封闭与开放:地方政府合作中权力运行的双重维度——以跨域生态环境治理为例

杨 翠

(东北师范大学 政法学院,长春 130117)

一、研究背景与问题的提出

随着我国区域经济一体化的不断发展和工业化进程的加快,大气、水、海洋、土地等生态环境安全遭受到日益严重的威胁。生态环境是一种典型非排他性的公共产品,生态系统中的地表水、大气、土壤等环境要素的流动性,使得一个行政区划内产生的有害环境物质会通过流动介质发生物理性转移,产生的影响超出本行政区划边界,会波及邻近的另一个行政管辖区域,如涉及两个或以上行政区域,便具有跨行政区域的特性。如太湖蓝藻暴发引起浙江和江苏两省的跨界水环境污染;松花江水污染事件波及黑龙江、吉林两省。由此可见,生态环境问题具有的跨区域“外溢”效应导致流域水污染、区域大气污染等跨区域生态环境问题的凸显。地方政府或部门在本行政区划范围内面对跨域性的环境问题所采取的单方面行动难以实现有效治理,例如在流域治理中需要流域上中下游地区政府、干流与支流的地方政府之间、河流两岸的地方政府之间加强合作。任何一个地方政府都无法独自解决生态问题,生态环境问题的解决需要地方政府从封闭竞争走向开放合作。地方政府是生态环境保护的主体。保护和改善环境,促进人与自然和谐发展是政府的责任和义务。地方政府既是本辖区内生态环境治理职责的主要承担者,也是生态环境治理中行政权力的主要行使者。在市场经济条件下,地方政府环保职能的履行开始向自发与自觉转变。国家为了更好地应对环境问题状况,转变过去粗放型、经验型、政绩导向型的环境治理模式,对县级以上政府的环境保护目标完成情况实行考核评价制度,促使地方政府面对环境问题不再是“各人自扫门前雪”的态度,改变了以往在辖区内单独处置的方式,转而走向通过推动府际联动来实现跨界污染的合作治理。地方政府合作成为地方环境治理中的主要和重要的推动力,也是解决跨界环境问题的有效方式。

地形地貌复杂、气候差异、生态类型多样等自然环境特点决定了生态问题具有自身的自然边界。山川、河流等自然边界是基于一定的自然地理区域形成的,与人为划定的行政边界不是必然重合,甚至发生背离,自然边界的模糊性与行政区划造成的政府间各自单打独斗、画地为牢的环境治理方式相矛盾。从社会层面看,当地政府部门为了顺应国家城市发展整体规划需要以及企业自身为了应对环境执法检查,很多污染企业逐渐从中心城市转移到位置偏僻的边界地区,有学者研究发现,污染企业大多选择靠近省界区域的地区。[1]行政边界区域往往成为环境污染与破坏较为严重地区,更易受到污染的波及与影响,成为环境治理的重点区域。因此要推动治理效果,需要打破生态系统内的属地治理体制,构建起生态环境领域内地方政府之间加强联动的合作态势,弥合自然边界与行政边界的偏差,核心是需要权力运行的改变。在现有制度安排下,当环境问题达到一定程度时,以组织权威为依托的纵向科层管理是一种常见的稳定的而且最具效果的管理方式,但公共事务的“外溢”属性,使得纵向协调机制很有可能会越来越力不从心。[2]我国单一体制下的封闭式行政区划,地方政府权力只能在辖区内行使,具有固定的边界。行政权力配置与生态系统相割裂,使得生态问题的跨界性与行政区划有界性之间产生了矛盾,行政权力的属地化特征与环境问题的跨域化特征产生了冲突。生态环境发展将区域内各地方政府凝结成一个彼此依赖、相互依存的有机整体,生态环保需要从以属地为界限的分散治理转变为以生态环境为单位的整体治理。突破环境治理体系的行政区划界限,如何在现有体制范围内让权力有效运行,找出地方政府合作中权力运行的特点与有效路径成为本文研究的主旨。

二、地方政府合作中权力的封闭性特征及其面临的困境

我国法律对地方政府行政权力在环保领域的权限范围和相关职责有明确规定。《中华人民共和国宪法》第107条和《中华人民共和国地方组织法》第59条规定,县级以上地方各级人民政府“依法管理本行政区域内的环境和资源保护等行政工作”(1)《宪法》第107条规定,“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作。”《地方组织法》第59条规定,“县级以上的地方各级人民政府……管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。。环保领域的专门法《中华人民共和国环境保护法》第6条和第10条规定,县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理,是环境治理的具体负责部门,对本行政区域的环境质量负责。在单行法上,《中华人民共和国大气污染防治法》(第3、4条)明确规定,地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责,有责任和义务采取措施防治大气污染,消减污染物排放量,保护改善大气环境,使环境质量达到规定的标准。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(第3、4条)、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》(第4、5条)等,都规定地方政府对本行政区域内的环境质量负责。通过以上法律规定可以看出,我国的环境治理是按照地区划分来进行的,采取在行政辖区范围内的属地治理方式。由此,行政区域内的行政权力有相对封闭的运行边界,具有闭合性特征。

法律规范是行政权存在与行使的依据,地方政府对本辖区范围内的环境质量负责,成了地方政府行使权力的法律依据。行政权力主体依法行使符合法律规范的行政权才能承担相应的法律后果,履行相应的职责。法律规定地方政府权力的运行边界在本行政区域内,在环境治理的权力体系内地方政府的权力在本行政区域内行使具有合法性。事实上的行政权如果原则上未经法律许可是不得行使的,属于超越法定权限。由此,地方政府在跨域环境合作的实践中会显现出如下几个方面问题。

(一)地方政府合作中的权力来源合法性缺失

按我国法律规定,跨区域事务原则上属于上级政府的管辖事项。从地方政府跨域合作治理环境问题的实践来看,除了部分是在上级政府的主导下展开合作以外,更多的跨界环境治理合作是无隶属关系的地方政府间的自主行为。我国相关法律只明确了各级政府负责其辖区内事务的管理以及上级机关负责跨辖区事务管理,关于地方政府间该如何协调合作却没有相关规定。这种跨越本行政区域范围的合作行为超出了我国当前的法律规定,由此影响到地方政府合作中行政权力的运行亦缺少相关法律制度作保障和相应法律条款予以规范。

地方政府要实现合作,需要各自的管辖权力跨越行政辖区边界,形成行政管辖权跨区域运行的现状,这就与我国权力与所管辖的地域相吻合的权力管辖属地原则产生了矛盾。基于行政管辖权的行使范围的变化,法律只对行政区域内部的行政管辖权予以规定。在权责一致的原则下,地方政府跨越行政辖区履行环境保护的职能,却没有赋予与这一职责相对应的权力,出现了权责不一致的状况,制约了地方政府在环保合作方面的发展。并且在对权限的规定上,现有法律只明确划分了中央与省级政府之间的权限,缺少对省市级以下政府间权力的界定。这种状况导致地方政府合作中的行政权力没有法律支撑,面临着于法无据的尴尬局面。从而无法落实部门法定职权,各部门职责不明晰,机构间联系不够紧密,影响横向间的协调效率和信息共享,致使在环境治理中容易出现权力交叉及权力越位、缺位等现象。

(二)行政权力闭合特征下的合作治理效能受限

一级政府的行政管辖权只能在本地域管辖范围内行使,其法律效力范围限于行政区域内部,无权干涉其他无隶属关系的行政区域内部事务,这使得地方政府更多专注于管理本行政区域事务。在行政区划内逐渐形成了以省会城市为发展中心、以省级政府为管理核心、以其管辖的行政区为边界的行政管理格局。这种环境治理结构下,地方政府在跨域生态环境治理中离不开上级政府的主导和推动,在履行环境职能上以国家的推动和分配为主。从我国历次的行政改革中可以看出,生态环境部的地位获得了显著提升,伴随的是权力的加强,这与国家对于环保问题的重视密不可分。这种上层权力高位推动方式有助于增强政策权威性,提高政策执行力,在对跨域生态环境治理中地方政府合作建立之初即还不成熟时期,抑或在地方政府合作意愿不高的区域,可以发挥很大作用,在其他阶段和合作区域则作用有限。在这种上层权力高位推动下带来的权力运行的封闭性会形成权力的不平等,导致区域发展不平衡,造成主体参与不均衡等合作治理困境。

一些地方政府由于权力系统的封闭性和权力的不平等的制约,无法在跨域生态环境政策制定过程中充分表达利益诉求,地方政府合法利益往往服从于区域整体利益。处于劣势地位的地方政府由于跨域生态环境政策制定中权力的不平等而降低政策认同,被动的政策响应可能使地方政府间合作流于形式。这在一定程度上削弱了地方政府间合作意愿,难以调动地方政府合作积极性和维持合作长效性。由此,跨行政区生态环境保护问题,本身需要地方政府跨出行政边界进行合作,权力运行需要具备开放性。

(三)权力运行依据单一导致合作关系的不稳固

在生态环境治理中,地方政府既是中央和上级相关法律法规及政策的执行者与实施者,同时也是本区域的管理者和监督者,角色的不同决定着权力运行方式的差异。权力来源于政策、法律或政府间行政协议之间的不同,会产生不同的权力运行方式。在中央与地方的权力关系中,中央的分权与收权是主线,权力运行以纵向为主,权力配置的手段主要表现为中央政府对地方政府的政策性任务分派,权力运行依据是以纵向政策引导为主。

我国地方政府的现行管理体制中,地方政府对上级政府负责,政府职能部门对上级主管部门负责。在这个权力运行下形成的地方政府合作,中央政府起主导作用,政府间合作关系更多依据的是政策导向,缺乏宪法和相关法律的明确规定,缺乏规范化。这就容易产生地方政府在执行权力的过程中不够彻底,为了保护本地利益而根据自身利益进行变通,使得政策执行的效果大打折扣。同时由于地方政府的积极性发挥受限,受到中央制约而权力匮乏,地方政府的实际权力与地方所需的权力容易产生偏差。我国的环境治理体系是属地管理原则下形成的条块分割体系。在相对封闭的组织系统里,以行政区划为中心的权力体系对以区域生态环境为中心的权力体系具有核心制约作用。这表明在行政区划的封闭边界作用下,政府组织系统和外部环境之间联系不强,造成区域环境管理机构无法起到有效的监督作用。

三、封闭与开放:地方政府合作中权力运行的功能区分

以上分析说明,在地方政府合作中存在两种不同类型的权力运行方式,行政区划内的行政管辖权与地方政府合作中的行政权具有明显的不同,呈现出不同的权力特点。在地方政府合作中的行政权力在权力的来源、权力运行的向度、权力运作的对象、权力的监督机制等方面都会发生明显的变化,如果没有区分出这种变化,就无法明确认识地方政府合作中的行政权力的特点,从而影响地方政府合作的有效性与持续性。以此区分为前提可以缓解难题,发现导致困境产生的根源。

(一)行政辖区内权力运行的相对封闭性特征

受到行政区划的约束,一个地方政府的权力只能在自己的行政区辖区内部行使才具有法律效力,它来源于我国的层级授权并受到上级政府的监督。权力的运行方式是在政府纵向权力配置下的运行,依照权责一致的原则,基于一定职能赋予相应的权力。地方政府合作中权力运行的相对封闭性主要体现为,地方政府行政权力的独立性及其运行逻辑的自主性。

1.从权力来源上看,地方政府的权力是由法律规定及授予的。地方政府的权力来源必须有明确的权力赋予才能保证其合法性,才能依法行使权力。我国地方政府的权力来源有以下几种[3]51:第一,来自宪法,即源自国家权力机关的授权;第二,来自地方国家权力机关的授权;第三,来自专门法律的专项授权;第四,我国作为单一制国家,实行从中央到地方纵向层级权力配置,地方政府的权力来自中央政府或上级政府的府际授权,即政府内部自上而下的层级间的授权;第五,源自地方政府自身的创设。这主要是源于《立法法》规定部分地方政府享有制定规章的行政立法权,使得地方政府权力的自由度还有很大空间。

2.从权力行使范围看,在管辖区范围内具有全面的行政权力,管辖权有明确的空间范围和界线。 其一,局部性。我国中央政府对地方政府的权力配置,主要依据因地制宜或划地管理的原则,这种做法使得地方政府权力具有局部性。“由于地方政府权力所及的地域范围是局部的,不能超越行政区域的划定;其权力所及的内容是局部的,它只能在本行政区域内管理公共事务。”[3]47因此地方政府的行政管辖权是有行政边界的,是在一定范围内行使的权力,是局部的权力,任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域。 其二,排他性。行政管辖权的排他性是指,在某一行政辖区内的地方政府单独享有行政管辖权,这使得“该辖区的政府对本辖区的各项公共事务享有排他性的行政管理权,其他对其无直接领导关系的地方政府无权干涉其内部行政事务”[4],这种排他性可有效确保行政主体在处理行政事务时行使行政职权的有效性。同时,该项权力只能由一个行政主体行使,对不是其上级政府的其他地方政府也具有排他性,确保了行政主体的权威性和自主性。

(二)跨行政区域行政权力运行的特征

地方政府合作是政府间横向关系的体现,地方政府在跨域环境合作中的权力具有不同于纵向关系的特征。在跨域环境治理的地方政府合作中,地方政府进行环境生态治理是在履行环境治理职责,体现出环境保护与治理的功能。在这一合作过程中地方政府之间通常只体现单一和较少的功能,只需要达到特定的环境治理的目的,不是一种全方位的合作。因此,地方政府合作中通常只行使某些专项权力,其权力不完整,在不改变各地方的行政区划和隶属关系的前提下,通常跨界行使一部分权力而不是全部权力。例如,流域地区的治理只涉及与水有关的部门,其需要的跨行政区合作也只是在这些相关部门之间。具体体现在以下几个方面。

第一,单项权力的拆分。在权力的程序上,地方政府在跨域环境问题的合作中只发生部分权力,表现如执法权的分离。杭州都市经济圈环保专业委员会建立了杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地联合环境执法机制,行使执法权,但在跨界联合执法过程中,由于我国目前在对于行政权力跨界行使的惩戒上还是实行归各自省份自己执行的方式,四地联合巡查就没有对异地执法权作保障。再如监督权的分离,由于地方政府合作的权力监督除了部分是由国家设立的监督机构监督外,还有部分是基于政府间签署的行政协议作为监督机制,监督权被国家与地方共同行使。

第二,地方政府间权力运行中使用权与所有权的分离。在合作中的权力类型上,也是根据具体合作的内容和具体的功能来行使权力。在我国的跨界环境治理中,相邻的地方政府为了各取所需共同推动跨界治理,地方政府之间会就辖区内公共资源的使用权进行交易,通过辖区内公共资源使用权的让渡,从而获得使用权让渡出的经济收益。一方将辖区内的公共资源或权力资源等使用权让渡给另一方的政府行使,自身保留辖区的所有权,有学者将此种权力变化称为“权力分置”[5],实现双方各有所得,从而达到资源一体化的目的。例如浙江省东阳市与义乌市的政府间水权交易。(2)义乌市出资2亿元购买与之接壤的东阳市横锦水库每年4 999.9万立方米的水资源永久性使用权。义乌与东阳市地域接壤,东阳市水资源丰富,除了满足自身需要外,还有1.65亿方水可以利用,而义乌市供水短缺。这笔交易中,义乌节约了供水成本,东阳则在不影响自身供水的情况下将用水权转让,水库的原所有权不变,增加了本地财政收入,并有助于减少水资源浪费。类似案例还有隶属权归浙江、由上海市管理使用的洋山港,双方收益分享。

第三,地方政府合作的权威性来源于合作主体的认同,体现在地方政府基于集体决策上建立的合作理性。由于跨域环境问题的特殊性,地方政府合作的前提需要地方政府间从独享利益向互惠互利、从单向服从向双向沟通转变。在合作各方行政层级不一定相同但地位平等的情况下,合作本着互惠互利的原则,就合作中的资金来源、成本分摊等事项集体商讨。这一决策过程体现出参与各方对相关事项在充分协商基础上,经过集体讨论并一致同意后作出决策,决策过程中的各方利益均可以体现。然后以政府间签订行政协议的形式来贯彻执行集体决策。政府间行政协议在合作中主要体现为契约精神,作为一种相对稳定的政府间契约,它的存在是政府间合作稳定有序运行的保证。合作理性不是随意、突发的,合作中具有的灵活和动态的特征需要基本的机制作保证。地方政府在跨域环境治理中合作的有效运行自然也必须依赖相应规则的建立与完善。这不仅可以在最广泛的程度上保障合作中各地方政府的基本权力,还能有序规范地调整各方利益,从而凝聚力量,使得各个性化能力整合成有机合力,共同促进生态环境问题的解决。

四、基于功能的开放:地方政府间权力运行的有效路径

在跨越了本行政区域范围的合作行为中,相邻的地方政府在治理环境目的的驱使下,合作双方基于相互需要而建立起联系。行政权力在这一过程中起到一种协调相互关系的作用,是一个互动、交流、协商与妥协的过程,而不再仅仅是控制的作用,这样才能使环境治理功能得到发挥并规避上述分析的运行困境。系统的闭合运作是系统持续存在和具有独立功能的前提和基础。但闭合的系统并不排斥开放性,并不意味着它与环境没有任何关系,系统自身无法自足,系统的持续运作需要从外部环境中持续获得“养料”。所以,系统在闭合运作的前提下对其环境保持认知开放。[6]大系统中的各子系统通过与其他子系统之间的相互交流、相互作用来发展自己。权力作为一种支配性力量,其合法性来源于合作各主体的认同,如果权力系统的开放性受限,意味着跨域合作治理的认同度降低。地方政府在权力上的不断开放,使得系统从外界吸收的信息和资源越来越多,推动地方政府不断创新,使地方实践上升为国家政策。权力在跨域运行中遂体现出开放性特征。我国地方政府在跨域合作中面临的核心问题是地方政府需要有权力自主地进行合作。解决这一问题最好的途径是各个子系统在保持各自边界基础上能与其他子系统处于“共变”中,跨域环境治理中地方政府间权力运行功能导向的适度开放成为根本。

(一)开放的前提:环境治理的系统属性

由于生态系统的不可分割性,水、空气等环境因素具有流动性,跨域生态环境治理具有公共性、外部性、系统性和复杂性等特征。[7]系统性一方面体现在环境治理影响的双重关联性。环境治理的效果会产生正外部性和负外部性两种效果。以流域治理为例,当某一地方政府对流域内的资源开发利用产生的生态环境问题导致流域内其他地方政府和民众的环境利益受损,如上游水污染扩散到下游地区,这就产生了负外部性。反之,正外部影响是流域内某一地方政府投资治理环境,流域内其他地方政府也会连带收益,如上游政府治理水土流失,下游也会受益。双重影响下的环境治理在受益范围上会显现复杂性,导致责任界定困难、利益核算困难,产生坐享其成的搭便车行为和对资源过度开发利用的利己主义。由此可见,地方政府在环境治理问题上是一荣俱荣、一损俱损的关系,每一个主体既要分享收益也要承担职责,任何单方地方政府采取的策略或行动都会在整体生态系统内产生影响。

另一方面,环境治理作为一项系统性工程,强调整体的协同运作和各部位之间的差异性,从而达到环境治理职能实施的精准到位。生态系统作为一个有机整体,要考虑各地区的差异化发展、分类发展的路径。以黄河流域开发为例,黄河的水来自上游,泥沙来自中游,灾害主要发生在下游。[8]黄河上游地区经济发展和城镇化水平较低,应坚持保护与发展并重,以各类园区为载体打造绿色循环产业体系;中游地区是资源密集区,应坚持开发与保护并重,以能源化工基地为依托,打造国家资源型经济高质量发展示范区;下游人口劳动力资源丰富,制造业发展迅速,应着重打造先进的制造业集群。可以看出黄河上中下游三大区域的资源禀赋、发展条件、发展方向都各不相同,为保证黄河流域的高质量发展,以黄河流域的实际发展状况,根据黄河上中下游生态保护重点的不同将黄河流域分为以下情况分别开发:禁止开发区、限制开发区、优化开发区、重点开发区。[9]根据自然环境、资源条件和经济发展水平的差异确定不同的开发方式,分区、分片、分类治理,以此完成生态环境保护高质量发展的需要,实现我国经济的可持续发展,构建人与自然和谐共生的现代化社会发展体系。

(二)开放的基础:地方政府合作中权力运行空间的拓展

地方政府合作中权力运行空间的变化来自中央与地方两个层面的影响:在中央层面,中央政府为了地方政府更好地治理环境会进一步下放行政权力给地方政府,以便地方政府可以自行决定是否参与区域合作,以何种方式参与区域合作。中央政府还会把一部分权力委托给区域协调机构,行政权力由国家机关向社会组织行使委托。[10]为了应对地方政府合作的需要,地方政府因而会得到中央放权的好处,会因此获得更多的权力运行空间;在地方层面,权力的封闭性特征及区域性功能的需要催生地方政府间权力运行的转变,“参与合作的各地方政府或地方政府部门将一种或几种权力,或者某种权力的某一运行环节(决策、执行、监督等) 交由某一区域性的管理机构行使,从而形成一种或几种区域管辖权的过程”[4]。这种权力变化是由地方政府之间通过协议产生的,协议的达成意味着地方政府将自己的部分权力交由合作中的协调机制——政府间联席会议来行使,通过政府间的权力协调来达成跨域环境治理的目的。如晋陕豫黄河金三角区域合作中,山西的临汾和运城、河南三门峡和陕西渭南分属三个省份城市的管辖权力需要跨越各自行政辖区边界,通过权力协调组成“省级协调领导小组会议暨市级联席会议”。单独面向的行政辖区内的权力,通过协调后的权力整合转变为互动面向的区域性权力关系,实现政府间的一种联合行动,以克服行政区行政下环境治理的分割状态,达成各方治理中的职能衔接,从而推动超越地域管辖空间界限的跨行政区域的地方政府合作关系的形成。这也标志着地方政府间合作空间的确立,实质性合作的开始。

行政权的运行范围决定着职权的边界,构成权力行使的界限。这种权力变化的过程是在经过地方政府达成共识的基础上,通过设立专门的合作机构实体实现空间的拓展,将原来地方政府合作的事项管理权力转移到专门设立的合作实体组织并由其负责。首先,地方政府间的这一过程不会改变地方政府的属地管辖权性质,因为在合作中各地方政府只是将行政权的某一环节转移给合作组织机构,使部分管理职能发生变化,相应的地方政府也失去了对合作事项的单独管理权,但该政府部门仍然具有对本地行政区划内行政事项的行政管辖权。其次,在合作中各地方政府的权力行使仍要以现行法律规定为限,不得与现行立法相冲突,这就要求地方政府合作中的权力不能出现各方主体间职权交叉或重叠的现象。最后,权力运行空间的变化不会引起各地方政府在行政辖区内职权上的增减变化,其自身的权限并不会减少,但自身要履行的职责内容增加了。

(三)开放的保证:地方政府间从行政边界向功能边界转化

区域环境问题的外溢性,体现出超越行政边界的地理界线,呈现出外部化和无界化的特征。由于环境问题本身是公共资源,具有整体性以及非边界性,区域范围的不确定性等特点,地方政府在合作中逐渐形成了以单项治理功能为核心的治理边界。[11]我国行政权力配置的空间是以行政区划为标准,而我国地方政府合作的形成是以功能性为引导,例如功能性的区域治理——长三角的太湖治理、京津冀的雾霾治理;功能性的发展战略——广东省的提高自主创新能力战略、武汉城市圈的建设资源节约型和环境友好型社会战略;功能性的合作机制——以治理区域污染为重点的“大气污染联防联控机制”、以加强合作协调为目的的“长三角区域大气污染防治协作小组”合作协调机制、长三角环境保护合作联席会议。作为苏浙沪环保部门合作交流的平台,还包括长三角区域空气质量检测数据共享平台,它是一个生态环境部牵头设立的跨省信息共享平台;还有以任务项目形式组成的专项督查小组、应急联动工作领导小组、联合执法小组、长三角区域大气污染防治协作小组等。长三角区域合作办公室的设立也是跨越了三省一市,突破现有行政体制,为了一个共同目的——区域合作。将干部统一集中办公,成员主体并不是来自同一个省或者同一个市,他们并不是以某一个行政边界来划分形成的,这些成员突破了原有行政边界,是基于环境治理功能形成的合作,体现出一种功能聚集的特征。

以上事例表明所形成的新的功能性边界,是通过功能为导向来划分和形成的,不再是硬性划定的实体边界,而是根据功能性体现出的虚拟边界。功能边界超出了行政边界的覆盖范围,随着区域性公共事务的出现,功能边界以覆盖到的整个事务为界,长三角地区的公共事务覆盖到上海、江苏、浙江等范围,而这一地区却并没有划定出一个统一的区域政府进行管辖,跨域环境治理中的边界与地方政府间的行政边界存在着不一致的现状。地方政府合作的范围可能是由几个地方政府的行政单元组成,也可能是依据某一个治理的生态环境作为区域范围,是随着合作的变化与合作成员的变化以及对大气环境或河流等自然环境所波及的范围而随时发生着变化,是不固定的,区域环境合作中的边界强调以某一生态或环境单元为基础,而形成的相互联系、相互依存的统一整体。[12]这就需要地方政府横向关系中的权力运行边界,是一种跨行政区、跨层级的政府间合作边界,由空间地理的行政边界向功能引导为主的边界转变,由闭合式的行政边界向虚拟化的功能边界转变。

五、余论

地方政府合作中权力运行的双重维度,是权力在封闭运行基础上基于功能适当开放,在功能上可以将不同区域的环境问题进行统一整合,即通过整合各政府和各政府部门的职能,实现规模化效应。在制度上实现统一供给,比单个地方政府分别各自行事的效率更高,效果也更好,更适合环境整体性的需求。这会使得中央政府权力的行使不再仅仅是以基于有效调动地方政府执行政策的积极性为目的,还要在地方政府实际需求的基础上进行分权,以增强地方政府创新的积极性,增强中央与地方之间关系的互动。从国家的整体发展来看,中央政府与地方政府应该各自有不同的权限与责任、治理的目标,才可以避免地方政府的权力与责任不对等的情况出现。在地方政府合作中,地方政府作为合作主体直接与环境治理中的公共事务相联系,在特定的区域内有着中央政府不可替代的地位和作用。这一权力运行路径的提出不仅可以为当前地方政府合作中行政权的合理运行提供一个新的观察视角,也可以从更深层理解地方政府合作的运行机理,为我国当前国家权力提供一个基于地方政府需求视角的权力配置路径,从而促进制度的有效供给,并且也可以为我国法治体系的建设提供依据。