全成本预算绩效管理模式探讨与思考——以山东省五莲县为例

李兆双

内容提要：全成本预算绩效管理是将绩效与预算融合的管理方式，它侧重全成本定额核定，通过对成本、质量、效益进行分析比对，积极推进了财政资源高效配置，使之成为化解目前部分地区财政收支紧平衡状态的有力抓手。本文以山东省日照市五莲县为例，对五莲县实施“五个加法”，建立“闭环机制”的做法进行剖析，推进全成本预算绩效管理的探索与研究。

近年来，受国内外经济形势、疫情冲击和减税降费等多重因素影响叠加，部分地区财政收支矛盾十分突出，处于紧平衡状态。而以项目成本效益分析为突破口，“成本效益并重”的全成本预算绩效管理模式，成为化解收支矛盾的强有力抓手。本文以山东省五莲县为例，剖析全成本预算绩效管理模式。

一、“五个加法”推进全成本预算绩效管理

山东省五莲县以预算绩效管理为抓手，率先在城区环卫保洁领域推行“目标为导向、成本为衡量、绩效为核心”的新型全成本预算绩效管理机制，摸索出了一条全成本预算绩效管理的“五莲模式”，既让财政资金用在“刀刃上”，又实现“物有所值”。

（一）拓展思路+清晰定位

财政资金并非多多益善，应用在急需的地方，用的要值。实施全成本预算绩效是财政“紧平衡”常态下的政策导向。面对财政紧平衡新常态，山东省五莲县财政局选择与群众息息相关的城区道路环卫保洁领域为试点，通过全面成本核算、制定定额体系、开展项目成本绩效评价“三步走”战略，对财政资金是否实现物有所值进行评价与分析，打造“以目标为导向、以成本为衡量、以绩效为核心”的全成本预算绩效模式，使其成为节约财政资金、化解收支矛盾的“坚盾”和“利器”。实施过程中提出“12345”思路，为全成本预算绩效管理快速破题、迅速推进奠定基础。“12345”思路的具体内容包括：实现新型物有所值的全成本预算绩效管理模式1 个工作目标；建立完全成本、质量效益2 组核心指标体系；打通预算编制环节核成本、预算执行环节控成本、评价运用环节考成本3 大环节；按照清边界、明指标、核成本、定绩效4 步走；实现全成本绩效管理人才得到重视、意识不断增强、定额日趋完善、成本分析科学开展、结果运用日益深入等5 大突破（李兆双，2021）。五莲县通过全成本分析，厘清政府和市场边界，明确成本内容、成本结构和历史成本水平，算清必要和有效成本，根据项目服务标准制定新的财政支出定额标准，并由此推动建立预算安排核成本、资金使用有规范、综合考评讲绩效的成本预算绩效管理制度；五莲县通过全生命周期、全方位、多角度的预算管理体系，以投入、产出和效益为导向，强化支出责任和效率意识，实现了财政资源配置不断优化，公共产品和服务的质量与数量不断提高，真正做到财政资金“物有所值”。

（二）政府推进+企业参与

城市环卫保洁工作是构筑城市生态功能、塑造城市形象、保障城市环境的一张名片，与市民生活息息相关。政府按照中标价格付费即可，没有核查环卫企业成本的约定。五莲县创新开展全成本预算绩效管理试点，公开选定环卫领域全成本预算绩效管理专家咨询团队，在核实环卫企业成本定绩效过程中，为企业运营提出“量身定做”的改进建议，大大降低企业单位运营成本，提高企业经营效益，因此试点得到了中标企业认可。同时，全成本预算绩效管理试点为政府加强成本控制和精准预算编制提供科学参考，让有限的财政资金用在“刀刃上”，得到政府的全力支持，真正实现了政府施政成本、企业生产成本“双减”，政府推进、企业参与全成本绩效积极性得到充分调动。

（三）第三方介入+专家论证

成本预算绩效管理的根本和前提是全面核实成本，只有基于完整、准确、科学、有效的数据信息才能全面、客观地推进工作。为此，五莲县财政部门会同住建、公用事业服务部门以及保洁单位、第三方机构共同组成专家团队，认真核实目标企业完全成本，并通过网络询价、周边实地调研、先进地区企业调研、专家会谈等方式了解先进标杆、同类企业的运营信息和社会平均价格，科学制定成本核算方法，剔除无效成本，确定全成本构成要素。利用行业专家、人大代表的专业性和权威性，共同参与成果的讨论与修订，提高项目的可靠性与公平性，为项目完成夯实基础。第三方机构依据行业定额，对成本合理分类归集，梳理影响成本的核心因素，明确成本内容、成本结构和历史成本水平，确定不合理成本、一次性成本等无效成本；按照运营产出标准，定制适合环卫行业的定额测试模型，以产出目标为依据，形成完善了项目成本定额体系。

（四）分层定额+动态调整

以企业全成本为基础，通过标杆分析和趋势分析，厘清政府和市场边界、明确成本内容、成本结构和历史成本水平，剔除无效和低效成本，算清必要和有效成本，建立该领域全成本定额体系。定额体系根据不同的道路标准、人口密度、作业环境等分层次确定定额标准，并与成品油、最低工资标准等数据联动，实现定额标准动态调整，为后续环卫项目的预算价格确定、调价机制以及运营管理和绩效考核提供指导。通过成本核算与分析，对不符合五莲当地经济水平的工资及绩效奖金进行了核减，人工总成本共计核减金额255 万元，核减比例18.79%，对不能提供有效发票凭证且不能说明合理理由的物料费用进行了核减，材料费共计核减金额38 万元，核减比例13.74%；不符合规定折旧年限的费用进行了核减，机械费共计核减金额74 万元，核减17.84%；其他管理费共计核减金额54.5 万元，核减比例41.61%（逄锦丽等，2023）。结合绩效评价情况，形成了五莲环卫定额体系，定额体系不仅制定了不同等级道路和工作内容的单位价格，而且明确了保洁单位的工作规范与质量标准。通过制定定额体系，明确质量标准及相应的价格，促进保洁单位按照规范运营，为市民提供高质量的保洁服务。

（五）预算支出+绩效奖惩

专家团队结合城区环卫保洁全成本核定情况，以成本绩效为核心，科学合理确定全成本项目绩效评价体系，建立绩效评价结果应用机制，采取“预算支出+绩效奖惩”的方式，引入付费与绩效得分挂钩机制，根据绩效得分安排项目支出，强化了预算支出成本管控效果，实现了“物有所值”。五莲县结合城区环卫保洁成本定额体系和成本预算绩效分析结果，调整和优化预算部门预算支出结构，并作为财政部门安排预算、政策调整和改进管理的重要依据。通过对当期成本与历史成本数据进行对比分析和趋势分析，进行成本预测和控制，严格控制非合理性成本的支出，完善项目调价机制，作为未来3—5 年财政预算支出安排的标准，提高预算资金配置效率。同时，根据评价结果划分优、良、中、差四个等级，当本年度评价等级不能达到优秀等级时，对付费金额进行合理扣减，且创新性设置梯度，当评价等级越低，付费扣减额基数相应提高，以此来督促保洁单位提高运营效率，为市民提供更有质量、更有温度的保洁服务。

二、将全成本预算绩效管理融入预算管理全过程

以成本绩效管理为抓手，将成本管理理念和成本控制融入项目入库、预算编制、预算审核、预算执行、绩效评价和评价应用六个环节，形成一个完整的闭环，健全激励约束机制，完善项目支出标准体系，助力财政节本增效，推动财政高质量发展。

（一）项目入库环节，分析成本

优化预算编制流程，推动预算编制与项目成本指标设定融合，一体化实施。预算单位在编制年度预算时，根据项目设立依据、事业发展需要、成本效益分析情况、财政承受能力等，细化预算支出内容，参考行业标准、历史数据、成本核算和横向对比数据等设立项目成本指标。

（二）预算编制环节，细化成本

按照“零基预算”的编制原则，对项目资金安排的必要性、可行性和经济性进行总体审核，研究提出成本核定具体意见，按程序确定预算安排金额。成本审核重点关注项目是否符合部门单位的职能权责和业务活动范围，事权与支出责任划分是否合理，成本列支依据是否充分，成本测算是否科学节约等因素。

（三）预算审核环节，核定成本

将成本核定作为预算编制审核重要内容。按照零基预算的原则，建立“联审机制”，对试点预算部门、单位提报预算的必要性、可行性和经济性进行总体审核，研究提出成本核定的具体意见，按程序确定预算安排金额。

（四）预算执行环节，控制成本

强化成本绩效目标约束，将成本控制作为部门单位和财政重点监控的重要内容，发现成本管控不到位，成本绩效目标偏离度异常时，及时预警纠偏，对不具备实施条件或无法按原预算执行，需要调整、收回的支出，结合成本管控按照程序进行预算调剂，促进成本支出与绩效目标相匹配。

（五）预算完成环节，评价成本

将成本支出和控制情况纳入项目绩效评价范围。通过单位自评和部门评价，全面分析评价成本控制、产出完成和效益实现情况，重点关注超范围、超标准支出等成本管理方面存在的问题，并提出优化以后年度预算编制的措施。财政部门重点评价项目成本控制情况和预算执行情况，针对成本管理中存在的问题，提出节约成本、提高资金使用效益的意见建议。

（六）评价完成环节，应用成本

成本绩效评价结果与下年度预算安排挂钩，形成成本绩效管理闭环，充分发挥预算绩效管理管控成本、提升质效的作用。对成本构成相对稳定的投资类项目、服务运营类项目和财政补贴类项目，加快制定项目成本定额和财政支出标准，并建立动态调整机制，作为今后预算安排的重要依据，提高预算编制科学化、精准化水平。

三、全成本预算绩效管理工作中存在的难题与解决思路

（一）项目运营成本边界不能有效区分

项目单位除负责合同范围内的事项之外，还承担主管部门安排的临时性任务。在日常操作过程中，往往不会单独统计临时性工作内容、独立设置账目进行核算，也不会与财政及主管部门等提前对价格进行商定。因此，单位的运营成本包含成本核定范围之外的内容。同理，在集团化业务管理模式下，公司为节约管理成本、提高管理效率，通过“一人多岗、一岗多责”的形式可以较大幅度提高公司经营效率、节约经营成本，主要资产、人员均由集团公司管理核算，难以独立测算全成本绩效项目运营业务的收入、成本及利润情况。

针对该问题，首先，建议财政部门或主管部门谋划在前，指导公司在集团化管理的前提下，合理划分各子公司、各业务板块的后勤管理、运营管理人员规模和资产规模，适度将部分人员、资产纳入相应子公司进行管理核算，进一步优化内部资产配置和人员设置，提高财务核算的精准度；其次，财政部门或主管部门会同部门单位对成本核定范围外的事项通过协议明确任务内容、要求、应达到的目标以及价格等，单独计价、独立统计、独立核算。

（二）项目支出绩效目标有待完善

绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，而绩效指标是对绩效目标的细化、量化描述，是开展绩效评价的标尺。当前预算绩效管理工作起步不久，由于各部门和单位普遍存在对绩效管理意义认识不高，绩效具体业务知识较为缺乏，绩效编制操作规程生疏等问题，未按照《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件要求为本项目设定相关绩效目标。

对于该问题，应当围绕项目工作内容，充分论证、严格筛选，从数量、质量、效益、满意度等多方面进行考虑，选取最具代表性、全面反映项目的核心指标，精简实用、量化可考核。五莲县环卫保洁全成本绩效管理，通过设立产出、投入、效益等方面的绩效目标，倒逼相关部门和保洁单位有序合规、高质高效地完成年度工作。

（三）预算单位积极性有待提高

预算单位在财政资金支出安排上，更关心支出规模，而对于成本、效益的关注度不够，全成本预算绩效的意识和理念树立不牢。同时，全成本预算绩效工作不仅涉及财务部门，还涉及单位内部多个业务科室，需要充分调动各相关科室，齐心聚力、密切配合，才能高质量地完成。而往往业务科室更注重业务本身，对成本和绩效有抵触思想。此外，不同的项目有其独特的评价方法和标准，成本的核算、定额的建立，专业性强、涉及面广，预算单位缺乏专业的人员，也会导致积极性不高的现象。

针对该问题，要落实主体责任，通过集中学习、会议研讨、微信、网络等方式，线上线下多渠道、全方位强化全成本预算绩效管理的宣传和培训，积极引导各部门各单位树立成本意识、节约意识、绩效意识，充分认识全成本预算绩效的重要意义，营造“重绩效、讲绩效、用绩效”的良好氛围；要加强对部门的指导与监督，出台相关制度，从制度层面压实责任、明确职责；将绩效评价结果纳入部门单位高质量发展考核，并将整改结果作为部门预算编审的重要依据，倒逼部门单位强化绩效意识，提高财政资金使用效益。

（四）项目单位配合度有待加强

全成本预算绩效管理是我国深化财税体制改革、建立现代财政制度的重大变革，是对财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费等现象刀刃向内的“内科手术”。定额标准制定也是多方不断磨合、不断博弈的过程，这涉及项目实施单位的既得利益，最终结果可能要压减预算，因此项目实施单位配合度低。同时，全成本预算绩效核实成本，需要全面了解项目业务和财务情况，而项目实施单位一般为政府采购或政府购买服务的第三方，没有义务对外提供业务和账务，因此在全成本绩效管理上配合不够。

针对该问题，要强化对项目实施单位的宣传引导，充分了解全成本预算绩效，通过对标同行先进做法，剖析自身问题，树立现代成本管理理念，改进经营管理，降低企业成本，提升企业核心竞争力，以进一步调动项目单位积极性，促进项目单位密切配合。

（五）第三方绩效评价机构水平有待提升

第三方机构参与全成本绩效管理，对于提高财政资金配置效率、强化单位资金成本意识发挥了积极作用，成为加强财政管理的重要举措。但由于第三方机构财务审计和资产评估转型不到位，对参与绩效管理的意义缺乏深刻认识，对产出和效果认识有限，无法从提升公共产品和服务质效、树立财政资金成本意识、促进国家治理体系和治理能力现代化的高度重视此项工作。同时，预算绩效管理具有专业性、技术性、系统性强的特点，不仅财务人员，业务、经济、管理、工程等专业人员都需要全面了解国家政策、行业发展、企业历史、管理方式、预算管理等。而第三方机构执业人员专业能力和业务水平良莠不齐，出具的绩效评价报告质量参差不齐，提出问题、解决问题的能力不高，离财政部门、主管部门和社会公众的期待仍存在较大差距。

对此，应建立健全绩效评价考核评审制度，引入充分竞争激励机制，选定人员力量强、业务水平高、机构管理规范、从业经验丰富，有能力、负责任、客观公正的第三方绩效评价机构。明确第三方工作范围、工作职责、工作程序，出具报告要保持客观公正，有借鉴意义；落实负面清单制，反馈结果要明辨是非，不出具与实际执行情况相背离的高分报告，也不为完成任务随意敷衍了事，不违反评价标准修改随意评分结果，通过初审-反馈-修改-复审-征求意见-定稿，形成高质量全成本绩效评估评价报告。持续推动第三方机构预算绩效评价报告公开制度，将脱密后的绩效报告进行公开，强化第三方机构行业自律。积极开展第三方机构报告质量抽审，实行绩效评估评价质量与付费结算挂钩，对评价工作表现差、报告质量低的机构进行付费折扣，对工作水平高、报告质量好、绩效明显的机构予以奖励，营造良好的竞争环境，调动工作主动性和积极性，促进提高绩效评价工作质量。