乡村振兴背景下土地经营权市场法律规制制度的完善

谭 羽

(西南政法大学 经济法学院，重庆 401120)

党的十九大报告确立的乡村振兴战略，是实现乡村经济、政治、文化、社会、生态等各项文明建设全面振兴的重大举措。“十四五”时期，我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，三农工作重心历史性转向全面推进乡村振兴。党的二十大报告进一步明确，全面推进乡村振兴是新时代新征程下“三农”工作的主题。从经济建设角度出发，实现乡村振兴须以高效利用农村资源发展现代农业为基础，而放活土地经营权正是实现农村土地资源市场化配置，进而实现土地资源高效利用的必要手段。然而，土地经营权的放活必然形成以土地经营权交易为基本内容的土地经营权市场。按照市场的逻辑，土地经营权市场也会发生市场失灵现象，进而引发市场的无序和资源配置的低效。因此，适度的国家干预无疑是保障土地经营权市场规范、高效运行的必然要求。同时，从社会、生态角度出发，土地经营权市场的发展会伴随着公共利益受损这一负面效应的产生，因而必须通过国家干预以实现对此种负面效应的矫正[1]。

近年来，随着《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)的修改和《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》)颁布实施，土地经营权市场的发展获得了全面、系统的法律支撑，尤其是2018年修订的《农村土地承包法》，在法律层面型塑了独立的土地经营权，并系统性地设计了土地经营权流转规则，推进了土地经营权市场的形成和发展。然而，现实中频发的违法行为与法律漏洞下的法律风险使得在该领域实现良法善治尚存在一定困难。因此，如何有效规制土地经营权市场，保障农村全方位发展，进而实现乡村振兴，依然亟待理论界提供智识。

一、土地经营权市场法律规制必要性阐释

在法律制度尚未完善的背景下，农村土地经营权市场的建设与发展可谓是“摸黑前行”，市场中各主体的“经济人”特性必然导致这个新兴市场产生许多问题。与其他一般商品市场一样，土地经营权市场也会因不完全竞争、不完全信息、外部性与公共物品等原因而产生市场失灵现象，致使市场秩序发生混乱、市场配置效率降低等。同时，由于土地资源本身还承载着诸多重要的社会功能和生态功能，因而市场失灵的发生还可能危及社会公共利益。由此，通过政府这一“看得见的手”对土地经营权市场进行干预便有了正当性依据。

(一)维护土地经营权市场秩序

良好的市场秩序对土地经营权市场的发展起着积极的促进作用，但市场缺陷却决定了其无法通过市场自身力量而形成。在没有外部约束力的情形下，不合理、不道德、破坏市场秩序的行为很容易发生。通过对土地经营权市场进行法律规制，可以实现政府干预与市场发展的动态平衡，促使土地经营权市场持续、健康发展。这主要体现在以下几个方面。其一，市场主体进入土地经营权市场交易需要按照一定的规则来进行，土地经营权市场法律规制通过为市场主体提供资格设定和程序要求，可以实现对土地经营权市场主体秩序的维护。其二，价格是土地经营权流转交易的核心要素，是实现土地经营权有序流转的重要内容[2]。法律规制不仅可以畅通市场价格信息，为市场主体作出合理的价格判断提供必要参考，而且可以对土地经营权流转中的不合理价格实行必要调控，以维护土地经营权市场价格秩序。其三，在市场信息不完全及“经济人”特性的驱使下，土地经营权市场容易发生诸多违反商业道德标准的机会主义行为，破坏市场规范、有序的运行。对此，政府需要通过法律规制来预防和纠正土地经营权流转过程中的不规范行为，维护土地经营权市场行为秩序。

(二)提高土地资源市场配置效率

从国内外实践来看，市场是实现经济资源高效率配置的主要手段。土地作为最基本的经济资源之一，其配置同样需要让市场起决定性作用。放活土地经营权，促进土地经营权市场的形成，其目的就在于实现农村土地要素的市场化配置，进而提高土地资源利用效率。但是，当土地经营权市场不可避免地发生市场失灵时，会导致市场配置土地资源的效率变得低下。市场信息不完全是限制土地经营权市场机制功能发挥的重要原因，在信息不完全的条件下，市场主体获取交易信息的成本高，土地经营权很难流入能充分、高效利用土地的经营者手中，或能产生高效益的农业经营项目中，从而引致土地被低效率使用或荒置的后果。因此，欲以最低的成本实现市场对土地资源的优化配置，必须以充分的市场信息为前提。通过对土地经营权市场进行法律规制可以畅通市场信息，为市场有效配置土地资源提供重要信息保障，以实现土地的活用和优用。

(三)保障重大公共利益

“公共利益”具有相当丰富的含义，是一个典型的不确定法律概念。但可以明确的是，公共利益是一种整体性的利益，能够同时满足多数人的需要[3]。土地是人类生存和经济社会发展的基础物质保障，除了具备经济功能之外，其还承载着诸多重要的社会功能和生态功能。从这一角度出发，粮食安全、农业生态和农民利益是土地资源配置领域需要重点保护的公共利益。当前，农地“非农化”“非粮化”和撂荒现象十分严重，这直接导致我国用于粮食生产的耕地规模减少和质量下降，严重威胁到粮食的充分供给。作为农地流转过程中典型的负外部性和“公地悲剧”表现，上述现象在市场“经济人”特性下很难通过市场机制本身来消除。因此，为保障我国粮食供给能力，实现粮食安全，必须利用法律规制以实现对农村耕地的特殊保护。囿于土地的生态功能，上述现象还会危及我国农业生态安全。目前，我国正处于社会经济发展的转型期，土地生态功能的向好对于乡村的转型发展与振兴十分重要[4]。鉴于农村土地利用与农村生态环境保护之间的密切关联性，对农村土地利用行为必须进行有效的法律规制。此外，土地是农民生存之基石，土地经营权的独立释放并不意味着丢弃土地对农民利益的保障功能，相反其必须满足赋予农民更多财产性收益的改革目标[5]。当前，土地经营权流转过程中农民利益受到损害的问题时有发生，如违背农民意愿强行流转、拖欠农民土地流转费用等。因此，法律规制对于保障土地流转过程中的农民利益不受损害具有重要意义。

二、土地经营权市场法律规制检视

近年来，随着中央对三农问题的高度重视，农村经济改革进一步深化，适应农地资源市场化配置的制度也逐步健全。尤其是2018年修改的《农村土地承包法》，在我国农村土地产权制度中确立了土地经营权的独立地位，为构建土地经营权市场提供了有力的法律依据。然而，通过对土地经营权市场法律规制的整体状况进行梳理和分析，可以看出现行法律规制内容尚存在诸多不足之处，不能完全适应土地经营权市场的发展。

(一)土地经营权市场法律规制的现状梳理

现行法律对土地经营权市场的规制散见于《民法典》《乡村振兴促进法》《中华人民共和国土地管理法》《农村土地承包法》《中华人民共和国土壤污染防治法》，国务院出台的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，农业农村部出台的《农村土地经营权流转管理办法》，最高人民法院出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、法规、规章及司法解释中。从内容上看，目前大部分文件仅是对基本流转规则、耕地保护、土地污染防治等方面作出局部性规定，而无一部全面规范土地经营权流转的专门性法律文件。相比之下，《农村土地承包法》和《农村土地经营权流转管理办法》系统性地设计了比较完整的土地经营权流转规则。2018年12月，第十三届全国人大常委会对《农村土地承包法》进行了第二次修改，此次修改一方面加强了对农户承包权(承包经营权)的保护，另一方面确立了土地经营权的独立地位，明确了承包方“可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”(1)《农村土地承包法》第9条规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”，同时，“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权”(2)《农村土地承包法》第46条规定：“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权。”。由此，土地经营权既可以呈现为与承包权相融合的状态，也可以呈现为与承包权相分离的状态，且土地经营权在分离时可以再流转。在此基础上，《农村土地承包法》对土地经营权流转当事人、流转原则、方式、合同、程序等方面都作出了系统性规定。此后，2021年农业农村部出台的《农村土地经营权流转管理办法》对上述规定做出了进一步细化，并着重补充了流转管理方面的内容。在地方层面，政府制定或修改了相关地方性法规，如《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》《江西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等，但内容大多是对《农村土地承包法》内容的复刻，而未作过多的细化。

“政策是法律的依据和内容，法律是政策的规范化(法律化)”[6]。是以，土地经营权市场法律规制必然也会受到相关政策的影响。自“三权分置”提出以来，我国出台了不少政策文件以指导土地经营权市场规范运行。如中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年11月联合发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、原农业部于2016年6月发布的《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》以及农业农村部、国家发展改革委等多部门于2018年12月联合发布的《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》等。从内容上看，大多数政策文件都申明了必须坚持土地集体所有权、不得损害农民利益、不得改变土地用途等土地经营权流转原则，在一定程度上明确了流转主体条件、品种范围、流转程序、纠纷解决形式等，为土地经营权有序和高效流转提供了方式和方法上的指导。除此之外，各省市也出台了相当数量的地方规范性文件，目前出台最多的是各省市发布的有关引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营和加强农村土地经营权流转服务平台建设等方面的规范性文件(3)如北海市人民政府办公室关于印发北海市促进农村土地经营权有序规范流转加快农产业发展实施意见的通知(北政办〔2020〕48号)；广州市从化区人民政府关于印发引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营实施意见(试行)的通知(从府规〔2019〕4号)；南平市人民政府办公室关于进一步加强县乡农村土地经营权流转服务平台建设的通知(南政办〔2017〕156号)。。

由是观之，近年来国家连续出台、修改了诸多法律文件和政策文件以实现对土地经营权市场的有效指引。从法律文件的具体规定来看，其内容大多通过“不得”“鼓励”等字眼进行表达，具有较强的原则性。在少数具体性规范中，其内容主要聚焦于放活土地经营权，构建土地经营权市场基本交易规则方面，包括土地经营权流转合同、方式、审批、公示等，为土地经营权市场运行提供了必要的法律依据。相比之下，法律规则对于匡正土地经营权市场失灵带来的负面效应方面还未给予充分的重视。总体而言，目前针对土地经营权市场的法律规制已初步跳脱了对土地承包经营权体制下规则的沿用，但也仍需进一步建立相对具体的、适应土地经营权市场发展的制度规则。

(二)土地经营权市场法律规制的不足之处

从现行法律规制内容来看，无论是在维护土地经营权市场秩序、提高市场配置效率还是保护重大公共利益方面均存在制度性不足，尚需作出进一步优化。

1.土地经营权市场运行秩序维护方面的制度性缺陷

目前，《农村土地承包法》虽然对土地经营权流转方式、合同、登记等方面作出了规定，为市场秩序的形成提供了必要的法律规范，但是距离形成稳定的市场秩序还有一定的差距，这主要体现在以下几方面。

其一，土地经营权市场主体准入条件存在标准不明确、标准过低的情形。随着土地经营权市场的逐渐成熟，各类经营主体加速发展，总体数量和规模不断扩大，此时经营主体可持续发展的关键便由数量扩张转变为质量提升。为维持土地经营权稳定的市场秩序，必须特别注意对市场主体准入秩序的把控。从广义上理解，土地经营权市场主体除了直接利用土地的农地经营者之外，还包括土地经营权交易平台、其他中介机构等。不过，在土地经营权市场发展初期，应当重点关注农地经营者的市场准入问题。《农村土地承包法》第38条明确规定了土地经营权受让方的基本条件为“具有农业经营能力或者资质”(4)《农村土地承包法》第38条规定：“土地经营权流转应当遵循以下原则：(一)依法、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍土地经营权流转；(二)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；(三)流转期限不得超过承包期的剩余期限；(四)受让方须有农业经营能力或者资质；(五)在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。”。然而，满足这一条件具体需要达到何种标准尚不明确。同时，该条件在实践中还存在标准过低之嫌，导致部分农地经营者在取得土地经营权后因经营能力不够、环保水平较低等原因而发生经营严重亏损、破坏生态环境等现象。

其二，土地经营权价格法律规制在市场价格机制形成、价格指导和价格监测方面不适应土地经营权市场发展的要求。首先，《农村土地承包法》第39条明确将价格协商作为农村土地经营权流转交易的主要原则，但由于缺乏具体制度的跟进，实践中由政府、村委会、农村集体经济组织主导价格的现象仍时常发生(5)《农村土地承包法》第39条规定：“土地经营权流转的价款，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”。此种非市场定价方式虽然在一定程度上可以节约土地经营权流转的谈判成本，但也增加了扭曲土地经营权市场价格形成机制的风险。其次，目前我国还未建立系统的土地经营权价格调控和监测制度，无法实现市场价格扭曲情形下的价格预警和价格纠错功能，这也是当下土地经营权市场价格秩序紊乱的重要原因之一。

其三，对于土地经营权市场不规范行为而言，我国缺乏相对应的行为规制制度。《农村土地承包法》第46条明确规定了土地经营权可以再流转，这为土地经营权的“囤积”提供了机会(6)《农村土地承包法》第46条规定：“经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权。”。在缺乏对土地集中进行限制的情况下，未来很有可能造成大量土地经营权集中在少数经营者手中，届时可能会出现土地“炒作”或新型垄断行为，引起市场秩序严重混乱，甚至引发社会危机。虽然我国在诸多政策性文件中多次强调应坚持经营规模适度，防止土地过度集中，然而却尚未针对该问题建立相应的法律制度规范。除此之外，土地经营权市场中还存在着诸多亟需法律规制的其他不规范行为，如虚假宣传、强迫交易、行贿受贿、串通投标、改变土地用途等。一言以蔽之，我国虽然已经建立了相对完备的交易规则体系，可以在很大程度上约束市场主体的交易行为，但在行为监管制度建设方面还有待加强。

2.土地经营权市场配置效率提高方面的制度性障碍

目前，我国对土地经营权市场法律规制的认识还停留在对土地流转必要条件的法律供给阶段。对于如何降低交易成本、提高土地利用效率，以进一步促进、推动市场发挥更有效的资源配置作用，现行法律规制并未给予令人满意的回应。

关于发挥市场效能，我国在促进土地经营权市场服务体系建设方面仍然比较匮乏。成熟的交易平台、集体经济组织等市场服务主体能够减少土地经营权交易双方的交易发现成本、交易达成成本和交易结果的保障成本，实现最低成本，最优交易。近年来，国家多次提出加强土地经营权交易平台或农村产权交易平台建设(7)《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出，建立农村产权交易平台，加强土地经营权流转和规模经营的管理服务。2021年，中央一号文件也提出了加强农村产权流转交易和管理信息网络平台建设，提供综合性交易服务的要求。当前，相关交易平台呈现出综合性和专业性流转交易平台并存的形式，综合性农村产权转让交易平台为包括土地经营权在内的多种农村产权流转交易提供服务，专业性农村产权转让交易平台则主要负责提供土地经营权流转交易方面的相关服务。，《农村土地经营权流转交易市场运行规范(试行)》也为土地经营权交易平台提供了规则指引，这对于平台加强规则体系建设，推动交易公开、公正、规范运行具有重要意义。然而也应看到的是，我国土地经营权交易平台存在覆盖面不广、规章制度不健全、专业性不足等多方面的问题[7]。此外，实践中由集体经济组织充当中介身份的土地经营权流转交易普遍存在，但有关如何规范集体经济组织服务行为，促进中介功能的发挥依旧属于立法真空[8]。

关于发挥政府功能，我国在提供土地经营权交易信息公共物品方面，尚未建立完备的制度体系以实现信息的收集与公示。如前所述，促进市场服务体系建设能在很大程度上为实现信息收集和公示提供有效动能。但是，土地经营权流转交易信息作为典型的公共物品，不能试图通过市场主体来实现对信息的全面掌控。一方面，市场服务主体掌握的市场信息并不全面；另一方面，市场主体在博弈过程中，必然倾向于释放利己信息而隐藏不利于己之信息，因而服务主体作为市场参与者，也可能对部分信息进行隐藏或篡改。因此，政府必须亲自承担起收集和公示土地经营权市场信息的责任，提高信息的全面性和真实性。当前，土地经营权登记制度是政府重要的信息收集和公示工具，但其在登记效力模式、登记内容等方面与公示公信功能的发挥是否相适应还有待商榷。

3.土地经营权市场公共利益保护方面的制度性藩篱

不得改变土地用途、不得破坏农业生态环境、不得损害农民利益原则虽然时常被提及于相关法律文件与政策文件中，但却缺乏具有可操作性的法律保障制度。纵观《农村土地承包法》，与土地经营权市场公共利益保护直接相关的条款有第38条、42条、43条、57条、60条、63条、64条、65条等，涉及经营权人损害土地和生态环境的责任及发包方、承包方相应的权利；强迫流转的合同效力、发包方责任；受让方改良土壤的补偿等内容。可以看出，我国在保护土地经营权市场公共利益方面侧重于对事后权利和责任的建构，但是在事前预防和事中监管制度建设方面比较薄弱。

保障我国粮食安全，保护农村生态环境，必须以土地资源的合理利用为前提。土地资源具有弱质性、不可逆性等特点决定了土地遭受损害后修复难度大，恢复周期长。因此，在对土地经营权市场进行特殊目的规制时，“预防胜于惩治”理念具有十分重要的价值意义。在现行法律框架下，事前预防制度内容主要体现为经营者准入制度，但却因制度不完善使得其预防效能不尽如人意。因此，必须在完善经营者准入制度的同时探索其他事前预防制度内容。

我国虽然在土地用途管制和环境保护等方面设定了较为严格的责任制度，但由于缺乏有效的监管措施，导致土地经营权流转实践中农地“非农化”和“非粮化”以及破坏农业生态环境等现象屡见不鲜。究其原因，主要在于监管体制和监管手段老化，亟需进一步创新。一方面，当前农地保护监管工作主要由多个政府职能部门承担，在固有的监管体制下，部门间监管责任不明、监管效率低下问题凸显；另一方面，传统的日常巡查、突击检查等监管方式与现代化的土地流转不能完全适应，亟需进行变革。

相比之下，我国对土地经营权市场公共利益的保护在事后约束补救方面已通过大量法律规范体现，但从整体上看仍未形成完备的“责任—救济”体系。从责任制度内容来看，现行法律规范明显缺乏对监管者责任的规定。同时，违法经营权人责任也存在责任形式单一、共同责任划分不明等问题。在救济制度层面，《农村土地承包法》第55条提供了协商、调解、仲裁和起诉这4种纠纷解决途径，但由于土地流转的特殊性及解决方式本身存在的弊端，导致实践中解决流转纠纷的效率并不高，还需在此方面作出进一步的制度探索(8)《农村土地承包法》第55条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”。

三、制度回应：土地经营权市场法律规制的优化径路

农村土地作为一种重要的自然资源，为人类的生存和发展提供了必要基础，承载了诸多经济、社会、生态保障功能。因此，完善我国土地经营权市场法律规制制度，可以从两个方面入手：一方面，根据市场的一般规律，完善土地经营权市场一般目的规制制度，其目的主要在于维持市场良好运行秩序，提高市场资源配置效率进而促进土地经营权市场经济发展；另一方面，鉴于土地承载着重要的社会、生态功能，完善土地经营权市场特殊目的规制制度，其目的主要在于保护粮食安全、农业生态、农民利益等公共利益。需要注意的是，一般目的与特殊目的规制制度并非相互独立，相反二者相互契合、相互交融，共同形成对土地经营权市场的全面规制。

(一)完善一般目的规制，促使市场规范、高效运行

1.改进农地经营者准入制度

农地经营者准入制度的好坏不仅影响着土地经营权市场秩序，而且影响着农地经营风险的大小。面对当前因准入标准不明确和标准过低而导致经营风险指数较高的现状，可作出以下改进。

其一，明确农地经营者准入标准。根据《农村土地承包法》第38条规定，土地经营权受让方的基本条件为“具有农业经营能力或者资质”。在地方的相关规范性文件中，农业经营能力被细化为资金实力、技术水平、经管能力等表述，但也始终未能对之作出全面界定，更未能规整为评价农业经营能力的标准谱系[9]。应当说，此种模糊性的表达具有很强的灵活性，流转土地经营权时可以对经营者的受让条件进行灵活界定，在土地经营权市场发展初期可以调动经营者的参与积极性，避免经营者因苛刻、死板的准入标准望而却步。但是，此举也有自由裁量权过大之嫌，容易使土地经营权流转至不合适的农地经营者手中，进而产生较大的经营风险。因此，应当建立一个兼具灵活性和确定性的标准。首先，由于受让土地经营权的农地经营者包括农户、合作社、家庭农场、工商企业等，而这些主体在经营能力方面的评价因素有较大差距，例如合作社的农业经营能力在很大程度上与农户参与情况、村集体扶持情况、人才引进情况相关，工商企业的农业经营能力则更多与资金实力、农业技术水平、管理能力等相关，因此可依据不同主体对农业经营能力或资质标准进行类型化区分，并明确一般情况下的最低标准。其次，鉴于各地社会经济发展水平各异，故应当因地制宜，允许不同地区根据各地市场发展成熟度和经济水平等因素对相关标准进行灵活调试。但是，为避免土地资源不能被合理利用，减少农户和农民集体利益在交易后受损的风险，理应对资质信用条件作出明确且统一的要求，将具有不良信用的市场主体驱逐出市场。

其二，严格农地经营者准入标准。根据《农村土地承包法》第38条规定，土地经营权流转“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”，但这一条文并未作为农地经营者准入审核标准的方式呈现，而是以义务性规定的形式存在。因此，在要求农地经营者，特别是工商资本在具备农业经营能力的同时，还应重点对其进行信用审查、环保能力审查、项目审查、风险控制等，确保“主体适合，项目可行”。针对工商企业等社会资本，根据《农村土地承包法》第45条的规定：“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。”但由于没有进一步作出具体的制度安排，导致目前这三项制度并未在全国县级以上的地方普遍建立[10]。

2.优化土地经营权市场价格规制制度

在对土地经营权价格进行干预时，应明确政府不能代替市场的原则，将市场定价作为土地经营权价格的主导方式。为促进市场价格机制的进一步形成，首先应建立土地经营权价格信息公开制度，畅通市场信息。在土地经营权流转价格协商过程中，如何确保信息充分、对称，令双方均能够对目标土地经营权的价格作出合理、准确的估价十分重要。为此，必须进一步加强土地经营权交易平台的价格信息建设，畅通平台间的信息共享，确保平台能准确、及时地公布并更新其所在地及其他地区的土地经营权价格信息，并提供多种获取渠道，以保证交易双方都能够便捷获取。其次，应当完善土地经营权价格评估制度，为交易双方提供价格参考。在交易双方自身难以估价的情况下，可以考虑由独立第三方作为评估主体，以市场供求状况为基准，结合土地本身的质量、区位等其他因素，独立展开价格评估，以供交易双方参考。同时，应当明确第三方评估主体的资质要求、收费标准、备案管理工作和违法责任等。

再次，为避免市场价格过度扭曲，应当制定土地经营权指导性价格，形成“市场价格为主，指导价格为辅”的局面。通过利用互联网、大数据技术分析当地土地经营权流转价格的变化规律，制定区域性的指导性定价，如最低流转价格标准，以最大限度地保证土地经营权流转主体得到平等、充分地协商。

最后，还应健全土地经营权价格监测制度，及时对不合理的交易价格进行纠偏。有关部门或机构可建立常态化的土地价格申报和监测制度，通过赋予土地经营权流转双方的申报义务，明确申报内容，包括土地经营权流转面积、区位条件、价格计算方式和总价等，以此获取交易价格信息，并对价格明显过高或过低的土地经营权流转项目的交易双方作出价格风险提示，以实现价格风险预警功能。

3.完善土地经营权市场行为规制制度

对市场中的不规范行为进行规制，必须建立一套与土地经营权市场相适应的市场行为规制制度，在为市场主体提供基本行为准则、划定基本道德底线的同时，也为执法部门提供有力的执法依据。

为防止土地过度集中，出现土地“囤积”行为，必须建立土地集中的适度标准制度。具体内容应当主要包括标准确认、标准调整和违标责任等。其一，建立具体的土地集中标准区间，明确单笔土地流转交易和单个流转主体的最低和最高流转面积，具体数值的确定应当坚持因地制宜的原则，允许不同地区根据当地农业经营环境、生产力水平、经济水平等因素确认，并针对不同的农业经营主体设置不同的标准区间。其二，建立适度标准调整机制，以适应外部条件的变化，使得土地集中的“适度”值具有可调性[11]。其三，还应为市场主体设置违反标准流转土地的处罚措施，提高市场主体的违规成本，减少土地过度集中带来的风险。

为确保土地经营权市场按照自愿、公平、等价有偿的市场交易原则运行，应当建立土地经营权市场行为监督制度，对土地经营权市场中强迫交易、行贿受贿、串通投标、改变土地用途等不规范行为进行监督，便于及时发现并依法处置不规范行为。为此，我国应着重强化监督协调机制，促进监管协同。在政府层面，我国对于土地经营权市场行为的监管体制属于“分工共管”模式。为避免政府部门之间各自为政，应当设立统筹协同组织，赋予其指导、协调和监管之职能。同时，还应建立定期或不定期的行政沟通、协调和联合执法制度，提高执法效率。在社会组织层面，农村集体经济组织和土地经营权交易平台具有强大的信息和执行等优势，因而应当授予其监管权力，与政府部门建立合作监管。其一，明确法律授予农村集体经济组织监管破坏耕地方面的权力同时也是被赋予的职责，并在这一事权下放的同时将财权也与之对应，以真正发挥其监管优势。其二，明确产权交易平台的监管权力与义务。包括：在法律层面授予平台的监管权力，明确交易平台可以按照法律和平台的制度规则采取相应的监管措施，以此提高平台约束的权威性。明确交易平台的监管配合义务，当交易平台发现相关违法行为时，应当向有关政府部门报告；当政府部门发现平台内有违法行为，依法要求平台采取相应措施时，交易平台应当予以配合。

4.健全土地经营权市场服务培育制度

已有分析表明，市场服务主体参与式土地流转模式在降低交易成本、提高资源配置效率方面明显优于直接流转式和政府参与式，因而应当注重对市场服务主体的扶持和培育[12]。交易平台作为土地经营权市场服务主体的重要组成部分，承担着集中对接土地经营权供求信息和促进交易达成的主要任务。针对当前交易平台存在的问题，应通过完善以下几个方面以加强交易平台建设：其一，增加交易平台网点设置，在保证乡镇级普遍设置的基础上，争取形成“省市级平台—区县级平台—乡镇级平台”的层级模式。其二，地方各层级平台之间的交易规则应当尽量相同，实行统一、完善的流转规则、交易程序。其三，利用信息化手段及时更新土地流转信息，并共享与交易有关的信息，保证各层级平台信息同步。其四，规范交易平台的运行，并逐步分离平台的部分服务项目，实现综合平台向专业平台的转变。

除了交易平台之外，农村集体经济组织是另一个不可忽视的市场服务主体。当下，村集体推动型土地流转占据流转方式的主导地位。无论是连片耕种、反租倒包还是股份合作等流转形式，农村集体经济组织都充当着“中转站”式的服务角色[13]。为进一步提高农村集体经济组织服务行为的专业化、规范化程度，必须在人员配置、组织机制、运营规则等方面作出改进。其一，科学配置人员，专事土地流转服务。专业人员的缺失是造成土地流转难、收益不高的主要原因之一，当前土地流转实践中存在村委会主任“一肩挑”现象，导致土地流转工作置空或人员腐败等问题滋生[14]。对此，需要加强人才培养和配置工作，提升人员专业性和专门性。其二，优化组织机制，规范集体组织运行。目前在集体经济组织下设立股份专业合作社或经济联合社已成为实现土地流转市场化的常态化方式，此种形式下，必须明确下设组织的法律性质，参照现代公司治理设立股东大会、股东代表大会、董事会、监事会、理事会等组织机构，保证组织的规范运行。其三，完善集体经济组织在土地流转收益、分配和监督方面的规则，保障成员决策参与权、分配决定权和监督权，维护成员利益。

5.加强政府信息收集和公示制度建设

就农地流转而言，土地经营权登记是当前我国最重要的信息收集和公示工具。健全的土地经营权登记制度不仅可以提高土地流转行为透明度，减少土地经营权流转纠纷，而且可以减少市场主体的土地信息发送和甄别成本，提高土地流转效率[15]。我国对土地经营权登记制度的规定主要体现在《民法典》第341条(9)《民法典》第341条规定：“流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”和《农村土地承包法》第41条(10)《农村土地承包法》第41条规定：“土地经营权流转期限为5年以上的，当事人可以向登记机构申请经营权登记，未经登记，不得对抗善意第三人。”可以看出，当前我国在土地经营权登记效力方面采用的是5年以上流转时限登记对抗主义模式。虽然目前学界普遍通过厘清土地经营权的法律属性或分类来讨论应采取何种模式，而这些问题在当下还存在较大争议(11)目前，对于土地经营权性质的主流观点包括“物权化债权说”“物权说”和“二元说”。。但比较确定的是，目前采用的效力模式无法保障市场和国家对农地信息的需求得到满足。相比之下，登记生效模式具有更强的登记强制性。因此，从对农地信息的需求出发，可以考虑对处于不同阶段的土地经营权采取不同的登记效力模式[16]。

(二)完善特殊目的规制，强化对公共利益的保护

1.优化风险保障金与产业激励制度，强化事前预防效能

事前规制制度主要侧重于“预防”，强调在造成严重后果之前，通过一系列的制度安排以尽量避免不良后果的发生。除了建立严密的准入制度以减少违法风险外，还可以通过完善土地流转风险保障金制度和产业激励制度以实现事前预防。

其一，改良风险保障金制度。《农村土地经营权流转管理办法》第30条肯定了风险保障金制度，但该制度的适用范围仅限于经营风险较高场景，其目的在于防止经营权人因经营不善、履约能力不足而导致合同违约，损害农民利益(12)《农村土地经营权流转管理办法》第30条规定：“对整村(组)土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目，流转双方可以协商设立风险保障金。”。对此，建议拓宽风险保障金的保障范围，在防范经营风险的同时加强对农地损害和环境损害风险的防范。在保障金的来源上，可以考虑由3方面组成：风险保证金，要求参与流转、签订合同的市场主体缴纳合理资金，为土地流转中可能发生的风险提供保证；风险准备金，由村集体预留资产防范风险；风险补助金，由地方政府给予适当补助。同时，还可以探索与农业保险、担保相结合的方法，以真正实现风险共担[17]。最后，还应及时完善风险保障金的收取标准、使用范围、管理与退还程序等一系列规则。

其二，健全产业激励制度。为鼓励农业现代化经营和保护环境，可以通过惠农政策逐步形成对农地特殊目的保护的产业激励制度。目前，我国针对农业经营已经形成了多种农业补贴制度，但实践中存在补贴对象错位、补贴方向单一的问题。对此，应当建立补贴追踪机制，对补贴的使用进行严格追踪，避免未实际从事农业生产经营活动的投机者冒领、骗领各种农业补贴；应当优化补贴方向，改革不利于绿色生产的农业补贴制度，将纯粹的价格补贴目的转向为注重农业生产能力和环境保护力度的提升[18]。

2.创新监管体制和手段，提高事中监管效率

为遏制耕地“非农化”和“非粮化”趋势继续蔓延，守住粮食安全底线、保护农业生态环境和农民土地利益，必须对耕地进行全方位监管。对此，可以从监管体制和监测手段两方面作出改进。

其一，深入推进耕地田长制，创新监管体制。近年来，河湖长制、林长制在全国各地推进，在治水护林方面取得了显著成效。相比之下，田长制目前还处于探索阶段，推进进程较慢。田长制主要通过对农地“网格划分、责任到人”的方式分级设立田长，以实现“横向到边、纵向到底”的耕地保护网络。在未来推进田长制进程时，需要完善以下几个方面，以避免在制度推行过程中出现“敷衍式执行”。首先，在分层级设立田长时，应当保证末端的充分延伸，确保行政村、村民小组等基层层级有相对应的田长，如此才能真正实现耕地保护全覆盖。其次，应当明晰田长的职责，明确基层田长的日常巡查工作，及时发现、制止和报告违法行为。最后，还应健全田长的公众监督制度和考核制度。通过网站、APP、微信公众号等信息化手段建立田长制相关信息浏览、查询和举报的全民监管系统，同时将田长制管理成效作为考核依据，倒逼田长制负责人主动履职。

其二，充分利用信息化监管，创新监管手段。日常巡查、突击检查等传统手段虽然在一定程度上减少了不法行为的发生，但此种手段的监管力量有限，需要结合信息化监管手段同时发力。可喜的是，我国已经开始了信息化监管系统的建设，在国家层面建立并运行了耕地占补平衡动态监管系统、设施农业用地监管系统等，为掌握农地情况、严守耕地红线、遏制农地“非农化”作出了积极贡献。不过，还应在此基础上集成耕地数量、质量、生态状况等相关数据，以实现“一系统、多监管”。同时，为实现更科学的全方位、可视化监管，应鼓励利用卫星遥感及无人机遥感技术，以航摄遥感取代人工巡查，并基于三维可视化技术、三维动态技术及VR技术等先进技术手段将相关数据整合，以清楚还原耕地实况，加强对耕地资源的监管和保护[19]。

3.健全责任和救济制度，提升事后约束补救效力

土地流转事后规制制度的完善，一方面需要在立法层面为追究相关责任提供依据，另一方面需要为当事人提供具有可操作性的纠纷解决机制，以实现维护各方利益的目标。

综合设定责任条款，明确各方责任。土地经营权流转中违反公共利益保护目的的责任主要包括政府监管责任和违法经营权人责任，针对当前过度偏向于追究后者而忽视前者之情形，应当在法律规范中着重平衡政府权力与责任之间的逻辑关系，明确政府在监管越位、监管缺位、监管错位下可能产生的单位责任或个人责任。对于违法经营权人责任而言，我国目前主要规定了财产类责任形式，但于此恐难以起到有效的惩罚和威慑作用，因而可以考虑构建声誉惩罚机制。良好的声誉对于达成市场交易具有促进作用，反之则相反。针对不遵守合同约定，改变土地用途、撂荒的经营权人，可以按照后果严重程度建立“黑名单”分级制度，并实行跨部门联合惩戒，加大对违法主体的惩治力度。同时，也鼓励其进行事后补救，建立“黑名单”修复机制，允许违法主体重塑经营形象。最后，针对土壤质量降低、生态环境受损等后果，在经营权多次流转的情形下可能存在多人共同致损的情况，因而可以建立责任溯源和分担机制，通过对土地数据进行评估，对经营权人进行责任溯源并进行责任分配。

健全纠纷解决机制，维护各方利益。为了将保护公共利益，特别是维护农民利益的目的落到实处，必须完善土地经营权流转纠纷解决机制，畅通救济渠道。为此，需要对既有的调解、仲裁、诉讼路径进行细化和优化，以适应土地经营权流转的复杂性与特殊性。

其一，强化基层调解机制建设，鉴于调解仍是化解农村矛盾纠纷的主要手段之一，故而探索调解新机制、提升基层调解效能是健全纠纷解决机制的首要环节。为此，可以在乡镇一级建立农村土地流转纠纷调解委员会，为村(组)设立调解小组，探索建立“法官+警官+村组干部+特邀调解员+N”的协同联动调解机制，强化调解专业性，提高调解效率。

其二，推进土地承包仲裁机制运行。为确保仲裁制度在解决农村土地纠纷方面发挥应有功效，除了督促各地按照《农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定建立土地承包仲裁机构外，下一步还应明确“一裁非终局”特殊制度的程序规则，解决仲裁和诉讼的关系和衔接问题。唯此，才能避免因程序不畅而带来的制度架空问题，真正实现对农民利益的保护。

其三，健全土地纠纷解决诉讼机制。为更有效地发挥司法救济的作用,必须解决司法便利性和经济性问题。对此，应当前移讼诉服务，将纠纷解决“触角”延伸至基层“神经末梢”，打造“时令法庭”“流动法庭”“远程法庭”，解决当事人对于开庭时间、地点的顾虑；注重“诉前+诉中”调解，建立与乡镇司法所、调解委员会、村委会等组织的联调机制，同时简化涉农涉地案件诉讼流程，提高诉讼效率；为存在经济困难的当事人提供法律援助，并及时为其办理减、缓、免交诉讼费用，降低当事人诉讼成本。