乐山网约车发展现状及管理对策研究

杜小三

（中共乐山市委党校，四川 乐山 614000）

出租车是城市公共交通的有效补充，它满足了人们个性化的出行需求。随着城市人口规模的不断扩大、社会活动的多元化和国民收入水平的提高，传统出租车的数量、服务质量已经远远无法满足需求，“打车难”成为城市通病。进入二十一世纪以后，随着互联网技术的日趋成熟和共享经济的兴起，网络预约出租汽车 （以下简称网约车）应运而生。网约车依托互联网技术构建服务平台，以智能手机为服务终端，通过整合供需信息接入符合条件的车辆和驾驶员，为出行乘客提供非巡游的预约出租汽车服务。

2010年10月，我国第一家网约车公司 “易到用车”上线。截至2022年10月31日，交通运输部网约车监管信息交互平台显示，全国共有290家网约车平台公司取得网约车平台经营许可，各地共发放网约车驾驶员证488.8万本、车辆运输证203.0万本［1］。2015年12月，“滴滴出行”成为第一家在乐山开展网约车业务的平台公司，此后各类网约车平台公司纷纷进驻乐山。网约车行业迅速发展，在为消费者提供方便快捷出行服务的同时，也给行业管理带来新的挑战，需要各方认真研究、协同发力，促进乐山网约车行业健康持续发展，更好地满足人民群众出行需求。

一、乐山网约车发展的基本情况

近几年，乐山网约车市场快速发展，市场主体数量不断增多，市场满意度不断提升，市场规模持续扩大，为消费者提供了个性化的出行服务。

（一）网约车市场个体不断增多

乐山出行市场需求巨大。2010年第六次全国人口普查数据显示，乐山市城镇人口为127.7315万人；2020年第七次全国人口普查数据显示，乐山市城镇人口为167.8367万人，城镇人口数量呈上升趋势。此外，乐山有丰富的旅游资源，辖区内除坐拥三个世界遗产外，还有众多国家A级景区。新冠疫情发生前，2019年全市接待国内外游客7013.51万人次，实现旅游总收入1041.43亿元［2］，全市旅游经济总量连续多年稳居全省第二。面对这样需求巨大的出行市场，国内网约车企业纷纷登陆乐山。2015年12月，继 “滴滴出行”在乐山开展网约车业务后，“首汽约车” “万顺叫车”“斑马快跑”等网约车平台公司迅速进入乐山。目前，乐山共有53家网约车平台公司取得了 《网络预约出租汽车经营许可证》。

（二）网约车市场满意度不断提升

消费者对打车出行主要有三个要求：乘车快捷、服务良好、经济实惠。相比传统巡游出租车人找车、车找人来说，网约车利用移动互联网特点实现了人车迅速对接。智能手机用户可以从平台清晰地知道自己预约的驾驶员和车辆的基本情况、实时位置、行车路线、打车费用等重要信息，从而做到心中有数；乘车结束后还可以在平台上对驾驶员服务进行评价，有效保证了服务质量，这也是网约车受到许多乘客青睐的重要原因。同时，网约车可以通过大数据在高峰期或高峰路段提高价格，在平时给予一定优惠鼓励乘客选择，实现了价格的灵活动态调整，使网约车总体使用价格明显低于巡游出租车，提高对消费者的吸引力。

目前，乐山网约车根据运力归属和市场定位的不同，可以细分为网约出租车、快车、专车、顺风车等，针对不同用户群体开展差异化服务。其中，网约出租车是进入平台接单的巡游出租车，快车主要是私家车，快车与网约出租车都主要面向对车辆档次要求不高、强调独自乘坐的消费者；专车面向中高端消费群体，主打中高端商务用车服务市场，在车辆档次、驾驶员服务水平、车内配套物品和车内环境方面要求更高，价格也更贵；顺风车主要面向不强调独享车辆而希望通过拼车分担车费的消费者。网约车通过细分消费者群体并有针对性开展服务，有效提升了市场满意度。

（三）网约车用户规模不断扩大

随着百姓生活水平的提高、个性化出行需求的增多，出租车成为出行的重要选择，但乐山出租车发展明显滞后于城市发展。2014年前，乐山市中心城区巡游出租车数量多年保持693辆不变，2010年乐山交管部门统计的同期巡游出租车运力缺口为300辆，2014年运力缺口达到600辆。加上乐山城市公共交通体系单一，“打车难”的现象十分突出。出租车供不应求，出租车挑活、拒载、随意加价、不打表、车况不佳等问题一直得不到有效解决，行业整体服务质量明显下降，供需矛盾加剧。在这种背景下出现的网约车不仅有效解决了 “打车难”问题，而且平台推出的各种补贴成功培育了乘客对网约车的忠实度，所以网约车占据的乐山出行市场份额不断扩大。“滴滴出行”正式进入乐山后的业务量一路高歌猛进，仅半年时间其总使用人次就突破268万［3］。课题组通过发放调查问卷发现，近七成市民使用过网约车平台打车，其中有一半人群经常使用；对选用公共交通工具到乐山旅游的外地游客的调查数据显示，他们对网约车的选择比例达到八成。

二、乐山网约车行业合规化管理进程

2016年7月，国务院办公厅发布 《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》；交通运输部、工业和信息化部等7部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，这两份重要文件的出台标志着我国的网约车管理被纳入法治化轨道。2016年11月，交通运输部还发布 《网络预约出租汽车运营服务规范 （JT/T 1068-2016）》。根据三份文件精神并结合乐山实际，2017年5月31日由乐山市交通运输委员会 （现乐山市交通运输局）会同市公安局、市经信委、市网信办、市商务局、市工商局、市质监局等部门制定的 《乐山市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则 （试行）》 （以下简称 《细则》）正式公布并开始实施。该 《细则》针对乐山网约车车辆、网约车平台、网约车驾驶员的准入和许可条件等方面提出了具体要求。《细则》规定，在乐山运营的网约车平台必须取得 《网络预约出租汽车经营许可证》，网约车驾驶员必须取得 《网络预约出租汽车驾驶员证》和 《网络预约出租汽车运输证》（简称 “双证”），从而逐步将网约车平台和网约车驾驶员纳入监管范围。

2018年1月，北京东方车云信息技术有限公司 （即易到）成为第一个在乐山取得 《网络预约出租汽车经营许可证》的网约车平台公司；2018年2月，乐山本地企业乐山易通天下网络科技有限公司 （即易通出行）获得了 《网络预约出租汽车经营许可证》，成为首家获得经营许可的本地企业。2018年4月，乐山市首次组织网约车驾驶员考试，共有171人参加考试，经考试合格后领取了 《网络预约出租汽车驾驶员证》和 《网络预约出租汽车运输证》，合法从事网约车业务。截至2022年10月，全市办理 《网络预约出租汽车运输证》车辆819台，1754人取得 《网络预约出租汽车驾驶员证》。

2021年12月，乐山市交通运输局修订了 《细则》部分条款，并向社会公开征求意见。目前，正式发布前的各项工作已全部完成。修订后的《乐山市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》更强调规范网络预约出租车经营服务行为，进一步细化对乘客、驾驶员和网络预约出租汽车经营者合法权益的保障，确保行业发展能更好地满足社会公众多样化的出行需求。

三、当前乐山网约车管理面临的难题

网约车行业由监管部门、网约车平台、驾驶员、消费者组成。从网约车在乐山的发展情况来看，监管部门与平台之间、平台与平台之间、平台与驾驶员之间，在监管、运营、市场规范等方面还有许多难题亟待解决。

（一）针对网约车管理的专门法律法规仍有欠缺

网约车的迅速发展，一方面说明其符合市场需求，符合供给侧结构性改革要求，具有存在的合理性；但另一方面，由于其发展迅速且线上经营活动具有一定的隐蔽性，出租汽车行业旧有的法律法规已不能完全适用网约车管理。目前，我国还没有专门针对网约车行业推出行政法规，只有一些针对网约车管理的规范性文件。如2016年7月，交通运输部等印发了 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，该暂行办法于2019年和2022年分别进行了部分修订；2016年11月，交通运输部发布了 《网络预约出租汽车运营服务规范 （JT/T 1068-2016）》；2021年9月，交通运输部印发了 《关于维护公平竞争市场秩序加快推进网约车合规化的通知》；2022年2月，交通运输部办公厅等8部门联合发布了 《关于加强网络预约出租汽车行业事前事中事后全链条联合监管有关工作的通知》；2022年5月，交通运输部印发了 《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》。从法律效力来说，这些规范性文件的约束力有限。一些网约车平台公司利用法律法规的欠缺，无视行业监管，扰乱市场秩序，妨碍司乘人员利益，有的甚至还开展恶性竞争，给社会稳定造成一定的风险。

（二）监管部门与平台之间的数据共享还未实现

网约车于2015年12月即在乐山开始上线，但交通运输部等部委联合制定的 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》在2016年7月底才颁布实施，《乐山市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则 （试行）》直到2017年5月31日才开始实施。各级管理办法均要求网约车必须持有“双证”才能上线。但在2017年5月31日前，乐山的网约车驾驶员只需要个人在线向平台提交申请并经平台审核通过即可，有车的带车入网，没有车的可以向平台租车使用。各网约车平台公司为了迅速抢占乐山市场，对于个人申请基本上是有求必应，门槛较低。加上网约车最开始在乐山出现时，由于供不应求和平台的各种补贴，网约车驾驶员赚钱快、收入高，越来越多的人将跑网约车作为专门职业，网约车驾驶员队伍迅速壮大。2022年5月，交通运输部印发 《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》，要求网约车平台公司 “向行业平台传输网约车平台公司、车辆、驾驶员等基础静态数据以及订单信息、经营信息、定位信息、服务质量信息等动态数据”［4］。目前省一级交互平台已建成，但市一级还在建设之中。由于相当一部分网约车平台公司不按规定及时、准确上传数据，加上有的网约车平台公司受制于建设资金、技术开发等原因未能上传数据，所以行业监管部门无法掌握各平台拥有的实际车辆数、驾驶员人数等运营数据，于是无法及时有效制止平台的一些违规违法行为。

（三）市场竞争不断加剧

虽然2016年、2019年和2022年三版 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》均规定“网约车平台公司不得妨碍市场公平竞争”，“不得有为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为，不得有价格违法行为”［5-7］。但实际上，几乎所有网约车平台公司都在不断采取各种方式最大限度地抢占客源市场，一些大公司甚至不惜以烧钱补贴的方式培养乘客的选择习惯。各种 “乘车优惠券”在不同APP上随处可见，更有网约车品牌推出 “新人注册0元打车” “邀请新人可以获得几十元到上百元的阶梯奖励”等活动。在一系列裂变式营销、撒钱式补贴之下，一些大公司成功吸引、培育了一大批驾驶员和乘客，小公司因根本无力应对价格战而不得不退出市场，最后形成一家独大的局面。不符合市场规律的补贴行为及优惠活动不仅影响其它网约车平台，而且会冲击巡游出租车的运营。2015—2022年间，仅乐山市中心城区的巡游出租车数量就从高峰时的1382辆减少到935辆，这不仅给未使用智能手机的打车用户造成不便，而且从总体上降低了巡游出租车的市场竞争力。随之而来的是网约车的市场话语权扩大，在定价规则、派单机制等方面不公开、不透明，扰乱了正常的市场秩序。

（四）线上线下监管衔接难度较大

按网约车市场定位来看，快车用户及车辆最多，而各网约车平台的快车大部分都是私家车。《乐山市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》规定：网约车 “车身除允许本公司门徽二维码外，不得喷涂、安装类似巡游出租汽车专用图案、标识”［8］。这就导致无法从外观上区分私家车与网约车，增加了监管难度。目前，对网约车的执法大多依靠群众线索举报。从执法情况来看，其他主要违规问题还有：平台向未取得 “双证”的网约车驾驶员派单；网约车公司违规进行往返市内各区县或省内其他城市如成都、绵阳、宜宾等地的城际班线运输业务；网约车驾驶员行车途中抢单、超速行驶、违停、乱收费；网约车不按平台推荐路线行驶；网约车巡游揽客等。

从乐山网约车平台类型来看，目前主要包括两大类：一类是自有平台，如滴滴出行、曹操出行、神州专车、享道出行等，这类平台有专属APP，只向本平台车辆提供服务；另一类是聚合平台，如美团、支付宝、高德地图、百度地图、携程旅游等，他们本身没有网约车经营业务，但他们的APP会提供多个平台的网约车供消费者选择。一些无资质的网约车公司利用聚合平台审核不严的漏洞避开监管，违规开展网约车业务。近两年来，乐山市交通综合行政执法支队已接到多起由聚合平台提供网约车服务引起的投诉，由于责任归属不清，消费者需要维权的时候，聚合平台跟网约车平台互相扯皮，消费者权益无法得到有效保障。

（五）合法网约车驾驶员权益有待维护

《乐山市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》规定，在乐山从事网约车业务的车辆其使用性质须登记为 “预约出租客运”，要求一年一审资格证，并规定 “网约车行驶里程达到60万千米时强制报废；行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，退出网约车经营”［8］。这就导致2019年 《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》修订前的一些网约车驾驶员出于个人利益不愿意换证。网约车平台以订单抽成为主要盈利模式，平台为了盈利会向无证驾驶员派单，侵害了合法网约车驾驶员的权益。近年来，乐山市交通运输局、乐山市道路运输服务中心、乐山市交通综合行政执法支队多次约谈一些因派单问题造成行业不稳定的网约车平台，要求他们加快合规进程，整改派单机制，保障合法合规驾驶员的利益。

为促进巡游出租车转型升级，各级交管部门都鼓励巡游出租车接入大型网约车平台接单，拓展巡游车服务模式，实现 “网巡一体化”。但课题组在调查中发现，乐山巡游出租车的 “网巡一体化”并不如人意。许多巡游出租车驾驶员反映，平台总是给他们派发距离乘客较远但目的地又特别近的订单，导致空驶现象十分严重；或者在非高峰时段卡单，乘客虽然在平台上选择了出租车却不让加入平台的巡游出租车驾驶员接单，最后乘客被平台诱导选择使用快车。只有在高峰时间段，当平台网约车无法消化这些订单的时候，平台才会给巡游出租车驾驶员分订单。

2020年11月，国务院办公厅印发的 《全国深化 “放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》要求各地简化、优化网约车行业市场准入制度［9］。但有限的市场随着大量网约车公司的涌入，市场利润被不断摊薄。这使得大多数的网约车平台经过了前期的以低抽成吸引驾驶员加入抢占市场的阶段后，为达到持续盈利目的，抽成比例有所提高。调查发现，乐山有的网约车平台对每单业务的抽成比例已高达35%，严重影响驾驶员的劳动收入。许多驾驶员为维持收入不得不延长在线服务时间，挤压个人休息时间，导致服务质量下降，并造成一定的安全隐患。

四、关于加强网约车管理的对策建议

网约车是互联网技术发展的产物，属于出租汽车行业的 “互联网+”新模式，是平台经济和共享经济的典型代表，其本质仍然属于出租汽车行业。确定其性质定位之后，监管部门对网约车的管理其实就是对传统行业新业态的管理，需要随新情况的出现及时采取相应措施。因此要结合行业特点，充分发挥网约车发展所涉及到的交通运输、公安、发展改革、通信、人力资源和社会保障、银行、税务、市场监管、网信等部门的服务、管理职能，加强网约车行业事前、事中、事后全链条联合监管；要明确平台在经营者信息核验、产品和服务质量、平台索权、数据安全、劳动者权益保护等方面的相应责任，维护市场公平竞争秩序，保障乘客和驾驶员合法权益，促进网约车行业规范健康持续发展，更好地满足人民群众的出行需求。

（一）加强对网约车平台的数据监管

根据2022年5月交通运输部印发的 《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》，加快市一级交互平台的建立，严格按管理办法督促所有网约车平台及时准确向行业平台传输公司车辆信息、驾驶员信息等基础静态数据以及订单信息、经营信息、定位信息、服务质量信息等动态数据，确保传输数据的完整性、规范性、及时性、真实性等，提升数据传输质量［4］。加大对网约车平台数据的监管力度，组建交通、公安、网信等部门的联合执法组，对网约车平台开展常态化的执法检查。督促各网约车平台落实企业主体责任，及时清退不合规车辆、驾驶员，提高各平台合规率；公开计程计价方式，公开派单机制，促进网约车市场公平竞争、合规经营，对平台违法行为依据规定进行处罚。监督聚合平台加强对接入的网约车平台公司经营资质的审核把关工作，督促网约车平台对车辆和驾驶员从业资质严格把关，共同承担起安全保障责任。建立乐山网约车平台合规率定期排名制度，对检查中发现的接入不合规车辆和驾驶员的平台及时向社会进行公示，并将有关情况作为服务质量信誉考核和创先评优等事中事后监管措施的重要依据。

（二）规范市场竞争行为

2021年9月，交通运输部办公厅印发 《关于维护公平竞争市场秩序加快推进网约车合规化的通知》要求各地加快推进网约车合规化进程［10］。合规经营是网约车行业的底线和发展基石，是维护市场秩序的重要保障。交通部门要联合发改、市场监督、网信等部门，加强对网约车市场竞争行为的规范，严厉打击扰乱市场秩序的行为。根据2022年1月四川省交通运输厅、四川省发展和改革委员会、四川省市场监督管理局联合发布的《四川省出租汽车运价管理规定 （暂行）》，严厉打击个别网约车平台公司为排挤竞争对手占领市场而采取的低价倾销等行为；严厉打击一些网约车平台公司在其市场份额达到一定程度后，单方面调整计费规则，提高运价和驾驶员费用，损害驾驶员和消费者合法利益的行为。同时，完善行业退出机制。对出租汽车经营者、驾驶员有撤销吊销经营许可、从业资格证，或者收回车辆经营权等情形的，严格按规定处理，建立完善的市场准入和退出机制，维护有序竞争的市场秩序。规范行业商会协会的管理，充分发挥商会协会的纽带作用，以高标准的行业规范倒逼市场主体自律。牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，充分发挥市场机制作用和政府引导作用，坚持优先发展公共交通、适度发展出租汽车的基本思路，不断推进出租汽车行业结构改革。加快巡游出租车的 “巡网一体化”进程，努力构建巡游出租车与网约车互相补充、互相促进、合作共赢的出行服务体系。

（三）积极探索 “互联网+”的有效执法

针对平台经营的隐蔽性所带来的监管新情况，要积极探索 “互联网+”监管执法。加强信息化手段的应用，依托各级网约车监管信息交互平台，提高执法效能，提升监管执法精准化、智能化水平。通过采集、存储、汇总、分析行业相关运营数据，为调控运力数量、评价行业服务质量、制定价格政策等工作提供科学、准确的依据，有效提高政策的科学性和公信力。充分运用道路监控数据、网约车监管平台数据和交通行业数据，进一步加强交通执法部门与公安交警部门的联勤联动，强化街面执法和窗口处理的对接，围绕主要交通枢纽、商圈及旅游景点等重点区域，加强路查路检与大数据分析执法，严厉打击未取得经营许可擅自从事或变相从事网约车经营活动的违法行为。完善网约车平台监督执法机制，统计分析各网约车平台合规率数据，对不达标平台公司开展重点监管。鼓励全社会共同参与网约车合规运营的监督工作，向社会公开举报违规违法线索的渠道，便于行业主管部门及时发现、查处。对在监管中发现的平台公司违规违法行为，依其违规违法程度依法责令平台公司整改。对经依法依规处理后仍拒不改正的，报经市政府同意后，可组织发起联合监管进行处置，包括责令网约车平台公司暂停区域内经营服务，暂停发布、下架移动互联网应用程序 （APP），停止互联网服务，停止联网或停机整顿等。

（四）切实保障从业人员合法权益

认真贯彻落实2021年7月人力资源和社会保障部等八部门联合发布的 《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》等有关文件，积极会同有关部门指导督促网约车平台公司依法合规用工，科学制定平台派单规则，规范定价行为。各平台不得用大数据算法极限收割司乘人员权益，不得把经营风险转嫁给驾驶员。督促平台完善利益分配机制，降低过高的抽成比例，不能以 “冲单奖励”等方式诱使驾驶员提供超时服务等，保障驾驶员获得合理劳动报酬和休息时间，确保安全运营。不间断实施交通运输新业态平台企业抽成 “阳光行动”，着力规范交通运输新业态企业经营行为，推动企业计价规则、抽成规则等经营策略公平透明，保障从业人员的知情权和监督权。同时，鼓励网约车平台企业根据实时供求关系、客户购买力、乐山巡游出租车单位价格、高峰时段激励调价等一系列因素合理制定计价标准，有效维护市场秩序，确保消费者得到优质服务。

（五）加强网约车平台公司的信用监管

在加强数字监管、协同监管、行业自律和社会监督相结合的综合监管体系建设的同时，加强对网约车平台公司的信用监管。建立平台公司信用档案，将滥用市场支配地位限制交易、单边签订排他性服务提供合同等不正当竞争行为记入信用档案，根据信用记录开展公共信用综合评价。监管部门以公共信用综合评价结果为依据，对平台公司实施差异化监管。对风险较低、信用较好的平台公司适当减少检查频次，对风险较高、信用较差的加大检查力度和频次，引导平台诚信依法经营。同时，积极支持和引导平台加强内部信用建设，提升自身治理能力。鼓励平台根据信用状况对经营者实施差别化的管理和服务措施，为守法诚信的经营者提供更多的优惠便利，对违法失信的经营者进行坚决治理乃至清理出平台，引导平台经营者规范自身行为，维护消费者合法权益。