个人信息保护法中的社会公共利益

兰 楠

2021 年8 月颁布的《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）第70 条规定：“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”本条被视为“确立了个人信息保护公益诉讼制度”，〔1〕张新宝、赖成宇：《个人信息保护公益诉讼制度的理解与适用》，《国家检察官学院学报》2021 年第5 期。但条文表达显然不同于既往与检察公益诉讼相关的立法，不光形式上更为简略和概括，从文义角度观察，要件似乎只包括“违反本法规定处理个人信息”和“侵害众多个人的权益”，并没有使用“损害社会公共利益”或“致使社会公共利益遭到损害”等常见的要件表述。是有意淡化了“损害社会公共利益”的要求，还是可以等同或替代“损害社会公共利益”，带来了认识个人信息保护领域检察公益诉讼起点与边界的较大分歧。

社会公共利益通常被理解为“不特定多数人的利益”或者“不特定多数社会成员的利益”，“众多”的语义在于多数人，“众多个人”的利益是否等于公共利益？在互联网、大数据时代，形成了“以算法为核心、以信息为资源、以网络为基础平台的全新经济形态”，新的法益对既有规范带来了“破窗性”挑战，既有诉讼机制遭遇明显障碍。〔2〕参见马长山：《智能互联网时代的法律变革》，《法学研究》2018 年第4 期。对第70 条作为公益诉讼构成要件“众多个人”的表述，不能仅从字面上进行语义分析，而要放到立法的时代和技术背景中去理解和把握，紧密结合与互联网、大数据所相伴的个人信息保护新问题作进一步研究和阐释。比如，个人信息上的利益价值，具有显著的“衍生利益的多层次性”，〔3〕本文关于信息的特征、对公共利益的理解可参见刘继峰教授2022 年6 月15 日关于《个人信息保护法中的公益诉讼问题》的讲座（北方工业大学文法学院，经济法前沿论坛之名师讲座第24 期）。至少涉及到个人、企业、社会和国家利益四个层面，尤其是当个人信息保护上升到涉及社会公共利益或国家利益层面时，究竟是《个人信息保护法》还是《数据安全法》为检察公益诉讼提供了法源基础？《个人信息保护法》上的公共利益是什么？

一、作为检察公益诉讼起点的社会公共利益的通常立法表达

（一）检察公益诉讼关于公共利益立法表达的基本样态

随着相关单行法的制定和修改，法律授权的检察公益诉讼办案领域已由4 个增至13 个。支撑检察公益诉讼的法律规范主要有两大类，一是两部诉讼法，作为授权检察公益诉讼的基本规范和程序依据；二是《英雄烈士保护法》等九部实体法，通过具体条款授权检察机关在相应领域提起公益诉讼。〔4〕法律条文对于检察机关公益诉讼的表述不完全一致，《未成年人保护法》《军人地位和权益保障法》《安全生产法》《反电信网络诈骗法》《妇女权益保障法》表述为提起“公益诉讼”，《反垄断法》表述为提起“民事公益诉讼”，其他法律表述为提起“诉讼”。此外，《长江保护法》第93 条和《黄河保护法》第119 条采用了与《民法典》相同的表述“国家规定的机关”以及《固体废物污染环境防治法》“有关的机关”也被认为适用于检察机关提起的公益诉讼。

公益诉讼，顾名思义是维护公共利益的诉讼制度。检察机关提起公益诉讼包括民事和行政公益诉讼两种类型，二者针对的对象、维护的公益以及相应的程序和制度设计都有较大差异，关于二者维护的公共利益的表述也不相同：《民事诉讼法》第58 条表述为“损害社会公共利益”，《行政诉讼法》第25 条则是“国家利益或者社会公共利益受到侵害”。〔5〕《民事诉讼法》第58 条第2 款规定检察机关“发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，可以提起诉讼；《行政诉讼法》第25 条第4 款规定检察机关“发现生态环境和资源保护”等领域“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”，应当提出检察建议或提起诉讼。”因循这样的立法表述形式，包含行政公益诉讼的相关法律多有损害“国家利益”的内容，如《安全生产法》第74 条“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”，《反电信网络诈骗法》第47 条“侵害国家利益和社会公共利益的”，《固体废物污染环境防治法》第121 条“损害国家利益、社会公共利益的”。但也有例外，《军人地位和权益保障法》（第62 条）、《农产品质量安全法》（第79 条第2 款）、《妇女权益保障法》（第77 条）三部法律虽然都只有损害“社会公共利益”的表述，但包含了行政公益诉讼的内容；而《未成年人保护法》第106 条仅表述为 “涉及公共利益”，没有区分国家利益和社会公共利益，《长江保护法》第93 条和《黄河保护法》第119 条只表述为损害“流域生态环境”，连“公共利益”的字样都没有出现。从表述上看，损害“国家利益”可能更接近于对应行政公益诉讼，但很难仅从条文的不同表述直接区分民事和行政公益诉讼，而由于目前各个包含检察公益诉讼条款的单行法都有关于民事公益诉讼的授权，“社会公共利益”也是最常见的立法表述，它不仅与民事公益诉讼对应，也是所有检察公益诉讼共同保护的法益。可以说，准确把握社会公共利益，是理解检察公益诉讼立法要求、确定立案条件、厘清职能边界的基础。

从关于检察公益诉讼的法律条文看，具体违法行为与“社会公共利益（公共利益）”的关系问题值得关注，大体可分三类情形：

第一类，“致使”（《行政诉讼法》第25 条、《军人地位和权益保障法》第62 条、《安全生产法》第74 条）、“导致”（《妇女权益保障法》第77 条）“社会公共利益”受到损害、侵害，“造成”流域生态环境损害（《长江保护法》第93 条和《黄河保护法》第119 条）〔6〕《长江保护法》第93 条第2 款和《黄河保护法》第119 条第2 款，因为直接涉及造成长江、黄河流域生态环境损害，作为社会公共利益争议不大。。这样的表述，隐含着两方面意思，一是具体违法行为与社会公共利益受损应具有直接因果关系，是前后两个可分的行为和效果要件；二是具体违法行为达到一定程度（效果）才构成对社会公共利益的侵害。《反电信网络诈骗法》第47 条规定“对于侵害国家利益和社会公共利益的行为”，虽没有“致使”“导致”字样，但从文字表达看，还是将侵害公共利益的电信网络诈骗行为与普通电信网络诈骗行为作了区分，要求因果关系与侵害“两益”的后果要件，故也应归入这一情形。《反垄断法》第60 条第2 款“经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的”与第1 款“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任”作了损害后果与责任形式的区分，第2 款规定的是垄断行为造成社会公共利益损害的，同样可以归入这一情形。《未成年人保护法》第106 条“涉及公共利益的”也大体上属于这类情形。

第二类，具体违法行为与损害社会公共利益规定在同一语句中，并列表述，隐含实施该行为即损害社会公共利益之意。《民事诉讼法》第58 条“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，《英雄烈士保护法》第25 条“侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为”，将所描述的具体行为直接定性为损害社会公共利益的行为——表述前半段是对具体行为方式或外观的描述（破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉），表述后半段是对行为的定性，即这些行为（由于所涉范围领域的特殊性和所侵害对象的特殊性）当然产生损害社会公共利益的效果。

《农产品质量安全法》第79 条第2 款“食用农产品生产经营者违反本法规定，污染环境、侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益的”也应归入此类情形。分析第79 条第2 款，不仅要结合该条第1 款“违反本法规定，给消费者造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事赔偿责任”，还要结合《民事诉讼法》第58 条。《农产品质量安全法》第79条的表意结构不同于《反垄断法》第60 条第1、2 款，适用《反垄断法》第60 条前后两款的区别在于是否损害了社会公共利益，而《农产品质量安全法》第79 条第2 款将领域限定于“食用农产品生产经营”，将违法行为限定为“污染环境、侵害众多消费者合法权益”，由于这些特殊性，所描述的具体行为当然产生损害社会公共利益的效果。

第三类，最为特殊的是《个人信息保护法》第70 条“违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的”，没有出现“社会公共利益”或“公共利益”字样。关于这一表述，有不同理解：有观点认为，结合《民事诉讼法》第58 条的规定，“众多”可以理解为补齐“社会公共利益”的表述，归入第二类情形；有观点认为，“众多”并不当然等于“公共利益”，“众多”并不是公共利益的标准表述，社会公共利益〔7〕“公共利益”和“社会公共利益”在我国制定法的语境下基本上是作为同一概念使用的，有的法律表达为社会公共利益，有的表达为公共利益，公共利益是社会公共利益的简略说法。参见梁上上：《利益衡量论》，北京大学出版社2021 年版，第205 页。以《民法典》的表达为例，第117 条和第243 条“为了公共利益的需要”，第132 条“不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益”，第185 条“损害社会公共利益的”，第358 条“因公共利益需要”，第534 条“实施危害国家利益、社会公共利益行为的”，第999 条“为公共利益实施新闻报道”，第1009 条“不得损害公共利益”。最经典的表述至少是“不特定多数”社会成员的利益。〔8〕参见梁上上：《公共利益与利益衡量》，《政法论坛》2016 年第6 期。

（二）立法表达对社会公共利益的一般界定

社会公共利益，是检察公益诉讼的逻辑起点与边界，也是立法和司法普遍、持续关注的问题。通过上述条文分析，我们虽然可以大致把握立法机关界定“社会公共利益”的一些脉络，比如，它与一般民事权利在内容、对象、范围、程度上的差异等，但是，依然很难从法律上得到直接的、清晰的界定。其他法律有一些类似概念的表述，比如界定“公益事业”的范围，界定“公共利益目的”的范围，可以辅助我们理解社会公共利益。《公益事业捐赠法》第3 条列举了何为“公益事业”，包括救灾、助贫、助残等救助特殊事项和特殊群体的活动，涉及教科文卫、环境保护、公共设施建设等促进社会发展进步的公共事业；《信托法》第60 条列举了何为“公益信托”，包括助贫、救灾、助残，教科文体事业，医疗卫生事业，生态环境保护等公益事业。

从立法表达的角度观察，“社会公共利益”是我国法律法规中出现频率极高的术语，在宪法、行政法、刑法、诉讼法、民商法、经济法等不同部门法中，以及在不同层级的规范性文件中都有分布。具体到公共利益的条款，立法表达可以有几种分类：

1.总则性条款与非总则性条款。按照所处的位置和发挥的作用，可以分为总则性的公共利益条款和非总则性的公共利益条款，前者多规定在总则或“一般规定”部分，有更多的价值引领意味、宣示倡导意味；后者多结合具体情形进行表述，属于具体规范的组成部分，能够直接适用。

2.积极性条款与消极性条款。按照所实现的目的和效果，可以区分为积极性条款和消极性条款：“积极性条款”以增进、实现和保护公共利益为目标，将公共利益视为保护对象，例如《个人信息保护法》第10 条和第42 条。“消极性条款”将公共利益作为限制个体行为、限制权利的理由或条件。例如《个人信息保护法》第13 条第5 项规定，“为公共利益实施”的一些行为如何，严格来说，此处的公共利益并不是个人信息保护法上的公共利益，是其他法上的公共利益。〔9〕也有观点把公共利益条款分为三类：一是积极性条款，以积极作为促进公共利益实现的条款；二是消极性条款，将防止公共利益受到侵害作为限制人们行为的理由；三是中性的条款，纯粹以中性态度出现。参见陈新民：《宪法基本权利之基本理论》（上），台湾三民书局1992 年版，第131 页。

观察和分析“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的”——如果补齐“损害社会公共利益”的表述，此处是将公共利益视为该法保护的对象，要求信息处理者处理个人信息不得损害社会公共利益。也就是说，作为公益诉讼起点的社会公共利益，是积极的公共利益条款。由于公共利益内涵与外延的抽象性、不确定性，以及以公共利益作为边界或依据所需要进行的利益衡量，在既有的实践中，对公共利益的不同理解曾给实践带来法律适用的巨大争议。〔10〕原《物权法》第42 条作了“为了公共利益的需要”依法可以对不动产进行征收的规定，该法颁布伊始，就发生了重庆“最牛钉子户”以捍卫公民合法财产权利为由对抗开发商拆迁的案件，一度引发巨大争议，既有观点将其视为捍卫权利的维权英雄，也有观点将其视为滥用权利的“刁民”，英雄或刁民之说实则反映公共利益的边界之争。为了公共利益的征收，公共利益进则私人财产权退，理解第42 条的公共利益可以启示：一是只有为维护和增进公共利益，权利人方有义务容忍征收；二是第42 条语境下的“公共利益”应当作严格的限定解释。参见徐海燕：《公共利益与拆迁补偿：从重庆最牛“钉子户”案看〈物权法〉第42 条的解释》，《法学评论》2007 年第4 期。

从对社会公共利益立法表达的粗略梳理至少可以看出：

第一，作为现代立法目的之一的公共利益，正是由于其概念本身的抽象性和不确定性，而带来了极大的“包容性”与“适应性”，〔11〕参见梁上上：《利益衡量论》，北京大学出版社2021 年版，第208 页。包容与适应性使得“公共利益”这一概念、原则得以在社会变迁中矛盾凸显的各个领域，作为调和表达国家利益、集体利益、个人利益的客观价值。检察公益诉讼也正是通过强化法律监督职能作用，〔12〕2015 年5 月，中央深改组第十二次会议指出，检察公益诉讼制度，目的是“充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。”以相对积极、柔和、多元的方式参与国家治理体系和治理能力现代化建设，充分表达和实现公共利益，以满足新的发展阶段人们的更高要求。

第二，在公共利益的具体制度上，一方面，公共利益作为对个人权利的限制依据，作为个体行使权利的边界，蕴含了个人利益不得违反公共利益的价值判断；维护公共利益也成为公权力行使正当性的重要依据。〔13〕例如，《行政处罚法》第1 条“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”参见高志宏：《“公共利益”：立法梳理与学术反思》，《苏州大学学报》2013 年第2 期。另一方面，公共利益的积极性条款意图增进、实现和保护公共利益，检察公益诉讼的相关规定大都属于此类，但多为原则性、一般性规定，在不同的法律部门中，对公共利益的理解和把握均需要进一步阐释。

第三，检察公益诉讼以公共利益为逻辑起点。从习近平总书记作说明指出要聚焦“造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件”，〔14〕习近平总书记在十八届四中全会作的说明中提出：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，最后访问日期：2022 年5 月10 日。到中央深改组第十二次会议强调“牢牢抓住公益这个核心”，围绕重点领域“造成国家和社会公共利益受到侵害的案件”，〔15〕中央全面深化改革领导小组第十二次强调，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。要牢牢抓住公益这个核心，重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼，更好维护国家利益和人民利益。http：//www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857332.htm，最后访问日期：2022 年6 月10 日。可以看出，检察公益诉讼制度所维护的既包括秩序公益，也包括特定领域的社会公共利益（从应然角度，二者是一致的）；既包括已受到侵害的利益，也包括有侵害危险的利益（比例原则之下对侵害之虞的提前关注同样对个人信息保护意义重大）。

二、社会公共利益的追问与辨明

社会公共利益（public interest），在法哲学、政治哲学以及经济学领域都是恒久探讨的课题。多数观点肯定“社会公共利益”区别于个人利益而存在，区别于国家利益而存在，且与国家利益一道构成学理上的公共利益。〔16〕但是立法上没有采用这样的表述。比较有代表性的，例如颜运秋教授认为，公益应该有两层次的含义，第一层为社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益，第二层含义是指国家利益。参见颜运秋：《公益诉讼法律制度研究》，法律出版社2008 年版，第26-27 页。

（一）试图向社会公共利益内涵的无限接近

社会公共利益常被喻为“一艘空驶的船舶”，所装载的内容在不同时期有所不同，〔17〕参见张钦昱：《〈民法典〉中的公共利益——兼论与公序良俗的界分》，《暨南学报》（哲学社会科学版），2021 年第7 期。既有人们对概念内涵的不同阶段的认知变化，也有不同经济社会文化背景下的不同需求。早在古希腊时期，特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，与之相关联的是“公共利益”，全体社会成员的共同目标，亚里士多德所主张的这种实现“最高的善”的国家目的的现实物化就是公共利益。〔18〕参见王轶、关淑芳：《认真对待民法总则中的公共利益》，《中国高校社会科学》2017 年第4 期。以耶林为代表的利益法学派认为，“社会”是一个至高无上的概念，获取社会利益就是法律的目的。〔19〕参见顾维熊：《西方法学流派评析》，上海社会科学院出版社1992 年版，第78 页。黑克则认为，法律的规定主要涉及为保护特定社会利益而牺牲其他利益。〔20〕参见［德］卡尔 · 拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003 年版，第1 页。庞德提出，公共利益包括社会的一般安全、社会体制、基本道德、保护社会资源、不断发展和按照社会标准所过的个人生活。〔21〕参见［美］罗斯科 · 庞德：《法理学》（第三卷），廖德宇译，法律出版社2007 年版，第218-244 页。斯通主张，社会利益可以表现为社会制度的安全、一般道德、个人的社会生活，并且可以具体化为公共安全、健康、和平与秩序、交易安全、社会制度安全、正当和法律制度、政治制度、经济发展、文化发展、最低生活标准、自然资源保护等。〔22〕参见薄振峰：《朱利叶斯 · 斯通的社会法学思想》，《清华法学》2006 年第3 期。哈耶克则概括为“自由社会的共同福利和公共利益的概念”“只能定义为一种抽象的秩序”。〔23〕［英］弗里德里希 · 冯 · 哈耶克：《经济、科学与政治——哈耶克思想精粹》，冯克利译，江苏人民出版社2000 年版，第393 页。日本的一些经济法学者又主张公共利益就是“以自由竞争为基础的经济秩序本身”，妨害这种经济秩序就是违反公共利益。〔24〕参见［日］丹宗昭信、厚谷襄儿：《现代经济法入门》，谢次昌译，群众出版社1985 年版，第92 页。有学者就此进一步解释道：“西方法理学理论之所以把社会公共利益等同于经济秩序”，是因为“经济秩序的紊乱也就意味着社会公德的破坏，社会公德的破坏也就意味着经济秩序的紊乱”，张文显：《法理学》，高等教育出版社1999 年版，第216 页。

如果尝试从“原则”和“政策”区分的角度理解公共利益，政策“一般是规定一个必须实现的目标，关于社会的某些经济、政治或社会问题的改善”，而原则的“应当得到遵守并不是因为它将促进或者保证被认为合乎需要的经济、政治或社会形势，而是因为它是公平、正义或者其他道德层面的要求”，〔25〕［美］罗纳德 · 德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，上海三联书店2008 年版，第41-42 页。照此区分，社会公共利益当属改善或保护性的政策，而非如原则那般难以描述，但普通法对于公共政策的使用亦恐未完全一致。〔26〕参见［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2017 年版，第486-487 页。或者尝试从理解个人利益的角度出发理解公共利益，“共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益综合”，当一项行动或政府措施之“增大共同体幸福的倾向大于它减小这一幸福的倾向时，它就可以说是符合功利原理”“不理解什么是个人利益，谈论共同体的利益便毫无意义”。〔27〕［英］边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000 年版，第58 页。尽管质疑不断，为防止公共利益被不恰当地扩张解释成为公权力限制私权利的利器，人们仍在持续界定公共利益。

究竟有没有界定公共利益的标准？还是依然只能停留在“不可言说”的漫谈之中？十九世纪下半叶出现了极富启示的论述，从“公共”与“利益”两个方面不断推进认知：〔28〕1886 年，Neumann 在“在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别”一文中对公益概念有较为精辟的见解。参见陈新民：《德国公法学基础理论》（增订新版上卷），法律出版社2010 年版，第232-235 页。关于公共的概念有两种，一种是提出公共性原则，也就是开放性，任何人可以接近、不封闭，也不专为特定人保留；一种是国家或地方团体等设立，维持公共事务。所谓利益，则区分为“主观利益”及“客观利益”，主观利益是团体内各个成员之直接利益（个人直接享有），客观利益是超乎个人利益具有重大意义的事务、目标（其他目的所享有）。于当前经济社会背景下，纽曼的学说依然在给予重要启示：受益人的不确定性，意味着公共利益是不确定多数人的利益，原则上任何社会公众都可能成为利益主体，主体开放不封闭，也不特指，在外观上可能呈现出“众多”这一数量特征，将公共利益界定为“一个不确定之多数成员所涉及的利益”——“不确定多数”的表述成为经典，意味着这种潜在的受保护的可能性和潜在的利益被侵害的可能性；同时启示，在社会成员的直接利益之上，存在着超乎个人利益的目标和价值。

如果试图分层次解构公共利益，第一层面，某些抽象的、重要的、理想化的价值和规范，比如正义、自然法；第二层面，特定的个人、群体、阶级或者多数人的利益；第三层面，个人之间或群体之间竞争的结果。〔29〕参见［美］塞缪尔 · 亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社1988 年版，第24 页。在这些层面中，公共利益所凸显的一个社会 “基本的价值追求”、维持和提升社会共同体所必需的价值，是更加居于基础和方向性地位的。〔30〕约翰 · 贝尔同时认为这种价值追求的根本性方向是恒定的。参见刘连泰：《“公共利益”的解释困境及其突围》，《文史哲》2006 年第2 期。

至今为止，关于公共利益的探讨，依然热度不减，〔31〕以2022 年6 月16 日为时间截点，在中国知网（www.cnki.net）以“公共利益”为“主题”进行法学类的检索，有61252 篇论文；以“公共利益”为“关键词”进行检索，有10646 篇论文；以“公共利益”为“篇名”进行检索，有10737 篇论文；纵向比较2012 年，这三个数据分别为21013、14655、1794。2012 年的数据转引自高志宏：《“公共利益”：立法梳理与学术反思》，《苏州大学学报》2013 年第2 期。“公共利益”依然是学界的一个研究热点、难点，不仅在传统的公法思路中寻找答案，同样在结合私法实际寻求新解，尤其是围绕“征收制度”进行了大量探讨。

（二）社会公共利益的特征分析与层次解构

1.社会公共利益的性格特征

第一，利益主体具有“公共性（不特定性）”。一方面，利益应当能够为每一位社会成员所享有，每一位社会成员都是潜在的、可能的利益主体（和潜在的、可能的被侵害的主体），不会被特定地排除在外；另一方面，公共利益也不为任何社会成员所预留、独享。社会公共利益的主体不是绝对的全体社会成员，也不是特定的多数社会成员，〔32〕同前注［8］。利益主体的公共性、不特定性是重要方面，因此，对《个人信息保护法》第70 条“众多个人”的理解需要进一步阐释。

第二，内容“来自于具体而具有高度抽象性”，更着重代表价值观念和价值取向。既包含具体的个人利益（的集合），也有人类所追求的为社会发展进步所需要的价值。这一内容特征在逻辑上回应公共性特征，即公共利益的显性主体既可能是众多社会成员，也可能并不必然以众多为表现形式。公共利益，是一个从纷繁复杂的经济社会生活实践中高度抽象出来的概念，是具体利益形态的高度概括提炼，更必然代表和体现一定的“价值观念”，代表一种具有高度共识的“价值判断和取向”。

第三，内涵具有多样性、开放性和适应性。一方面，不同法律部门所保护的社会公共利益是不同的，不同的部门法有不同的价值衡量与侧重；另一方面，社会公共利益会随着时代、认知和需求的发展而变化、丰富。公共利益本身是一个历史的范畴，必然与特定的社会形态相关联，社会不断发展，社会主体利益的诉求不断变化，随着需求的不断满足，社会主要矛盾的变化，也会不断产生新的利益需求，从而引起社会公共利益内涵的变化。〔33〕参见王利明：《论征收制度中的公共利益》，《政法论坛》2009 年第2 期。

第四，可以尝试对社会公共利益进行解构、分类。社会公共利益的内涵是不确定的，无法通过概念和逻辑体系准确描述和界定，层次解构的方式（类型化）是补助思考形式，〔34〕同前注［20］，第337 页。对典型样态进行列举，有利于探明高度抽象化的概念的真意。

2.社会公共利益的层次解构

有观点将社会公共利益表达为“总体的社会福利”，以及公众对“社会文明状态”“个人利益中相对稳定的部分、不断重复的部分”的一种需要和追求，并将这种社会文明状态描述为至少包括以下几个方面：公共秩序的和平与安全，经济秩序的健康（竞争秩序、有序竞争）、安全与效率，社会环境资源的合理保存与利用，弱势群体利益的保护，公共道德的维护，人类朝文明方向发展的条件（公共教育、卫生健康）等。〔35〕参见孙笑侠：《论法律与社会利益——对市场经济中公平问题的另一种思考》，《中国法学》1995 年第1 期。这是关于社会公共利益内涵分类较为经典的表述，值得借鉴。本文则尝试具体解构如下：

一是关系到不特定多数人“生存、发展”的整体利益，是最基本的社会公共利益。具体包括生命、健康、安全、环境、受教育以及经济文化等方面的共同利益。不特定多数人的生命、健康、安全关系到基本“生存利益”；环境、可持续发展、受教育、经济、文化方面的利益是关系到不特定多数人的“发展利益”，人类社会以生存和发展为基本前提。

二是与法律的基本价值目标相关的利益，包括通识中的民主、法治、公平、正义、自由、平等、效率、秩序等。生活在同一时代、同一社会的人们，甚至于生活在不同时代、不同社会的人们，都会有某种共同的价值目标。〔36〕参见［英］A.J.M.米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇等译，中国大百科全书出版社1995 年版，第47 页。法的价值是法对满足个人、群体或社会、国家需要的积极意义，而法本身是阶级统治的意志，是一定价值观所确立的行为自由与边界，最终取决于社会生活特别是经济关系发展的客观需要。〔37〕“只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已”，《马克思恩格斯全集》（第4 卷），人民出版社1958 年版，第121-122 页。

三是“社会经济秩序”有必要被独立解构。意志的内容受到物质生活条件决定，物质生活条件相当广泛，包括生产方式、人口状况、地理环境等，居于决定意义的是为一定生产力所制约的生产关系、经济条件，任何统治阶级都不能脱离一定的社会经济条件而任意立法，人们行为的自由和边界，归根结底取决于社会生活特别是“经济生活的客观需要”。这就决定了社会的经济秩序是具有独立价值的社会公共利益，如果仅从个人信息数据安全的角度考察《个人信息保护法》上的公共利益，数据的不使用、不流通无疑是利益最大化的，但是显然，数据的合理利用、有效流通有着独立的经济社会价值。

四是不特定的特殊群体利益保护。可以认为，作为社会公共利益的特殊形式，存在着一个需特殊保护界别的利益，〔38〕参见韩波：《公益诉讼制度的力量组合》，《当代法学》2013 年第1期。比如类似弱势群体的特殊利益，自然意义上（妇女儿童、残障人士）、社会标准上（进城务工人员），以及多数人事件中的弱势群体（破产企业职工）。对这类群体的保护意味着社会基本的公平正义观，社会基本保障的观念和人类发展中所追求的“文明”价值，是社会均衡、可持续发展必须加以特殊保护的利益。在个人信息数据利用上，对 “超级平台”与个人信息主体之间，双方力量之悬殊的修正无异于对传统弱势群体的保护。

（三）社会公共利益的横向比较与辨明

实践中，社会公共利益常常被与“集体利益”相混淆，有必要予以界分；而社会公共利益与个人利益，既有高度一致性，〔39〕关于社会公共利益的学说越来越认识到，社会是一个整体，社会当然有着某种共同的利益，只有将个人置于整体之中，才能理解其社会特征。参见王轶、关淑芳：《认真对待民法总则中的公共利益》，《中国高校社会科学》2017 年第4 期。又有冲突的一面〔40〕公共利益相对于个人的其他现实利益而言，更多地表现为一种“应然”“抽象”的利益，而且与公共利益具有一致性的部分并不能涵盖个人利益的全部，由此，个人利益与公共利益就还有冲突的一面。参见顾凌云：《行政法哲学中的公共利益本位论》，《国家检察官学院学报》2006 年第2 期。，“侵害众多”如何成为侵害社会公共利益，也需要再分析。

1.从区别于集体利益、特殊群体利益的角度理解社会公共利益

刘继峰教授举过一个生动的事例，公交车道17:00 到19:00 之间仅允许公共交通工具行驶，某大学的班车能否在该时段进入该车道？如果将公交车道特定时段限行理解为对社会公共利益的保障，那么，与之相较的某大学班车所承载的则只是集体利益，即便空空如也的公交车和满员的大学班车相较，也应是公交车代表社会公共利益。社会公共利益的主体从本质上看，要比社会学的“群体”、政治学的“阶级”概念更为宽泛，由无数个不特定的个体、群体构成。〔41〕同前注［35］。

我国立法上和法学理论上曾经多使用国家利益、集体利益和个人利益并列的表述，例如《宪法》第14 条，“兼顾国家、集体和个人的利益”，容易给人集体利益等同于社会公共利益的错觉，尤其脍炙人口的是，毛泽东同志在著名的《论十大关系》中强调“必须兼顾国家、集体和个人三个方面”——这类列举实则主要针对全民所有制和劳动群众集体所有制的所有制形式而言。

随着认识的发展，社会公共利益与其他利益概念的区分渐成共识，《宪法》第51 条明确表述“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”——将社会的利益和集体的利益作了分别表述。社会公共利益不同于集体利益或者群体利益，是一种具有对不特定多数人整体的普遍性价值，而不是局部的、特殊的利益，比如某行业利益，就只能是特定的集体利益、群体利益，而不能上升到一般性的普遍性的社会公共利益。《个人信息保护法》中“信息处理者”乃至信息处理行业的利益，并不当然成为社会公共利益，可能进入视野的是个人信息的合理利用、有序流通给经济社会生活带来的价值和效用，是行业的竞争秩序。

2.从与个人利益辩证统一的角度理解社会公共利益

第一，社会公共利益反映的是个人利益（一切的个人利益，而不特指）之中抽象出来的最一般性的、相对稳定的并且能够不断重复的价值。

第二，立法对公共利益进行保护，是在公共利益与个人利益冲突时，保障社会公共利益的优先性，对个人利益进行适度限制，而不是否定个人利益。

第三，社会公共利益可以具体化为个人利益。教育、环境保护、医疗卫生等领域的公共利益可以具体化为个人权利，比如，《宪法》第45 条规定“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

第四，当个人利益和个人权利受侵害“具有损害社会一般性价值的普遍性和典型意义”时，转化为社会公共利益。例如，《英雄烈士保护法》第25 条规定，“对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉” “损害社会公共利益的行为”，检察机关可以依法提起公益诉讼。个人的姓名、肖像、名誉、荣誉通常不涉及社会公共利益，但是英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉涉及到社会主流价值，涉及到社会公众的普遍认识与情感，具有损害社会一般性价值的普遍性和典型意义。

具体到《个人信息保护法》的适用，平台信息处理者违反该法规定处理个人信息，所采取的违法方法具有一般性，加之平台拥有用户海量、开放服务的特征，不特定的公众都可能成为该行为的侵害对象。在这样一组辩证统一的关系中，个人利益在具有普遍性和典型意义时转化为社会公共利益，是否能够为理解《个人信息保护法》上的“众多个人”提供思考路径？

3.区分表述国家利益与社会公共利益

在社会公共利益之外，是否还存在国家利益？实证法上毫无疑问。法学理论上实则对应着另一个基础性问题——国家与社会的分野。从基恩关于“国家权力类型”的区分，到黑格尔关于“政治国家是一种超市民社会的存在”，国家以本身及普遍利益为目的，国家利益“不排斥个人特殊利益”，“反而通过把它们过渡到普遍物的形式而保证其发展”，马克思进一步认为，在阶级社会中，随着利益分化为公共利益和私人利益而产生了政治国家和市民社会。〔42〕参见何增科：《市民社会概念的历史演变》，《中国社会科学》1994 年第5 期。更新近的观点则进一步认为，国家只不过是个人利益和社会公共利益相矛盾的必然产物，“国家利益，就是统治阶级的利益与其支配的社会公共利益的一种混合”，〔43〕俞可平：《权利政治与公益政治——当代西方政治哲学评析》，社会科学文献出版社2000 年版，第155 页。但国家利益内涵中的公共利益部分并不等同于社会公共利益（限于一致的部分），更还有统治阶级自身的利益，而对国家利益和社会公共利益的区分，我国立法也一直有这样的传统。〔44〕例如《民法典》第132 条规定，民事主体不得滥用民事权利损害“国家利益、社会公共利益或者他人合法权益”。

通过尝试对社会公共利益进行特征分析与利益层次解构，并横向与集体利益、群体利益、个人利益、国家利益进行辨明，具备了对社会公共利益在个人信息保护法上作具体阐释的一般原理。

三、个人信息保护法上的社会公共利益阐释

在《个人信息保护法》审议通过之前，我国实际已经构建了个人信息保护的基本制度框架，然而立法前期的调研仍然发现“随意收集、违法获取、过度使用、非法买卖个人信息，利用个人信息侵扰人民群众生活安宁、危害人民群众生命健康和财产安全等问题”十分突出，〔45〕全国人大常委会法制工作委员会副主任刘俊臣：关于《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》的说明——2020 年10 月13 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上，全国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202108/fbc9ba044c2449c9bc6b6317b94694be.shtml，最后访问日期：2022 年6 月5 日。可能首先需要对信息利益结构的多层次性及受此影响的传统诉讼制度救济与治理是否存在局限性进行分析。

（一）利益结构的多层次性与传统诉讼治理的局限

1.信息利益结构的多层次性

个人信息中的利益价值具有衍生性、多层次性，至少包含个人、企业、社会和国家四个层面的利益，利益层面逐级衍生、关系紧密。

第一，个人信息来源于自然人，首先具有明显的人格利益。根据《个人信息保护法》第4 条个人信息的“已识别或者可识别”要求，以及第28 条敏感个人信息泄露“容易导致自然人的人格尊严受到侵害或者人身、财产安全受到危害”，个人信息保护的立法起点在于，个人信息可以识别、链接到相应的自然人，并且这一识别一旦被滥用可能导致自然人的人格尊严受到侵害，人身、财产受到危害。

第二，个人信息对信息处理者而言意味着财产和其他利益。单个数据经过海量收集，形成新型的生产要素，融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理的各个环节，对信息处理者而言，数据的持有、加工、经营、流通、交易意味着利益和利益分配。随着全新互联网时代的开启，基本需求与根本矛盾变得复杂，〔46〕参见龙卫球：《〈个人信息保护法〉的基本法定位与保护功能——基于新法体系形成及其展开的分析》，《现代法学》2021 年第9 期。仅仅关注个人信息保护、解决用户焦虑，或者视野放宽到网络安全，都不足以回应数字经济发展的现实需求。〔47〕参见兰楠：《“一带一路”倡议下数据的利用与保护——以构建一种新型财产权为视角》，《法大研究生》2018 年第1 辑，中国政法大学出版社2018 年版。

第三，信息数据合法、有序、高效利用以及数据安全，对社会生产生活具有重要价值，信息数据具有强烈的公共属性，关系社会公共利益。〔48〕参见高富平：《个人信息保护：从个人控制到社会控制》，《法学研究》2018 年第3 期。经过海量收集后的个人信息形成大数据，数据融入市场的各个环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。《个人信息保护法》的立法目的，在保护个人信息权益之外还明确了 “规范个人信息处理活动，促进个人信息合理利用”，亦可见信息数据的合法、高效、有序利用对生产生活和社会治理方式的独立价值。

个人信息的合理收集、使用、流动等行为的正当性和必要性，仅仅从个人信息保护的视角无法推导出来。从单一的个人信息保护的视角出发，个人信息不被收集最为安全，但是，数据信息给生产、生活、社会治理方式带来的效用和便捷，决定了需要在二者之间寻找一个平衡，既“保护个人信息权益”并“规范个人信息处理活动”“促进个人信息合理利用”，以实现对个人信息安全的保护和对信息数据集合的合法有序高效利用的兼顾。在立法过程中，也一直有声音提醒立法审慎和包容，强调在“充分尊重数字经济健康发展”的条件下保护个人信息，〔49〕技术以及商业模式的快速发展和迭代，立法往往不一定能充分预见未来的情况，也很难评估立法可能对互联网产业的长远健康发展产生的系统性后果，数字经济领域每天都在涌现很多新技术、新现象、新模式，这都要求执法者本着开放的心态，去理解掌握和认知。参见薛军：《数字经济立法当审慎 执法应包容》，北大法律 信 息 网http：//article.chinalawinfo.com/space/SpaceArticleDetail.aspx?AID=110146&AuthorId=128019&T ype=1，最后访问日期：2022 年9 月17 日。提示数据经济本身健康发展的重要价值。

第四，特定敏感信息可能上升到国家利益的高度。如前文所述，国家利益混合有统治阶级的利益，及其支配的社会公共利益，在信息角度，涉及基因生物识别、医疗病理、金融安全等，主要与信息数据安全有关。

总体而言，初期研究认为，个人数据保护和大数据利用，是一个问题的两个方面，〔50〕参见程啸：《论大数据时代的个人数据权利》，《中国社会科学》2018 年第3 期。随着实践的不断完善，信息数据利用所涉及的国家和社会公共利益逐渐被重点关注，个人信息中表现出明显的多层次性：个人层面，有隐私权、知情权、决定权，查阅复制、更正补充、请求删除、要求解释说明等权能——信息处理者层面，有关于数据资源持有、加工使用、产品经营的权能——社会公共利益层面，有数据信息合法、有序、高效服务生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节的重大社会价值，有数据要素的流通、交易、分配的效能——国家安全层面，有敏感性、关键性数据在数据安全方面的价值。

2.传统诉讼制度救济与治理的局限

《个人信息保护法》实施之前的相关制度框架大体包括，《民法典》第111 条 “自然人的个人信息受法律保护”，《消费者权益保护法》第29 条 “经营者收集、使用消费者个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则”“明示收集、使用信息的目的、方式和范围，并经消费者同意”“应当公开其收集、使用规则” “必须严格保密”，《网络安全法》第41 条 “网络运营者收集、使用个人信息，应当遵循合法、正当、必要的原则”。但是数据信息的违法收集、过度收集、个人隐私泄露、非法买卖个人信息，由此引发的电信诈骗，以及包括大数据杀熟等数据滥用、泄露导致的问题依然非常突出。究其原因，还在于信息及信息侵害的特殊性，而导致的传统诉讼模式对个人信息保护的失灵：

第一，信息侵害行为本身具有特殊性。个人信息侵害行为通常具有隐蔽性强、技术性强、个体侵害微小、受众面规模大的特征。大数据技术、人工智能、算法的广泛运用使侵害行为更具有隐蔽性，个体往往难以轻易发现个人信息被侵害，甚至不知被谁侵害；技术性强使个人举证困难，维权难度大；个体侵害微小导致获赔困难、个人维权动因不足。

第二，传统诉讼模式救济与治理的局限性。个人维权动因不足，决定了传统私益诉讼对个人信息救济局限，实践中个人信息保护相关的私益诉讼并不多见，且近半数的裁判结果都未能支持个人信息权益主体的请求，重要原因在于难以证明损害，〔51〕参见叶名怡：《个人信息的侵权法保护》，《法学研究》2018 年第4 期。“损害后果”是传统侵权法救济制度的核心要件，损害在个人信息侵害领域却具有无形性、不确定性、难以定量等特征，〔52〕参见谢鸿飞：《个人信息泄露侵权责任构成中的“损害”——兼论风险社会中损害的观念化》，《国家检察官学院学报》2021 年第5 期。司法实践也有不同的倾向性意见，有的裁判因为个人信息主体无法举证证明实际损失，而认为损害无法确认，〔53〕盛某诉中国电信股份有限公司北京分公司一般人格权纠纷案，北京市第二中级人民法院民事判决书，（2020）京02 民终10179 号。较少裁判则另辟蹊径从行为人的注意义务、主观过错和危险性角度判决补偿。〔54〕赵某诉宋某华案，北京市朝阳区人民法院（2018）朝民初字9840 号。法院认为被告宋某华未经许可，非法自时任链家公司经纪人杨某东处取得原告赵某的个人信息并加以利用，侵害了赵某的个人信息权益，二人构成共同侵权，应承担赔偿责任。链家公司存在未妥善保管客户个人信息的过错，且杨某东的侵权行为与履行职务存在内在联系，故其责任由链家公司承担。一审判决宋某华与链家公司连带赔偿原告赵某经济损失10万元并公开致歉。该判决确定损害的主要考虑因素是被告链家公司作为中介方应有的保密义务、行为的主观过错和家庭住址类信息价值高于其他个人信息。刑事司法又通常要求造成严重后果，〔55〕如《刑法》第253 条“违反国家有关规定，向他人出售或者提供公民个人信息”以“情节严重”为构成要件，而情节严重，一般是指大量出售公民个人信息的，多次出售公民个人信息的，出售公民个人信息获利数额较大的，以及公民个人信息被他人使用后，给公民造成了经济上的重大损失或者严重影响到公民个人的正常生活等情况。行政执法被寄予厚望，然而可能存在缺乏专业的执法力量、没有专门统一的执法机构，〔56〕《个人信息保护法》确立的网信部门统筹协调和相关监督管理、其他有关部门在各自职责范围内负责个人信息保护和监督管理的“分工共管”模式，未能清晰地明确各监管部门之间的权责分工与界限。实践中，个人信息保护执法已经出现部门间配合不到位、检测标准和执法尺度不一致、选择性执法或竞争性执法等问题。参见王锡锌、彭錞：《个人信息保护法律体系的宪法基础》，《清华法学》2021 年第3 期；崔聪聪：《个人信息保护的行政监管及展开》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2002 年第5 期。以及面对线上动辄数百万计的网站和应用程序、线下散见而普遍的信息处理者，执法力量不足两大困境，〔57〕参见四川省大数据产业联合会：《我国个人信息保护行政监管的现状分析（下）》，https：//mp.weixin.qq.com/s/k0opUC3MzP-WNsbPB6Zi6g，最后访问日期：2022 年6 月5 日；“专访周汉华：个人信息保护法未单设独立执法机构有点遗憾”，https：//mp.weixin.qq.com/s/7c_TEOfrJE4FJ4KiZStTag，最后访问日期：2022 年10 月31 日。对于个体损害小、损害人数众多的个人信息救济仍留有空间和责任。〔58〕习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中强调“对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件”，“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”，制度构建的初衷也是完善相关各个领域的司法职权配置。

第三，“主体性弱化”〔59〕张陈果：《个人信息保护救济机制的比较法分析与解释论展开》，《苏州大学学报》（法学版）2021 年第4 期。和救济局限导致进入违法成本低廉的恶性循环。自力救济无从下手的局面一旦形成，违法成本低廉甚至为零，将纵容信息侵害行为，进入恶性循环；另一方面，由于信息复制传播的零边际成本特征，个人信息一旦泄露到互联网，可能被快速散播和留存，损害难以实质停止和弥补，后果不可逆。

（二）个人信息保护法上的社会公共利益

1.侵害潜在“众多个人”的普遍性向社会公共利益的转化

《个人信息保护法》上的“侵害众多个人的权益”应当作何理解？2021 年《民事诉讼法》一共有五处使用了“众多”的表达，包括第56 条、第57 条、第58 条（两处）和第206 条。关于《民事诉讼法》第56 条、57 条和第206 条的“众多”，司法解释〔60〕《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第75 条。有过细化，“民事诉讼法第53 条、第54 条和第199 条规定的人数众多，一般指十人以上”，〔61〕原《民事诉讼法》第53 条、第54 条和第199 条对应2021 年修改后《民事诉讼法》第56 条、第57 条和第206 条。主要涉及当事人人数众多的共同诉讼的内容，但是唯独未对第58 条表达的两处“众多”进行解释。具体来看，《民事诉讼法》第58 条规定的两处“众多”以“侵害众多消费者合法权益”为表象，落脚到“损害社会公共利益”，实际上还是对公共利益的保护。

《个人信息保护法》第70 条和《民事诉讼法》第58 条的“侵害众多个人权益”“侵害众多消费者合法权益”如何理解？在分析“侵害众多消费者合法权益”时，大致有两种观点〔62〕参见吴光荣、赵刚：《消费者团体提起公益诉讼基本问题研究》，《法律适用》2015 年第5 期。，一种认为只要人数众多，就符合提起公益诉讼的条件，甚至“众多”一词也可以进一步量化；另一种观点认为，提起公益诉讼不仅应当具备人数众多的外观形式要件，还应当符合损害社会公共利益的实质要件。首先，现代法律语境下的公益诉讼，应指“以公益保护为直接目的”的“非传统诉讼”，〔63〕巩固：《公益诉讼的属性及立法完善》，《国家检察官学院学报》2021 年第6 期。公益保护是直接目的。其次，关于检察公益诉讼的制度初衷和制度定位，习近平总书记在十八届四中全会作的说明中有所解读，针对“造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件”，“由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼”，检察机关应当成为这样一个适格的主体，对“违法行为及时提出建议并督促其纠正”，并实现“有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设”的目的。〔64〕《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》“第九，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。现在，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。全会决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手。在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，最后访问日期：2022 年5 月10 日。

在这样的前提和基础之下，分析前述两种观点的区别，除了对法条本身逻辑关系的理解外，还包括对社会公共利益的理解和把握，公共利益是公益诉讼的直接目的，但是，人数众多是否就意味着社会公共利益？不能当然等同。人数众多只是外观，损害社会公共利益往往具有侵害人数众多的表象，可能是司法实践中需要予以关注的现象，〔65〕关于第70 条的释义“在信息化时代，个人信息在很多领域被大量处理，通常违法处理信息的行为会涉及大量个人，侵害众多的权益”也是定位于对现象的描述。参见杨合庆：《中华人民共和国个人信息保护法释义》，法律出版社2022 年版，第170 页。但其本质还在于背后抽象的概念，也就是前文所分析的“潜在的、可能广泛分布的、不特定的多数”，〔66〕张新宝、赖成宇：《个人信息保护公益诉讼制度的理解与适用》，《国家检察官学院学报》2021 年第5 期。否则群体利益、集体利益也可能人数众多，但不能等同于社会公共利益。

“众多个人”不满足充分构成要件，如《民事诉讼法》第58 条的规定，仅仅“侵害众多消费者合法权益”并不足以构成对社会公共利益的损害，还有“食品药品安全领域”这一更具公共利益属性的因素。《个人信息保护法》第70 条上的“侵害众多个人的权益的”也不能仅仅停留在对“众多个人”的关注上，它是否以及如何向损害社会公共利益转化？根据本文第二部分的分析，在特定情形下，当个人利益和个人权利受侵害“具有损害社会一般性价值的普遍性和典型意义时”，转化为社会公共利益，个人信息处理“恰好”具有这样的特征：例如，某平台信息处理者违反规则处理个人信息，使用该平台商品或服务的主体通常是不特定的，违规处理的方式并不针对某个或某类特定的主体，而互联网平台又是一个双边市场，拥有海量用户，所有使用该平台的主体都可能成为潜在的受侵害对象，这就具有了向损害社会公共利益转化的特征（可能性）——受侵害的主体不特定，侵害可能具有普遍性和典型意义。

因此，在对《个人信息保护法》第70 条进行理解时，应当把握三方面要件：一是个人信息处理者违法处理个人信息，二是侵害众多个人权益，三是实质侵害社会公共利益。

2.信息利用的秩序、效率与正义是个人信息保护法上的公共利益

个人信息保护法在理论和司法上始终在公法与私法之间徘徊。《个人信息保护法》直接“根据宪法”制定，并不根据民法典制定；草案说明认为该法要 “与民法典等有关法律规定相衔接”“与网络安全法和已提请全国人大常委会审议的数据安全法草案相衔接”；制定该法是“加强个人信息保护法制保障的客观要求”“是维护网络空间良好生态的现实需要”“是促进数字经济健康发展的重要举措”。虽有部分观点倾向于认为《民法典》与《个人信息保护法》中的私法规范之间构成一般法与特别法的关系，〔67〕参见王利明：《论〈个人信息保护法〉与〈民法典〉的适用关系》，《湖湘法律评论》2021 年第1 期。但多数观点认为二者都根据宪法制定，是平行关系，〔68〕参见周汉华：《平行还是交叉——个人信息保护与隐私权的关系》，《中外法学》2021 年第5 期。更有观点进一步指出《个人信息保护法》被设定为与民法、刑法基本法具有同等地位的、个人信息保护领域的基本法，甚至是整个网络空间法、网络信息法的基本法。〔69〕参见龙卫球：《〈个人信息保护法〉的基本法定位与保护功能——基于新法体系形成及其展开的分析》，《现代法学》2021 年第9 期。《个人信息保护法》的确具有明显的私法意蕴，在此基础上又有强烈的社会法属性，总体兼具公法属性与私法属性，是公私法的融合〔70〕参见丁晓东：《〈个人信息保护法〉的比较法重思：中国道路与解释原理》，《华东政法大学学报》2022 年第2 期。。

信息数据合法、有序、高效地服务消费、生产、流通、分配和社会服务管理的各个环节，具有独立的社会价值。个人信息保护法上的社会公共利益，除个人利益在具有普遍性、典型性特征时向公共利益转化外，还包含有以下两个方面的内容：

第一，从立法目的上分析，信息数据的有效利用与数据市场的有序竞争是个人信息保护法上的公共利益。

《个人信息保护法》第1 条规定“为了保护个人信息权益”，但又不仅于此，通过“规范个人信息处理活动”，实现“保护个人信息权益”和“促进个人信息合理利用”的双重目的，提示个人信息保护法既关注私权益，又关注信息处理利用的安全、秩序与效用，尤其是从社会风险控制的角度所关注的秩序价值（保护个人权益、维护网络空间良好生态）〔71〕参见梅夏英：《社会风险控制抑或个人权益保护——理解个人信息保护法的两个维度》，《环球法律评论》2022 年第1 期。和从数据信息利用的角度关注的效率价值（促进信息利用、促进数字经济健康发展）。

从对信息的界定上看，个人信息保护法与民法典均采用“可识别说”界定个人信息，《个人信息保护法》第4 条“已识别或者可识别” 与《民法典》第1034 条第2 款能够“识别特定自然人的各种信息”保持了一致，并在保护个人权益和促进信息利用之间寻找平衡，“匿名化处理后的”除外规则为个人信息的合法有序利用留有空间，立法对个人信息的保护不是绝对的、静态的，数据信息的有序、有效利用有独立的重要价值。

信息数据收集利用的秩序还关系到数字经济领域的竞争秩序。违法收集、使用个人信息等行为不仅损害信息主体的切身利益，而且影响交易安全、扰乱市场竞争，破坏网络空间秩序。结合“规范个人信息处理活动”“促进个人信息合理利用”来看，交易安全、市场有序竞争、网络空间秩序、个人信息的合理有效利用，是《个人信息保护法》所保护的社会公共利益。随着以数据为新生产要素的数字经济蓬勃发展，数据竞争已成为国际竞争的重要领域，而个人信息数据是大数据的核心和基础。党的二十大报告强调建设“网络强国、数字中国”“加快发展数字经济”“打造具有国际竞争力的数字产业集群”的任务要求。按照这一要求，要“统筹个人信息保护与利用，通过立法建立权责明确、保护有效、利用规范的制度规则”，在保障个人信息权益的基础上，“促进信息数据依法合理有效利用，推动数字经济持续健康发展”。尤其是互联网超级平台，如果突破法律的框架肆意收集数据，形成相关市场的优势地位，也可能滥用优势地位，排除限制竞争，导致经济结构失衡。由此，数据竞争的秩序与效率也是《个人信息保护法》上的社会公共利益。

第二，从个人信息主体与信息处理者的能力悬殊来看，适度修正双方的不对等，是个人信息保护法要实现的社会公共利益。

草案说明表达了三个维度的目的和意义，一是“加强个人信息保护法制保障”，二是“维护网络空间的良好生态”，三是“促进数字经济健康发展”。数字经济的持续健康发展，需要通过追求基本的数据正义观实现数据的公平收集、占有、使用、流转。作为社会公共利益的特殊存在形式，往往存在着需要特殊保护的利益。既有研究多关注到类似残障人士、妇女儿童，或者扩张到进城务工人员，至多可能以“多数人事件中的弱势群体”为概念而扩张到类似于“破产企业职工”。观察“个人”（个人信息主体），除前文已论述的“主体性弱化”之外，在当今互联网时代不提供信息实则“寸步难行”，每一个平台、应用程序，都在收集用户个人信息，个人面对提供服务的超级平台，完全没有只接受服务而不提供信息的“议价”能力，不提供则意味着无法获取商品或者服务，这个“个人”可能是社会成员的“每一个人”，可能是需要使用商品或服务的任何不特定的人。而 “个人”与信息处理者之间在经济实力、诉讼能力等方面都极度悬殊，对这一不特定群体的保护意味着“适度修正”双方能力极度不对等的社会法理念，也意味着社会基本的公平正义观和人类发展中所持续追求的“文明”价值，是智能互联网时代的“数据正义观”，是数据的公平占有与合理使用、数据阐释的价值判断逐渐走向前台，〔72〕参见马长山：《智能互联网时代的法律变革》，《法学研究》2018 年第4 期。是数字经济持续健康发展的需要，是个人信息保护法所要实现的社会公共利益。对力量过分悬殊的适度修正，可以通过损害社会公共利益时私益诉讼向公益诉讼的转化来实现。〔73〕《个人信息保护法》第四章规定了个人信息的知情权、决定权，要求查阅、复制、转移的权利，要求更正、补充的权利和要求删除的权利，并规定了个人行使权利被拒绝的，可以提起诉讼，第70 条则以“违反本法规定处理个人信息”“侵害众多个人的权益”为提起公益诉讼的条件，个人信息的“处理”包括收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等行为，几乎逐一对应了信息主体应当享有的权利（权益），当信息主体的具体权益受到侵害，且符合损害社会公共利益的构成要件时，则可以考虑从失灵的私益诉讼向公益诉讼治理的转化。

此外，对双方极度不对等的修正，除形式正义之外，也会具体、客观、全面地促进社会公共利益的保护，实现竞争秩序的维护，实现竞争法上消费者总体福利的增加，这也是竞争法上的公共利益。以可携带权为例，〔74〕《个人信息保护法》第45 条第3 款规定，个人请求将个人信息转移至其指定的个人信息处理者，符合国家网信部门规定条件的，个人信息处理者应当提供转移的途径。通过公益诉讼保护个人信息主体的“可携带权”，实则有助于破解超级平台的数据封锁。在数据竞争的领域，超级平台利用自身的数据优势，任意进行数据封锁，阻碍数据的有序流通，滥用市场支配地位，进行数据垄断，是竞争法视角下数字经济可能存在的现实危害。国家市场监督管理总局向社会公开征求意见的《禁止网络不正当竞争行为规定》已经提出了关注非法抓取数据、数据杀熟、利用数据实施流量劫持、干扰、恶意不兼容等行为，〔75〕参见2021 年8 月市场监管总局关于《禁止网络不正当竞争行为规定（公开征求意见稿）征求意见的通知》，https：//www.samr.gov.cn/hd/zjdc/202108/t20210817_333683.html，最后访问日期：2022 年9 月17 日。保护个人信息主体“可携带权”可能从另一个角度打破数据封锁的竞争法问题。

3.与数据安全法法益之辨析

二战的创伤让欧洲出现了严重的“身份认同危机”，欧洲存在的意义一度成为知识分子和精英阶层的灵魂之问——立法和政策以保护人权和基本权利作答，〔76〕参见［德］尤尔根 · 哈贝马斯：《关于欧洲宪法的思考》，伍慧萍等译，上海人民出版社2013 年版，第68-69 页。欧洲逐渐建立了复杂的人权保护体系。在这样的背景下，早期欧洲各国的个人数据保护立法（侧重于人的尊严保护的信息数据保护理论），〔77〕欧盟及其成员国的个人数据保护立法体现了落实欧洲委员会（ Council of Europe） 的《个人数据自动化处理中的个人保护公约》（后修改为《个人数据处理中的个人保护公约》Convention for the Protection of Individuals with Regard to the Processing of Personal Data）的意图，而《个人数据处理中的个人保护公约》以《欧洲人权公约》为依据，http：/ /www．coe．int /en /web /conventions /full - list / - /conventions /treaty /108，最后访问日期：2022 年4 月10 日。以及包括美国的早期立法（侧重于个人自由保护的隐私理论），〔78〕See Edward J. Janger ＆ Paul M. Schwartz，The Gramm-Leach-Bliley Act，Information Privacy，and the Limits of Default Rules，Minnesota Law Review，Vol. 86，p.1219，1247（2002）.主要针对的都是大规模个人信息收集、隐私侵害可能造成的泄露和滥用风险，并主要针对一些重点领域，包括政府机关、大型企业、医院、学校等大型机构的数据收集行为，具有明显的公法色彩，尽管随着互联网平台的普及，个人信息保护的防范泄露和滥用的目的也没有发生根本改变。〔79〕参见梅夏英：《社会风险控制抑或个人权益保护——理解个人信息保护法的两个维度》，《环球法律评论》2022 年第1 期。GDPR 第24 条确立的风险及总体保护的一般原则贯穿该条例的整个体系。〔80〕GDPR 第24 条规定“考虑到处理的性质、范围、内容和目的以及处理给自然人的权利和自由带来不同程度的风险，控制者应当实施适当的技术性和组织性措施，以确保并能够证明处理活动是根据本条例规定进行的，这些措施应在必要时进行审查和更新”。参见京东法律研究院：《欧盟数据宪章：〈一般数据保护条例〉GDPR述评及实务指引》，法律出版社2008 年版，第244 页。可以认为，人权保护与社会风险防范是早期个人信息保护法的立法目的，而且是一种基于人格尊严、个人自由保护为核心的风险预防。〔81〕参见马长山：《智慧社会背景下的“第四代人权”及其保障》，《中国法学》2019 年第5 期。

《数据安全法》第1 条将其立法目的明确为“规范数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用，保护个人、组织的合法权益，维护国家主权、安全和发展利益”，与《个人信息保护法》在保护个人、组织的合法权益以及促进数据的合理开发利用方面有交集，但《数据安全法》更侧重“保障数据安全”“维护国家主权、安全和发展利益”，系统性的数据安全、涉及国家利益层面的安全和发展利益，是数据安全法保护的利益。《数据安全法》的法益是信息集合在国家层面的衍生价值，和《个人信息保护法》略有交集，但有明显区别，《个人信息保护法》上的社会公共利益除众多个人利益的转化之外，更侧重于信息数据的合法合理有效利用带来的数字经济秩序（竞争秩序）与效率价值，以及对于信息主体与个人信息处理者之间能力过分悬殊的适度修正。

结论

《个人信息保护法》第70 条对检察公益诉讼制度的构建较为原则和概括，对该条款所涉及的“社会公共利益”，需要结合法学基础理论与立法目的，置于检察公益诉讼制度的总体框架下进行解构与阐释。《个人信息保护法》兼具公私法属性，大量规范体现了公私法的高度融合，既有“保护个人信息权益”的民事法律特征，又有“规范个人信息处理活动，促进个人信息合理利用”的社会法特征，很难归于传统的公法或私法，也正是基于此，应当摆脱传统的部门法本位思维，从公私法协调联动的角度解释与适用，以公私法兼具的视角观察该法上的社会公共利益。

对《个人信息保护法》上的社会公共利益的理解，应当阐释为至少包括三个层面的公共利益：第一，不特定众多的个人利益向社会公共利益的转化。当不特定的权利受侵害具有损害社会一般性价值的普遍性和典型意义时，可能转化为社会公共利益，个人信息利益和利益侵害就符合这样的特征。侵害个人信息利益往往是利益“微小”、主体“大量”，大数据技术的深入和平台经济对海量用户的追逐进一步导致这种“微小”“大量”的侵害可能针对不特定的个体或群体，符合社会公共利益的主体特征，是检察公益诉讼监督的第一种起点。第二，信息数据合法利用的秩序与效率价值。数据信息的有序流通、合理利用，涉及到双重法律关系，一是个人信息主体和信息处理者间的交易关系，二是信息处理者之间的交易和竞争关系。大数据已深入影响和改变着社会生产方式、生活方式和治理方式，数据的合理利用、有序流通意义重大。 “个人信息合理利用”“数据信息交易安全”“数据市场有序竞争、健康发展”是该法所保护的社会公共利益，是检察公益诉讼监督的第二种起点。第三，个 人（个人信息主体）面对互联网超级平台等信息处理者，成为需要特殊保护的利益群体。个人不仅存在“主体性弱化”，也缺乏相应的议价能力，双方经济实力、诉讼能力都极度悬殊。在面对超级平台处理者时，对双方能力过分悬殊的修正，是社会基本的公平正义观和智能互联网时代的“数据正义观”的要求，这种修正也是《个人信息保护法》上的公共利益，是检察公益诉讼监督的第三种起点。