超大城市人口变动趋势挑战及应对

文_荣西武 雷海丽

超大城市是我国经济社会高质量发展的重要引擎，2021年，北京、天津、上海、广州、深圳、重庆、成都等七个超大城市GDP总量达205887亿元、占全国GDP总量的18.0%，人均GDP是全国平均水平的1.69倍，城市总人口15031.7万、城区总人口12638.9万，分别占全国总人口和全国城镇总人口的10.64%、13.82%。2010年以来，超大城市人口规模、人口结构、空间分布和吸纳就业等出现了一些倾向性、苗头性变化，准确把握这些人口变动新特征、新趋势和新挑战，研究出台前瞻性应对举措，对推动超大城市转变发展方式具有重要意义。

一、超大城市人口变动的四个主要特征

以第六次、第七次全国人口普查数据为基础，笔者对超大城市人口规模、结构、空间分布和吸纳就业等变动情况进行了系统分析，总体来看，越大城市人口变动呈现以下特征。

（一）从人口规模看，总人口持续增加、增速放缓、外来人口占比高，两个城镇化率差距远超全国平均水平。一是总量持续增加。2010—2020 年，超大城市人口占全国总人口比重由9.07%提高到10.63%，常住人口净增2843.27万人，占同期全国新增人口的39.93%，超大城市是我国流动人口重要承载地。二是增长速度放缓。2010—2020年，超大城市年度净增人口由535.71万降至178.21万、年增长率由4.61%下降到1.2%，其中北京、天津、上海、广州、深圳、重庆、成都（2016年简阳市由资阳市划归成都市代管，故当年超大城市总人口出现较大幅度增长）常住人口年增长率分别从5.48%、5.79%、4.17%、7.08%、4.24%、0.90%、9.23%下降到-0.05%、0.12%、0.28%、2.34%、3.10%、0.66%、2.64%。三是外来人口占比高。2010—2020年，超大城市外来人口由3509.68万人增加到5261.28万人，占超大城市常住人口的比重由28.86%增至35.06%，其中深圳高达70.85%。四是两个城镇化率差距拉大。2020年超大城市常住人口平均城镇化率为83.78%、超出全国平均水平19.89个百分点，户籍人口城镇化率为48.05%，比常住人口城镇化率低35.73个百分点，远超全国18.49个百分点的平均差距，其中广州、深圳相差分别达到43.87、70.85个百分点。

（二）从人口结构看，少子化老龄化形势严峻，劳动年龄人口出现明显萎缩趋势，性别比和家庭规模失衡显著。一是少子化程度重于全国，近十年有所缓解但仍存在加剧风险。2020年超大城市0—14岁人口占比13.36%，比全国平均水平低4.59个百分点，上海、北京更是低至9.80%、11.84%。总和生育率方面，2020年超大城市为1.02，远低于1.3的全国同期平均水平，上海、北京总和生育率分别仅为0.74、0.87。尽管近十年超大城市0—14岁人口占比以1.57%的年均增速在提升，但仍处于人口统计学标准中少子化最为严重的阶段——“超少子化”阶段（根据人口统计学标准，0—14岁人口占比低于15%为超少子化、15%～18%为严重少子化、18%～20%为少子化、20%～23%为正常、23%～30%为多子化）。2010—2020年，超大城市人口出生率年均8.38‰，远低于全国12.24‰水平，且已呈现进一步降低苗头，2020年上海、深圳、天津的人口出生率均已跌至6‰以下。二是老龄化持续加深，多数城市较全国更为严重。2020年超大城市（除深圳）整体老龄化率为14.21%，高于全国0.71个百分点。其中，重庆、上海和天津老龄化率分别为17.08%、16.30%、14.75%，已进入中度老龄化阶段。2010—2020年，超大城市老龄化程度持续加深，年均增速3.72%，略低于全国平均水平。三是劳动年龄人口占比高，但呈现萎缩态势。2020年超大城市劳动年龄人口占比73.72%，比全国平均水平高5.17个百分点，其中深圳劳动年龄人口占比高达81.67%。2010—2020年，超大城市劳动年龄人口占比均呈萎缩态势，天津、北京、上海下降幅度分别为9.90、7.82、7.35个百分点。四是部分城市性别比例严重失调，家庭户规模小型化、不婚化趋势明显。2020年，超大城市平均性别比为107.02，高于全国105.07的平均水平，其中深圳性别比达122.43，理论上深圳至少有18.3%的男性不得不“打光棍”。同期，超大城市家庭户平均规模2.33人，低于2.62人的全国平均水平，其中广州、深圳户均规模分别仅为2.22人和2.25人。另外，2010—2020年全国适龄人口（本研究定义适龄人口为：男性22—41岁，女性20—39岁）未婚率上升了10.36个百分点。以上海为例，2020年适龄人口未婚率已高达35.14%，不婚化意愿将进一步加剧家庭规模失衡。

（三）从空间分布看，中心城区人口高度集聚，中心和外围人口占比“内减外增”态势明显，外围区域成为吸纳人口的主力。一是中心城区人口数量总体呈增加态势。2010—2020年，超大城市中心城区人口增加502.95万人，年均增长1.28%。其中，重庆、深圳、广州、成都增长较快，增幅分别为38.95%、33.24%、25.54%、20.47%，北京、天津、上海则分别下降6.24%、6.64%、4.2%。二是中心城区人口密度均处于较高水平。广州、上海、天津中心城区人口密度均超过2.2万人/平方公里，部分城市核心区人口密度更是超过3万人/平方公里，远超纽约曼哈顿2.6万人/平方公里的人口密度。三是外围区域人口占比明显提高。2010—2020年，除重庆外，北京、天津、上海、广州、深圳、成都外围区域人口占全市人口的比重均有明显提升，分别提升了9.55、4.31、3.44、6.76、7.26、4.08个百分点。重庆外围人口占比从2010年的74.1%下降至2020年的67.7%。

（四）从就业人口看，就业规模持续增长、增速放缓，生产性服务业成为超大城市吸纳就业主要动力。一是就业规模持续增长。按第三、四次经普数据，2013—2018年北京、深圳、广州、成都、重庆就业人口分别增长了249.7万、151万、209.6万、124万、104.4万，五市合计占全国就业人口增量的30.8%。二是吸纳就业速度放缓。2013—2018年北京、上海、深圳、重庆、天津年均就业人口增速相较2008—2013年分别降低1.7、4.4、3.0、8.6、8.3个百分点，重庆、天津降幅明显高于4.6个百分点的全国平均水平。三是生产性服务业带动就业显著增强。2018年北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、天津以商务服务业、科学研究与技术服务、信息传输、金融业为主的生产性服务业吸纳就业人口分别比2013年上升了6.6、8.3、14.0、4.2、9.8、6.8、9.1个百分点，上海、广州、成都、天津均高于7.5个百分点的全国平均水平，超大城市生产性服务业就业增量占全国增量的21.6%。四是生活性服务业与制造业带动就业持续减弱。2013—2018年，北京、上海、深圳、天津住宿餐饮与批发零售业就业人口占总就业人口的比重分别降低了1.8、1.1、1.4、2.0个百分点，而全国平均则增加了1个百分点；2013—2018年超大城市制造业吸纳就业人口减量占全国制造业就业减量的17.6%，上海、广州、深圳、天津降幅为8.9%、12.0%、8.5%、14.8%，均高于7.9%的全国平均水平。

二、超大城市人口变动带来的五大挑战

综合考虑人口变动特征和趋势，在未来相当长时间内，外来人口市民化、一老一小、职住分离、公共服务资源与人口分布错配、制造业下降“过早过快”等，将是超大城市面对的重大挑战。

（一）5000万左右外来人口的市民化问题亟待解决。2010—2020年，超大城市未落户常住人口由2843.27万增加到5261.28万，常住人口与户籍人口城镇化率平均差值为35.73个百分点，差距最大的深圳市高达70.85个百分点，差值最小的重庆市为17.06个百分点。外来人口是城市发展活力的重要源泉，大幅缓解了超大城市老龄化程度，如北京市2018年户籍人口老龄化率为17.2%，常住人口老龄化率为11.2%。他们为城市作出了巨大贡献，却不能平等享受户籍市民待遇，一方面不利于提高外来人口归属感、难以真正融入城市，一定程度上抑制了外来人口的消费潜力，不利于扩大内需和构建新发展格局。另一方面容易形成社会分层化，超过35%的常住人口不能均等享受教育、住房等城市基本公共服务，很容易造成社会不公平，也不利于社会和谐。

（二）“一老一小”程度持续加深且呈叠加效应。一是养老设施供给压力大。从民政部统计资料看，2020年，北京、天津、上海、重庆的民政机构千人养老床位数分别为30.3、24.4、29.4、25.5张，均低于31.1的全国平均水平，随着超大城市总体老龄化程度持续快速加深，养老机构与设施、城市适老化改造等社会需求激增。二是托育设施供给存在较大缺口。北京、深圳等城市千人口托位数均低于全国平均水平，成都、广州等现状与“十四五”千人托位数目标存在较大差距。以北京为例，根据北京市《关于本市托育服务体系建设情况的报告》，截至2022年7月，全市千人口托位数1.33个，低于2021年底全国千人口托位数2.03个的平均水平。三是少子化和老龄化加剧了劳动年龄人口萎缩趋势。上海、北京、成都、天津、广州均已进入超少子化阶段，不婚、晚婚、晚育、不育叠加效应逐步显化，若不采取更为有效的引导措施，将引发更为严峻的代际结构失衡，进而导致较长时间的劳动力供给短缺。

（三）人口“职住分离”问题愈加突出。随着我国超大城市规模的急剧扩张和内部空间结构的快速重构，职住分离问题愈发突出。以北京和上海为例，2010—2020年，北京和上海中心城区常住人口分别下降了6.3%和4.2%，但就业人口却分别增加了67.6%和25.8%，职住分离问题越来越突出。一方面增加了通勤成本。根据住房和城乡建设部、中国城市规划设计研究院、百度地图联合发布的《2022年度中国主要城市通勤监测报告》，2021年超大城市平均通勤距离为9.4公里，同比增加0.4公里。其中，北京平均通勤距离为11.3公里，单程平均通勤时耗48分钟，超过60分钟的占比30%以上，为全国最高，比2020年增加3个百分点，除深圳外其他超大城市通勤时间都有不同程度增加；另一方面降低了青年就业群体的幸福感和获得感。超大城市青年80%左右就业在中心城区、70%以上居住在外围，很多本可以用于享受生活、休闲消费的时间浪费在交通上，加重了交通拥堵、降低了城市运转效率。

（四）公共服务资源与人口分布错配矛盾凸显。当前，超大城市优质公共服务资源过度集中于中心城区，优质公共服务资源配置与人口空间分布匹配明显不足，区域供需失衡问题日益突出。以北京市为例，超过60%的重点小学和三甲医院集中于三环内，而该范围内的居住人口仅占全市的30%，而外围区域作为过去十年全市人口增长最快、新增流动人口最多的区域，优质公共服务供给能力与人口增长速度明显错配，导致公共服务资源供需压力较大，公共服务供给能力显著低于中心城区。中心城市与外围区域优质公共服务资源配置失衡，一方面造成中心城区人口过密。交通拥堵、房价高企、环境污染、城市韧性下降、整体抗风险能力弱化等“大城市病”难以解决，大大降低了中心城区的宜居性和广大市民的幸福感、获得感。另一方面抑制了中心城区人口向外围疏解的意愿。由于外围新城新区、中心卫星城市的配套服务落差明显，产城融合度差，对中心城区人口的吸引力不足，制约了超大城市转变发展方式和人口的优化布局。

（五）制造业下降“过早过快”影响城市经济韧性。从我国超大城市看，一方面制造业普遍过早开始下降。参考国际经验，美国、日本人均GDP分别达到15000美元、18000美元左右时制造业占比开始下降，广州、成都、重庆、天津分别在人均GDP约为10000美元（2007年）、6100美元（2010年）、8000美元（2015年）、8000美元（2010年）时制造业占比开始下降，“去制造业”进程启动过早。另一方面下降速度过快。2010—2020年上海、广州、深圳、天津制造业增加值占GDP比重分别下降了13.8、11.9、9.6、11.7个百分点，均高于9.2百分点的全国平均降幅。制造业是经济发展的韧性所在，去工业化过程中，美国、日本等发达经济体坚定地将技术密集、资金密集、知识密集型工业留在国内。如果超大城市制造能力被削弱，创新能力也就失去了前提和根基，制造业占比过低会严重影响超大城市经济韧性和抗击市场风险能力，既不利于核心竞争力提升，也不利于更好地引领都市圈高质量发展。

三、应对超大城市人口变动的六大举措

人口变动带来的“五大挑战”是影响超大城市高质量发展关键因素，必须以前瞻性思维、务实性举措，科学应对、精准施策。

（一）将超大城市人口调控纳入部际联席会议机制。一是依托城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度，成立由相关部委、省（直辖市）市共同参与的推进超大城市人口调控工作组，加强超大城市人口调控工作的统筹指导和监测评估。二是聚焦外来人口市民化、老龄化、少子化、职住失衡等，成立各项工作推进专班，统筹推进重大政策制定、重大体制创新、重大项目安排等，协调解决超大城市人口发展中的重大问题。三是组建各市人口调控专门机构，加强与部际联席会议办公室沟通，及时总结推广典型经验。

（二）实施“两个城镇化率”差距消减计划。一是有序推动超大城市间居住证年限和社保年限积累互认。二是启动超大城市分中心城区、外围区域落户试点，探索制定差异化落户政策。三是鼓励超大城市率先探索本市紧缺专业的高校应届毕业生、海外留学生就业直接落户政策，实施“青年才俊落户计划”。四是落实落细“确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例”政策，率先推进连续在当地缴纳社保年限10年以上的外来常住人口落户，精简积分项目，逐步取消年度落户名额限制，研究制定更为规范、公平、畅通、可操作的落户政策。

（三）启动超大城市“全龄友好城市”建设试点。一是开展超大城市“适老化改造”行动，重点推进城乡社区、家庭适老化改造，加快培育适老化改造市场，有效满足城乡老年人家庭居家养老需求。二是开展“儿童友好型城市”创建行动，以儿童需求为导向，探索构建有利于儿童全面发展的政策、空间、环境和服务系统。三是开展“优生优育”环境提升行动，建立健全涵盖保障休假、经济补贴、个税抵扣、托育服务、女性就业权益保障等鼓励生育的政策体系，激励和支持用人单位、社会力量兴办托育服务机构，营造鼓励生育的良好氛围。四是支持超大城市创建“青年发展型城市”，以帮助青年解决“急难愁盼”问题为目标，重点围绕“保障青年住有所居、激励青年就业创业、营造青年活力场景、发挥青年先锋示范作用”，不断优化青年发展环境。

（四）制定超大城市功能和人口平衡发展指引。一是支持超大城市建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，加大人才公寓、公租房等保障房在新城的供应量和比重，推动多中心、郊区化发展，逐步解决中心城区人口和功能过密问题。二是支持超大城市组建市域“教联体”“医共体”，统筹中心城区和外围区域的教育、医疗卫生等公共服务资源，推动优质教育、医疗资源跨区结对共享，鼓励优秀教师、医生跨区轮岗，提升外围区域优质公共服务供给能力。三是制定“公共服务引导”的城市人口疏解计划，率先完善外围区域尤其是产业新城公共服务设施配套，强化市级优质医疗、教育、文化等资源下沉，以优质公共服务配套吸引人口导入。四是探索建设一批“一站式”公共服务综合体，率先在人口规模较大的社区、产业新城，完善教育、医疗卫生、养老托育、消费等设施配套，为群众提供全人群、全周期、全链条的民生服务。

（五）支持超大城市开展轨道交通建设“转向”行动。一是率先支持北京、上海将城市轨道交通建设重点转向市域（郊）铁路，加密通往产业新城等人口密集区域线路，探索公交化运营模式。二是推动超大城市地铁、市域（郊）铁路、城际铁路连成“环”、串成“网”，构建空间可达、时间可控、体验卓越“通而畅”的轨道系统，丰富市民就业选择，引导城市人口布局优化。三是完善轨道站点接驳系统，加密、优化公交线路，健全共享单车、自行车等绿色出行设施，提高轨道交通服务能力和出行品质。四是探索轨道站点周边高度集聚、功能复合的土地开发模式，丰富轨道站点周边业态，发挥好轨道交通促进职住平衡作用。

（六）支持超大城市实施“都市型工业”回归行动。一是启动超大城市“母工厂”建设试点，加强对日本“母工厂”模式研究，探索符合我国国情的“母工厂”发展模式，如开展在超大城市中心城区建设“母工厂”、外围区域建设“子工厂”等实践，带动都市圈、城市群制造业升级。二是鼓励中心城区适度发展“都市型”制造业，结合城市更新行动，盘活中心城区老旧厂房等存量空间，积极发展技术密集、资金密集、知识密集型都市制造业。三是支持外围区域积极承接都市型制造业配套产业，鼓励发展科创型、转化型等制造业，推动生产性服务业与都市型制造深度融合，着力提升外围区域制造业发展环境，打造高水平制造业发展平台，推动外围区域制造业提档升级。四是鼓励超大城市与都市圈、城市群地区共绘一张产业图谱，聚焦产业链分工协作、创新链深度融合、供应链安全稳定，构建安全韧性的产业共同体。