我国制造业有序转移的实施路径探析★

马潇璨

（安徽省工业和信息化研究院， 安徽 合肥 230001）

0 引言

近年来，随着国际政治经济的变化，我国制造业转移趋势呈现出新特征，不仅在国内各区域制造业之间发生转移，也承接国际制造业的转移，同样有部分制造业出现向国外转移的现象，这就需要合理规划我国制造业重点转移方向、重点转移产业，进一步提升地区承接制 造业转移能力，优化制造业布局，增强区域协同能力。2022 年工信部、发改委等十部委联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》（工信部联政法〔2021〕215 号）[1]，从“转什么”“谁承接”“如何承接”等三个角度阐述不同产业、不同地区制造业有序转移的重点方向、重点产业和保障措施，这表明我国对制造业有序转移的高度重视。此外，2023 年中国产业转移发展对接活动先后在河南、内蒙古、广西、云南、陕西、新疆等地举办，旨在通过此次多区域产业转移对接活动深入贯彻新发展理念、构建新发展格局，积极应对低端制造业外流、高端制造业回流等困难与挑战，紧紧抓住国际国内产业分工调整的重大机遇，立足国内各地区资源禀赋和地理区位优势，有效推动制造业有序转移，优化生产力布局、平衡区域经济发展，助力全国工业经济平稳增长。

面对国内外政治经济格局出现的新变化，资源环境双重约束的新要求，立足新发展阶段，我国应根据东部沿海和中西部及东北地区资源禀赋情况、地理区位情况、不同制造业发展基础情况和现有制造业转移趋势特点，明确东中西部及东北地区制造业发展的优劣势和转移的重点方向、重点产业等，针对不同制造业、不同区域特色精准施策、分类指导，提出制造业有序转移的精准实施路径，差异化推进制造业有序转移，推动制造业高质量发展，促进东中西部及东北地区等区域间协调发展。

1 制造业转移现状

改革开放以来，我国东部沿海地区、中西部和东北地区与国外之间制造业转移现象越来越频繁，国家之间、地区之间都存在制造业转移的趋势，而且转移产业、转移重点、转移方向都会根据国家或地区资源禀赋、地理区位、生产要素等不同呈现出不同特点。

1.1 国际制造业转移现状

我国作为转出方，主要转出低端制造业和部分低附加值环节[2]。由于我国劳动力要素成本的上升，少部分纺织服装和电子制造业的下游环节、冰箱、空调等家电制造业和家具制造业等出现向东南亚、南亚等地转出的态势。

我国作为承接方，主要承接中高端制造业和部分高附加值环节。我国东部沿海地区自身地理区位等优势，主动承接国外资本、技术密集型中高端制造业和部分技术水平要求较高的研发环节；此外，随着国际产业转移规模的不断扩大和东部沿海地区资源环境的双重制约，劳动力成本较东北沿海地区低，具有良好营商环境和基础设施、人才优势、交通便利的部分中西部省份和东北地区重要城市也成为国外中高端制造业转移的新目标。

1.2 国内制造业转移现状

东部沿海地区作为转出方：有较强的制造业发展基础，制造业从规模快速扩张进入调整优化升级发展阶段，但由于资源环境等的双重约束，主要转出资源能源依赖度较高的重化工业和劳动密集型的加工制造业；同时，也逐步出现以劳动密集型为主转向电子信息等部分资本、技术密集型行业转移的趋势。转移方式也逐渐从小规模转移发展为整条产业链的转移。

中西部和东北地区作为承接方：拥有丰富原材料和矿产资源，开放程度不断提升，基础设施建设速度不断加快，劳动力优势明显、环境承载容量较大，吸引越来越多的东部沿海地区企业向中西部和东北地区转移，主要包括低端制造业和劳动密集型产业，在环境要求内的高耗能制造业等。

呈现双向产业转移态势：不仅东部沿海地区部分制造业逐步向中西部和东北地区转移，中西部和东北地区重点研发环节出现小规模向东部沿海地区转移的现象，呈现了双向转移态势。

2 制造业转移面临的新形势

近几年我国制造业有序转移在各方共同努力取得了一定成效，转移规模大幅增加、质量水平持续提升、方法模式不断创新，随着我国构建“双循环”新发展格局的战略部署和“双碳”目标的加快实施，对推动制造业转移提出了新的更高要求。

2.1 制造业外迁带来的机遇和挑战

目前，国际经贸规则发生深刻变革，各国制造业竞争不断加剧，随着我国各种生产要素成本的持续上升，我国制造业面临的发达国家高端“回流”和发展中国家低端“外流”形势越来越严峻[3]。从机遇看，低端制造业的流出可以促进我国制造业产业结构的不断优化升级，进一步推进东部沿海地区中高端制造业向中西部和东北地区梯度转移。从挑战看，中西部和东北地区产业发展基础不完备，导致其不足以完全承接东部沿海地区制造业的转移，长期就可能会带来制造业“空心化”的风险，从而导致经济安全问题的出现。

2.2 “双循环”新发展格局带来的机遇和挑战

我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，给制造业转移带来了新机遇和新挑战。从机遇看，“双循环”给劳动力、资本、技术等各种生产要素的流动提供了条件，有利于地区间制造业转移的发生，使各种生产要素得以充分有效利用，生产效率不断提高，从而促进区域协调发展，缩小地区间差距。从挑战看，全球局势复杂多变，全球和区域产业链、供应链与价值链加速重构，使得对我国外国直接投资和对外直接投资的重点产业、重点地区、重点方式等发生变化；加上中美贸易摩擦不断升级，许多国家加大制造业“回流”力度，不断减少对华投资，给我国承接国外中高端制造业带来较大的影响。

2.3 “双碳”目标要求带来的机遇和挑战

在“双碳”目标的推进下，我国制造业发展面临资源和环境的双重约束明显增强，碳排放量成为制造业发展的重要制约因素之一，不仅给制造业转移和发展升级带来新机遇，也带来了不小挑战。从机遇看，东部沿海地区制造业发展较快，资源和环境压力较大，碳排放的限制会加快部分高耗能产业向原材料丰富、新能源富集的中西部地区疏散转移。从挑战上看，中西部地区承接的这部分高耗能产业的发展会带来更多制约，必须符合生态环境分区管控要求和环保、能效、安全生产等标准要求，保证在不牺牲制造业发展的前提下实现“双碳”目标[4]。

3 制造业有序转移的实施路径

针对我国制造业转移现状、发展趋势和面临的问题与挑战，从精准布局不同产业特性制造业、依托优势优势培育差异化制造业新增长极、积极有效应对国际制造业转移等方面提出促进制造业转移助力经济平稳增长的实施路径。

3.1 精准布局不同产业特性制造业

支持国内不同类型制造业实现梯度转移，更加紧密地连接东中西部及东北地区，促进区域高质量协同发展。

劳动密集型：优先引导劳动密集型制造业逐步向劳动力丰富、交通便利、基础设施较完善的中西部地区有序转移。

技术密集型：积极促进技术密集型产业向产业基础雄厚、创新资源丰富、产业配套完善的中西部和东北地区中心城市、省城副中心城市等地区有序转移。

高载能制造业：在满足“双碳”目标的前提下，有力驱动符合要求的高载能行业和资源加工行业向新能源富集和矿产资源丰富的西部地区有序转移集聚。

生产性服务业：推动新一代信息技术与生产性服务业深度融合、协同转移，根据不同行业特点，探索合适的融合发展道路，加强生产性服务业基础设施建设，提高产业配套和公共服务设施保障水平，实现经济发达地区和经济落后地区协同发展。

3.2 依托优势培育差异化制造业新增长极

引导各地区发挥现有制造业的比较优势，差异化承接产业转移，构建梯度合理、错位联动、互补互进的制造业发展格局。通过产业联动、供应互动、就业带动，促进更多地区实现错位协同和高质量发展。

东部地区：沿海优势突出，科技、金融、人才等创新要素资源丰富，注重强化关键核心技术向高端迈进，提升产业链稳定性和核心竞争力，加快培育世界级先进制造业集群。

中部地区：劳动力优势明显、区位交通便利、消费市场潜力巨大，分工协作便利、产业基础较好，建设一批以高端装备、汽车、电子信息等为主导的战略性新兴产业基地[5]，提高区域间配套协作能力。

西部地区：拥有丰富的矿产资源和清洁能源，有序承接东部沿海地区高耗能等制造业的转移，积极优化营商环境，推进新能源、新材料、轻工产品等劳动密集型基地建设，提升承接产业转移的软环境和硬实力，充分发挥能源和资源双重优势。

东北地区：资源、产业、科教、基础设施等支撑能力较强，推动制造业竞争优势重构和工业遗产保护利用，积极引进和开发新技术，提高关键核心技术水平，加快高端装备、航空、能源化工、可再生能源等传统优势产业改造升级。

3.3 有效应对国际制造业转移

针对我国高端制造业回流和低端制造业外流的现状，应根据各地区不同资源禀赋和地理区位优势，积极引导国内各地区企业融入全球产业链、供应链、价值链，同时，加大外资引进力度，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，实现共同发展的共赢局面。

以高技术水平承接国际制造业转移：建立健全外资服务体系，提高东部沿海地区开放发展水平，巩固其承接国际制造业转移的先导地位；加快内陆地区对外开放步伐，吸引外来企业投资，提高外资利用水平，成为承接国际制造业转移的新战场；鼓励有条件的边境地区以边境经济合作区为载体，加快与境外接壤地区产业合作，打造高水平中外合作园区，为全球发展开辟新空间、为国际经济合作打造新平台。

防止劳动密集型制造业过快流失：我国应充分保障劳动密集型企业的土地供应和资金保障，防止劳动密集型制造业过快流向东南亚、南亚等地。既要提高劳动密集型制造业自动化和智能化水平，促进劳动密集型制造业向集约化和自动化发展；又要加快中西部地区基础设施建设，提高基本公共服务水平，优先推动东部沿海地区劳动密集型制造业向中西部地区转移。