供了基本依据。行政法规和部门规章等方面，国务院《物业管理条例》第6 条规定业主在物业管理活动中享有民主权利；教育部《学校教职工代表大会规定》规定，教职工可以通过学校教职工代表大会在学校行政管理事务上享有多样化地行使管理本单位事务的民主权利。地方层面，2021 年6 月23 日，上海市人大常委会审议通过《上海市人民建议征集若干规定》，这是我国地方人大首次就人民建议征集活动制定地方性法规。①参见张卓明：《协商民主法治化的地方实践创新——解读〈上海市人民建议征集若干规定〉》，《检查风云》2021 年第18 期。此前，我国一些地方政府已制定关于人民建议征集工作的政府规章和规范性文件。如《重庆市人民政府建议奖励办法》（1999）、《哈尔滨市人民建议征集办理奖励办法》（2009）、《杭州市人民建议征集和奖励的实施意见》（2000）、《厦门市人民建议征集实施办法》（2000）、《上海市人民建议征集工作规定》（2014）等。

第二是党内法规文本。《党章》“总纲”明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是党领导人民发展社会主义民主政治应当坚持和完善的基本制度。此外，“总纲”还规定“推进协商民主广泛多层制度化发展”“建立健全民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序”。2020 年12 月中共中央发布修订后的《统一战线工作条例》第3 条对政党协商的性质、主体、内容等作了明确规定。2022 年6 月中共中央发布的《中国共产党政治协商工作条例》作为指导政治协商工作的基本遵循，对政治协商的主体、程序、保障等方面作了全面规定。

除了直接对协商民主的某种形式作专门立法，协商民主的相关规定还散见于多类、多项党内法规。如党的组织法规方面：《地方委员会工作条例》（2015）第25 条第三款规定“党的地方委员会应当加强对同级人大、政府、政协等的领导，建立健全沟通协调机制，及时通报重要情况”；《支部工作条例（试行》（2018）第9 条规定党支部的基本任务包括“密切联系群众，向群众宣传党的政策，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，了解群众诉求”；《农村基层组织工作条例》（2018）第10 条规定农村基层党组织的职责包括“组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众，经常了解群众的批评和意见”；《党和国家机关基层组织工作条例》（2019）第10 条规定党的基层委员会基本职责包括“经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，了解群众诉求，维护群众正当权利和利益”；《国有企业基层组织工作条例（试行）》（2019）第12 条规定国有企业党支部等组织的主要职责包括“密切联系职工群众，推动解决职工群众合理诉求”；《普通高等学校基层组织工作条例》（2021）对高校党委、院（系）级单位党组织和教职工党支部的主要职责规定方面均包括支持统一战线工作、教职工代表大会工作、密切联系群众工作。党的领导法规方面：《农村工作条例》（2019）规定党领导农村社会主义民主政治建设包括“丰富基层民主协商形式”。

第三是党和国家政策文本。党和国家政策文本宣示党和国家的方针、路线、政策、规划和发展目标等，其文本形式多样、灵活，包括规范性文件、党代会报告、党中央全会决定、党政主要领导人讲话等。政治协商方面，2005 年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》在1989 年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》基础上，就政治协商的内容、形式和程序作了更为具体的阐述；2006 年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对包括政治协商在内的人民政协的主要职能进行了系统规定；2015 年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》界定了社会主义协商民主的本质属性和科学内涵，并对各类协商形式进行全面系统部署；2015 年中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》对政协协商的内容、形式及其与党政工作的有效衔接作了明确；2015 年中共中央办公厅《关于政党协商的实施意见》就政党协商的内容、形式、程序、保障机制等作了具体规定；2019 年《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》对人民政协专门协商机构的作用和职能作了系统规定。此外，习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会上的讲话和在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70 周年大会上的讲话深刻阐述了人民政协的性质定位，肯定了社会主义协商民主的特有形式和独特优势，对社会主义协商民主的发展提出了要求。党的十八大报告、十九大报告、十八届三中全会和十九届四中全会决定均阐述了要加强社会主义协商民主建设。还有一些涉及基层协商的党政联合印发的政策文件，如：2015 年，中办国办印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，提出“建立和完善党代表、人大代表、政协委员联系农村居民、支持农村社区发展机制”；同年，中办国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》，提出城乡社区协商应“重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表，党代表、人大代表、政协委员，以及基层群团组织负责人、社会工作者参与”；2017 年，中办国办印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，要求健全乡镇党委领导的民主协商机制，建立政协委员反映情况和建议的“直通车”制度；2019 年，中办国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出健全村级议事协商制度，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局；2021 年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出注重发挥政协委员在增强乡镇（街道）议事协商能力中的作用。

在中央层面的政策指导下，地方各级党委、政府、人大也相应印发关于加强社会主义协商民主建设的实施意见或办法。立法协商方面，如《江苏省人大常委会立法协商办法》（2021 年）、《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大立法事项的规定》（2017 年）、《安徽省人大常委会关于加强立法协商协调工作的意见》（2014 年）、《无锡市人大常委会关于深入开展立法协商工作的意见》（2015 年）等；政府协商方面，如《平度市人民政府关于进一步加强政府协商工作的实施意见》（2019 年）、《赤峰市人民政府关于加强政府协商的实施意见》（2018 年）、《巴彦淖尔市人民政府关于加强政府协商的实施意见》（2017 年）；政协协商方面，如中共湖北省委《关于充分发挥政协在基层社会治理中的重要作用 深入开展“协商在一线”工作的指导意见》（2020 年）等。

第四是政协章程和政协规则。政协章程和政协规则是当代中国规范秩序体系中一个重要而独特的组成。将政协章程和政协规则单独列为一类，是因为它们虽然是具有较高政治地位的政治规范，但从性质看，显然与国法、党规和党政政策有所区别，其效力主要及于政协系统内部。2023 年《中国人民政治协商会议章程修正案》对人民政协的定位和任务的内容进行了进一步充实，强化了人民政协发扬社会主义民主、实践全过程人民民主的功能。相关政协规则包括《政协全国委员会反映社情民意信息工作条例》《全国政协加强和改进调研工作实施办法》《政协全国委员会专门委员会通则》《全国政协关于进一步提高协商议政质量的意见（试行）》《政协全国委员会关于加强和促进人民政协凝聚共识工作的意见》等。

此外，地方各级政协印发的相关协商政策和规则数量庞大，涉及协商工作的方方面面。以湖北省为例，湖北省政协、武汉市政协和地市州县政协先后印发了大量协商规程。武汉市政协在2020 年8 月就制定了武汉市“协商在一线”改革试点工作方案，又于同年12 月印发《关于建立基层政协活动召集人制度 搭建“协商在一线”协商议事平台的指导性意见（试行）》的通知。随着“协商在一线”的实践开展，顺应新形势的变化，市政协又于2022 年5 月印发《关于深入推进我市“协商在一线”工作的实施意见》，对政协在基层协商中的定位、平台搭建、规范化程序化水平等作了进一步的规定。地市州层面，湖北省宜昌市近年来在政协协商、政府协商和基层协商方面持续推进制度建设，党委、政府和政协以联合发文和独立发文的形式印发了一系列规范性文件。①如中共宜昌市委办公室印发《关于加强和改进新时代市县政协工作的实施意见》提出探索“政协协商同基层治理相结合的有效形式”；宜昌市政府办公室印发《加强市直部门与市政协各专门委员会对口协商工作》（2021 年）、《市政府重大决策事项提交政协协商工作流程》（2018 年）、《市政府与市政协协商重大决策事项工作规范（试行）》（2017 年）；宜昌市政协印发《协商工作规则》（2021 年），《政协委员联系界别群众制度（试行）》（2020 年）等。区县政协层面，以武汉市武昌区、湖北省潜江市为代表的区县政协为开展政协协商试点或贯彻落实中央和省政协关于协商民主的要求，也制定了一些实施方案或意见。①如武昌区政协印发《关于开展“协商在一线”试点工作实施方案》（2019 年）、《政协武汉市武昌区委员会协商工作规程》（2019 年）、《关于深化开展“协商在一线”工作实施方案》（2020 年）以及《武昌区政协界别“协商在一线”召集人制度》《武昌区政协街道（社区）“协商在一线”召集人制度》《街道政协联络委协商民主议事工作规则》《社区协商民主议事工作规则》《社区协商民主议事工作流程》《武昌区政协党派、界别协商民主议事工作规则》《武昌区政协党派、界别协商民主议事工作流程》等一系列具体规程。潜江市政协印发《专委会联系界别、活动组工作制度》《界别、活动组工作制度》等，推进政协协商在一线向基层延伸。

第五是社会规范文本。社会规范是与党政主体制定和发布的规范文本相对应的，社会主体用以规范日常行为和生活交往的规范，主要类型包括社团章程、大学章程、乡规民约、村规民约等。社会规范数量庞大、内容分散，无法逐一提炼协商民主相关内容并进行列举。仅举一例说明：2022 年修订的《武汉大学章程》第13 条第7 款规定学生享有参与学校民主管理的权利；第18 条第7 款规定教师享有参与学校民主管理的权利；第五节“民主管理与民主监督”规定教职工代表大会、学生代表大会、工会、共青团、学生会、研究生会等以讨论协商等方式参与学校民主管理。

三、如何实现协商民主的规范法治表达

协商民主的当前文本表达在形式上呈现多元混合模式，以政策性规范为主导，呈现“类法律规则”的结构特征；在内容上，政治协商较为成熟，人大协商、政府协商和社会协商的内容相对不足。总体而言，以国法和党规为主导的多元规范体系在协商民主领域尚未形成，并直接导致了在实际运行中，政治权威和政策导向强于法治规范，协商行为缺乏相对稳定的权利保障和责任监督机制，协商作为一种民主行为和法治行为的制度化和例行化不足，使设计优良的协商民主制度体系不能很好地发挥应有的积极作用。因此，协商民主的规范法治表达须解决入哪些法、以哪种形式入法、哪些内容入法，以及法律规则表达的技术和细节等问题。以完全法治的标准比照，法治化要求通过明确、严格的法律法规等对主体行为加以约束和规范，形成一种决策科学化、流程标准化、监督制度化的管理模式。当前协商民主文本在法治表达的规范性以及模式、路径、事项、技术等方面都有待加强。

首先，在入法模式方面，协商民主的文本表达应兼顾当前我国制度体系的规范性特征与协商民主“生成性”法治表达的实际需求。如前文所述，协商民主的当前文本表达由包括国法、党规、政策、社会规范等在内的多类规范共同实现，呈现典型的多元混合特征。其中，以党和国家政策为主，国法、党规和社会规范为辅，尚无关于协商民主的专门法律法规。关于协商民主的直接、显性表达主要出现在党和国家政策中，如《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》等。而国法、党规和社会规范关于协商民主的表达则以间接、隐性表达为主，即对社会主义协商民主体系中的某一类协商作具体规定，如《中国共产党政治协商工作条例》；或在其他专项法律法规中包含关于协商民主的相关规定，如《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》，以及《地方委员会工作条例》等党内组织法规。此外，大量涉及基层社会治理、农村工作等主题的党和国家政策中也包含协商民主的相关规定。前述规范文本主要集中在中央层面，地方层面的相关规范主要是地方党委、人大和政府规范性文件，以及地方政协发布的协商规则等。地方立法仅有上海市人大常委会作了尝试。总体而言，当前协商民主的规范文本在形式上呈现政策为主、国法党规为辅，中央整体规定、地方分类实施，显性与隐性、整体与分散并存的特征。

一方面，我国的法治规范体系呈现多元化、多层级特征，表现为多种不同类型的规范在各自不同场域发挥作用。在规范体系之中，多种规范类型并非无序组合，而是在效力上呈现差序和层级。其中，国法和党规是多元规范体系的最核心的两种法律形式，体现了规范体系的法治属性。多元化、多层级的规范体系是协商民主法治表达的具体承载形式。另一方面，协商民主入法，并非意味着任意类型的规范都适合对协商民主的所有类型和全部内容进行表达，我国协商民主规范的形成具有经验建构的特征，在顺序上一般为先实践后入法，而后在进一步实践中加以变革完善，具有成长型法治规范生成的特征。此外，历史上最初形成的多党合作和政治协商制度作为协商民主的发轫，使得协商民主在我国首先是作为一种政治行为而存在，因而具有强烈的政治属性和政策特性。因此，协商民主的规范法治表达应兼顾协商民主的成长性和变革性、政治性和政策性特征，处理好法治与政治属性、政策特性和改革之间的关系，协商民主入法应依照协商民主的不同类型和实践阶段，有计划、有节制、有区别地进入不同类型的规范，尤其进入国法和党规。

其次，在规范化法治表达的路径方面，要先明确不同协商类型规范的性质区分，再实现相互衔接，最终推进协商民主规范的体系化整合。协商民主规范法治表达的目标在于形成以国法和党规复合主导下的分种类、多层级的规范体系。以主导主体分类，既已存在的七类协商民主可分为政治层面的协商和社会层面的协商，前者包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商，后者包括人民团体协商、基层协商和社会组织协商。从内容上看，七类协商民主类型中，关于政协协商的文本不仅数量较大，而且类型多样、权威度高、内容具体深入，显示了人民政协作为专门协商机构的专业性。其次是涉及政党协商、人大协商、政府协商、基层协商的规定，在关于协商民主统筹规定的基础上，均有相关专项的法规或政策。关于人民团体协商和社会组织协商没有专门的法规或政策规定，而是分散地出现在相关法规和政策之中。文本资源的分布特征也导致了关于政协协商的规范化程度最高，已形成一套完整的关于协商议题、内容、形式和保障机制等的规范，而关于人民团体协商、社会组织协商等协商类型则常常与其他协商类型相互交织，甚至包含于其他协商类型之中。而即便是制度体系最为完善的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，目前除《宪法》序言、《国旗法》、《公务员法》等相关条文中明确写有外，更多还是见于党代会的报告以及全会决定。相较于社会层面协商，国家机关和政党主导的政治层面的协商，其制度化规范化程序化程度更高，法治化完善的具体任务较为明确。此外，相对成熟的政治层面的协商为社会层面的协商实践探索提供了条件保障和规则参照，引领社会协商在行动中得以创新。尽管近年来社会层面协商在实践中实现了较大突破，但不可否认，不同类型协商民主在发展阶段上仍存在客观差异，尤其是社会层面的协商主体主导性不足。因而，在具体的入法路径上，将不同类型协商民主的规范统筹起来，制定协商民主专项法律的时机尚不成熟。过早地将不同类型和发展阶段的协商民主在规则上统合，将会不可避免地导致政治层面协商对社会层面协商的强势吸收，政治层面协商规则向社会层面协商的平移，必定会压缩社会层面协商的自主创造空间。因此，现阶段仍应立足不同协商民主类型，分类构建规范。

尽管当前尚不具备条件制定统筹协商民主体系的专门性法律，但应当注意，民主协商在实践中不是单一、平面的，而是广泛、多样、主体交叉和程序互动的，各协商渠道只有在发挥各自优势的同时，做好衔接配合，才能形成协商民主的体系合力。因此，在对各类协商民主类型进行分散表达的同时，要特别注意规范之间的相互照应，特别是衔接性规则的制定。如人大协商和政协协商中，应发挥好人大代表和政协委员联系群众、参与社会治理的作用，与基层协商和政府协商衔接。此外，在协商民主体系中，尤其要激发政协协商在规范法治表达方面的引领性和示范性潜能，在现有政协章程和规程基础上，通过制定专门的政协组织和协商程序法，明确人民政协专门协商机构的性质和组织，将现有的政协制度和政协协商规则集大成并上升为法律，进而在协商民主体系的规范建设中发挥基础作用。

再者，在规范事项和表达技术方面，要分别从内容和形式上，对不同的协商类型进行有差别的法治规范，并在表达方式上注意党政话语向法律话语的转换以及条款的结构设计。深入当前协商民主的逻辑结构和文本内容考察不难发现，现有关于法律规则逻辑结构的代表性学说①关于法律规则的构成，“三要素说”认为包括假定、处理和制裁；“二要素说”认为包括行为模式和法律后果；“新三要素说”认为包括假定、行为模式和法律后果；“新二要素说”认为包括构成要件和法律后果。参见雷磊：《法律规则的逻辑结构》，《法学研究》2013 年第1 期。在包括党规和国法在内的绝大部分协商民主的文本表达中几乎都难以适用。相较于严格意义上的法律规则，现有的文本通常强调定性、宣示、行为指示，淡化或不对法律后果进行表达，具有典型的促进性、宣誓性、政策性特征，尚不构成严格意义上的权利、权力和责任相对应的法律规则。不同类型协商民主规范的分类构建体现在规范事项的差异上，有的是将政策转化为法律，有的是原则入法，有的是规则入法。首先，关于协商民主作为全过程人民民主重要制度载体的总体规定和整体体系设计应在作为国家法律和党内法规最高规范的宪法和党章中予以明确宣示，将政策性的制度设定以规范法治的方式予以显性表达。其次，政治层面的协商的法治表达有两种形式，一是在国法或党规中进行专门表达，二是嵌入相应已有的规范之中。2022 年出台的《中国共产党政治协商工作条例》是党中央专门规范政党协商和人民政协政治协商的第一部党内法规，完成了政治协商政策表达向法治表达的转化。尽管在国家层面没有专门关于人大协商的法律，但现行《立法法》关于立法论证、立法听证、向社会公布征求意见等，以及2022 年《立法法》修正案草案增加的第五条关于坚持和发展全过程人民民主的规定，均是人大协商的具体体现。现有规范关于人大协商和政府协商多停留在原则层面，更为具体、可操作性的协商规则需要通过法律、法规或各级人大常委会决定予以进一步规定。最后，目前社会层面的协商规范在规范类型上主要为党和国家政策，在规范内容事项上主要为原则性、倡导性、促进性规定，具体到协商范围、程序、内容等涉及规则事项的层面，则参照或被牵引至国家层面的协商之中。社会层面协商规范的法治化可同时在两个方面予以推进：一是继续在实践探索的基础上及时总结经验，并在政策性规定中予以体现；二是应在相关的专项法律法规中对人民团体协商、基层组织协商、社会组织协商进行明确定义，如《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》《社会团体登记管理条例》①我国尚未制定“社会组织法”。等，在经验成熟时适时地再将政策性规定转化为法律法规。

协商民主在现阶段以分类立法或嵌入已有规范，而非体系化、专门立法的方式统筹表达，这也在表达技术方面提出了更高要求。首先是政言政语、党言党语向法言法语的转化。政言政语是党和国家意志的政策表达，党言党语是党的意志的政治表达，法言法语是国家意志的法律表达，三者都具有政治性，但在语言属性、风格和措辞上应有所区别，法言法语归属法治建设的范畴，应遵照一般法律规则的表达技术，体现专业、精准、明确和可操作性。其次，在规范的结构设计上，应在规则设计时区分几种不同的表达方式，主要包括宣示性表达、行为规则表达、责任后果表达和权利赋予、保障表达。这里尤其需要注意的是后两种表达。组织和人民群众，在协商民主体系中的身份、地位、利益各有不同。作为一项政治制度，如果各协商主体的地位不平等、不明确，他们表达意志的机会和权利就不平等，不同社会阶层的利益就难以得到平等尊重和保护，从而使协商民主的动机、过程和结果失去公正性。因此，以法治保障基层社会自治权和公民直接民主权利，就尤其需要运用权利和义务这两项最基本的法治要素。

四、结语

协商民主的运行须置于法治轨道上，而对协商民主进行规范的法治表达是法治化的第一步。历史上，协商民主在我国的形成具有强烈的政治主导性，协商民主的规范体系具有鲜明的政策表达特征，客观上造成了协商的柔性与法治的刚性之间的内在张力。然而法治的范围并非恒定，而是一个当下现实状态，应承认非正式规范亦是现代社会法治状态的组成部分，当代中国形成的是法治主导下的多元规范和混合秩序体系。其中，由国法和党规构建的法治体系发挥权威和主导作用，当其他规范和秩序体系之间发生冲突时，应以法治作为解决规则冲突的权威标准。协商民主规范体系法治化的过程，是国法和党规统筹和吸纳协商民主的多元规范和秩序体系的过程。应强化国家层面的协商规范的权威性、明确性及规则的具体化，促进社会层面的协商规范类型的多样化、内容的灵活性，通过基本法和专项法作出赋权和义务性规定，以明确基层和社会主体参与协商的基本权利和畅通渠道。唯有如此，才能加强法治对协商民主体系的支撑和完善作用，通过制度设计把协商民主落实到全过程人民民主运行的各方面各环节，厚植协商民主的法治基础。当然，本文也始终主张，对协商民主进行规范的法治表达并非刻意追求一种更加精致、繁多的国家中心主义和政党中心主义的法律表达，不是通过法治去规定和计划，而是基于我国协商民主的实践，通过法治进一步制造和保障有利于协商民主的条件，从而释放社会主义协商民主的创造力。