全面推进乡村振兴背景下农村养老保险的制度变迁、耦合机制和挑战应对*

夏诗园 王向楠

党的二十大报告指出要全面推进乡村振兴。随着农村老龄人口的快速增长以及农村生活水平的不断提高，我国农村居民老年人口的养老需求逐渐增加，对养老服务质量也提出了更高的要求。但与完善的城镇职工养老保险制度相比，农村养老保险制度的建设落后于农村居民的养老需求，我国农村养老保险仍然存在养老服务供给固化、养老保险制度不完善、立法层次水平有待提升等问题。“十四五”时期是我国养老保险制度走向成熟完善的关键时期，这一期间，我国老年人口规模或将进一步扩大，这对养老保险制度特别是农村养老保险制度提出更高要求。如何进一步完善农村养老保险制度，提高农村养老服务质量，构建覆盖全民、多主体共享的多层次社会保障体系，对于应对经济下行压力、人口老龄化加剧、就业结构变化等多重挑战具有重要现实意义。

一、新中国成立以来我国农村养老保险的制度变迁与基本特征

改革开放是我国伟大复兴历史进程中的一项关键抉择，是实现由计划经济体制向市场经济体制转变的重要转折点，开启了对内改革、对外开放的大幕。因此，改革开放也是我国农村养老保险制度变迁的重要转折点。在改革开放之后的市场经济阶段，根据养老保险制度的成熟程度，我国农村养老保险制度可分为“旧农保”阶段、“新农保”阶段、城乡居民基本养老保险制度阶段。

(一)新中国成立以来我国农村养老保险的制度变迁

1.萌芽发展阶段(1949～1977年)

新中国成立以后，为使经济尽快步入正轨，国家决定优先支持城市发展，从而开启了我国城乡二元结构发展的序幕。养老保险制度也是从工厂集聚的城市地区开始的，我国先后颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国务院关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》等，对城镇职工的养老保险问题、退休待遇、生育待遇问题进行了规范，并明确了劳动保险金在缴纳、保管、使用、领取等方面的相关方法。与城镇职工和企事业单位工作人员享有的待遇和服务相比，农村地区缺乏养老保险的相关制度和顶层设计，农村老年人养老缺乏相应保障。1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》标志着我国农村开始施行“五保”制度。此外，人民公社制度和一些救灾救济项目也为农村老年人的养老服务提供了有力支撑。为提高孤老残幼等特殊群体的生活保障水平，国家先后拨款在城市和农村地区建立了社会福利院、敬老院。但基本上只接收“三无”“五保”老人，其实质是为特殊群体或弱势成员提供救济。总体而言，这一时期，政府在养老服务的资源配置和供给方面占据绝对支配地位，市场作用的发挥十分有限。从区域发展的角度看，城市养老保险制度相对而言发展较快，采用的是国家和家庭共同负担的形式，而农村养老则主要以家庭承担为主，和城市地区相比，农村地区的养老保险水平发展相对落后。

2.改革开放之后市场经济体制下的农村养老保险制度

(1)“旧农保”时期(1978～2002年)。

改革开放以后，家庭联产承包责任制的实施，改变了传统的农业生产方式，也为农村养老制度的完善奠定了经济基础。1992年，为加快推动农村养老保险制度，我国颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，开启了农村社会养老保险制度的序幕。为了和后期新型农村养老保险制度区分，这一时期的农村养老保险制度通常被称为“旧农保”。随后，我国开始大范围推广“旧农保”制度，全国农保机构网络和管理体系基本形成，养老保险制度的覆盖面扩大到农民工、失地农民和种地农民群体。而随着参保人数的不断增加，“旧农保”在财政补贴、待遇计算以及资金融资等方面的弊端也开始逐渐暴露。总体来说，这一时期，我国农村初步形成了较为完整的养老保险制度，虽然很多与农村养老保险制度相关的政策在制定动机上是好的，但在执行中仍存在政策延续性不够、基金保值增值困难等问题，在一定程度上降低了农村居民参与养老保险的积极性。

(2)“新农保”时期(2003～2013年)。

为提升农村居民的参保积极性，改革“旧农保”制度中存在的体制障碍，2002年，党的十六大作出有条件的地方要探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度的重要决定。从2006年开始，我国逐步加大对农村养老的补贴及公共财政投入力度。2007年，党的十七大报告明确提出，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。同年，发布了《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的颁布，2009年《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》等政策文件的出台及实施，有效推动了我国农村养老保险制度的完善，也标志着全国“新农保”试点工作正式拉开序幕。此后，农村地区开始积极探索“新农保”制度，“新农保”的试点范围持续扩大。2010年，《中华人民共和国社会保险法》的颁布更为新型农村社会养老保险制度提供了法律遵循。2012年，新农保制度基本实现了制度全覆盖。

(3)城乡居民基本养老保险制度(2014年至今)。

2014年，为有效实现城乡养老保险制度的统筹与衔接，我国接续出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》《城乡养老保险制度衔接暂行办法》等，标志着我国开始在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并明确农村养老保险制度是国家社会养老保险制度的重要组成部分。随后，我国逐步提高了城乡居民基础养老金最低标准。但需要指出的是，在城乡养老保险制度的发展初期，从性质上看，我国农村养老保险制度仍然属于“新农保”的制度范畴。为满足农村养老需求，我国养老保险覆盖率和征缴率不断提升，养老保险制度管理服务持续优化。2017年，国务院印发的《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，明确了商业养老保险在完善养老保障体系等方面的重要作用。2018年，为进一步完善农村养老保险制度，我国统一上调城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准，进一步完善了农村养老保险的缴纳档次和领取标准。近年来，我国农村养老保险基于“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”等原则，在补助资助条件、个人缴费档次、政府补贴标准、参保流程等领域的改革进一步完善。

(二)新中国成立以来我国农村养老保险制度改革的基本特征

1.保障覆盖面不断扩大，保障层次更加高阶，保障模式更加多元

其一，保障覆盖范围不断扩大。计划经济时期，得益于城市优先发展的政策，城市地区养老保险制度发展速度快于农村地区，国企和机关事业单位职工的受益程度也要远高于农村居民。随着“新农保”政策的完善以及试点范围的扩大，我国农村养老保险的覆盖范围开始由特殊群体逐渐拓展至全体居民。其二，保障层次由低阶向高阶转变。新中国成立以后，受经济水平等因素限制，农村养老保险制度优先满足的是农村少数特殊群体的生存需求。从“旧农保”到“新农保”的制度变革，标志着我国农村养老保险保障开始由最低限度的生存满足转向高阶发展权。其三，保障模式由一元主导向多元并用转变。新中国成立初期，我国农村的养老以家庭保障为主。随着经济发展水平和居民生活水平的不断提升，以家庭供养为主的传统养老方式日渐式微，特别是“旧农保”“新农保”等制度的相继实施，标志着我国农村养老开始进入社保养老与家庭养老并行的阶段。从保障模式看，农村传统养老模式正在不断弱化，而社保养老的重要性则在不断提升。

2.政府责任不断完善，政策措施日趋完善，责任主体愈发明确

其一，农村社会养老保险制度中的政府责任不断完善。从制度设计看，新中国成立初期，农村养老保险制度未得到重视，政府对农村养老保险的责任处于缺失状态。“旧农保”“新农保”制度的推广与完善过程，也是政府对农村养老保险主体责任和监管责任的深化和拓展过程。其二，政策措施逐渐完善，参与主体向多元化转变。新中国成立初期，百废待兴，农村养老保险制度在制定和实施上缺乏现成经验，顶层设计上存在诸多需要完善的地方。改革开放以后，伴随着经济发展水平提升，农村保险制度开始逐步走向市场化、社会化，农村养老保险制度改革更趋理性和科学，农村养老责任主体也由家庭为主，逐步向政府、社会、家庭以及个人多方共同参与转变。

3.制度结构遵循由城乡分离走向城乡统筹，采取“试点先行、逐步扩大”的渐进式推广模式

其一，从城乡分离走向城乡统筹。为有效缓解城乡二元结构带来的负面影响，我国开始逐步探索城乡统筹发展的养老保险制度，解决城乡养老保险制度在衔接和政策变迁方面存在的问题，减少城乡养老保险制度统筹发展的运行阻力。其二，从“试点先行”到“逐步推广”。新政策的实施以及新旧政策的衔接不可能一蹴而就，要重点关注政策和经济、社会环境的匹配程度，减少政策实施带来的负面影响，确保政策实施效果。在我国农村养老保险制度的推进过程中，首先采取“试点先行”的方式，及时解决试点中出现的问题，总结试点经验，逐步完善相关制度；接着，“逐步扩大”试点范围，在全国分阶段、有步骤地推广。这样既避免了“一刀切”推进对政策效果的影响，又综合考虑了我国城市和农村在经济社会发展、资源禀赋、文化教育影响等方面存在的差异，促进了我国农村养老保障制度的科学推进与有效供给。

4.遵循农村养老保险制度与经济体制改革协同发展的理念，建设有中国特色的农村养老保险制度

一方面，坚持与经济体制改革协同发展的理念。和西方国家相比，我国具有现代意义的养老保障制度起步较晚，新中国成立之初，我国才开始探索农村养老保险制度。虽然该制度还不够完善，但也体现了政府的前瞻性眼光。随后，随着改革开放等战略的逐步推进，结合经济社会发展不平衡和社会主要矛盾的变化，针对老年人口规模大、老龄化程度日益加深的实际，国家及时完善了农村养老保险制度，体现与经济体制改革协同发展的理念。另一方面，农村养老保险制度体现出明显的中国特色。从现实角度看，“未富先老”是我国农村地区社会经济发展和养老保险领域的一个重要特征，随着传统养老保险功能的逐渐衰弱以及农村老年人对养老需求的多样化和迫切性，我国农村养老保险制度可为农村地区老年人提供基本生活保险和情感慰藉，体现出政府对于农村老年人群的人文关怀，体现出中国作为一个负责任大国长期以来秉承的 “孝道文化”，体现出浓厚的中国特色，有利于进一步推动社会和谐稳定。

二、全面推进乡村振兴背景下农村养老保险制度的耦合关系和实践探索

全面推进乡村振兴和农村养老保险制度是相辅相成的，两者共同致力于推动农村经济社会向更全面、更协调、更高质量、更可持续的方向发展。

(一)理论溯源——全面推进乡村振兴和农村养老保险制度理论的耦合关系

1.完善农村养老保险制度是全面推进乡村振兴进程的内在要求

其一，完善农村养老保险制度是助力全面推进乡村振兴的重要一环。当前，我国已实现第一个百年奋斗目标，取得了脱贫攻坚战的决定性胜利，但这并不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。全面推进乡村振兴是实现第二个百年奋斗目标中的重要战略，而该战略的实施地点在农村，重点实施对象是农民。随着人口老龄化程度的不断加深，我国农村老龄人口规模逐渐膨胀，农村养老保险制度已成为助力实现农村地区经济可持续发展、挖掘和扩大农村居民消费需求的重要手段之一。其二，完善农村养老保险制度可为推动全面推进乡村振兴提供要素基础。农村养老保险制度的完善，有利于盘活农村养老资源，发挥基本养老保险体系的规模效应、联动作用和互济功效，由此产生的合力可成为全面推进乡村振兴的内生力量，显著促进农村养老服务的高质量发展，以加快全面推进乡村振兴。

2.全面推进乡村振兴有利于打破城乡养老壁垒，缩小城乡养老服务差距，实现共同富裕

其一，缩小城乡养老保障差距。当前，随着新型城镇化战略的不断推进，农村家庭结构逐渐“小型化”“空巢化”。同时，和城市地区相比，农村地区的老龄化程度更高，但农村养老保险制度的发放水平、养老服务设施和服务水平等却远低于城市。再加上，人均耕地和土地流转收入的减少，也使“以地养老”和“养儿防老”的传统保障作用持续减弱，农村老人面临“老无所依”“老难所养”的困境。全面推进乡村振兴有助于拓宽养老保险基金筹措渠道，促进劳动力资源的有效整合，实现城乡养老资源的均等化，打破城乡之间的养老壁垒，缩小城乡养老服务差距。其二，缩小收入差距，缓解收入不平等问题。养老金收入可持续性是国家福利体系的重要组成部分，直接影响着国家福利目标的实现。随着居民收入差距的不断扩大，养老保险一直被认为是再分配的一种重要调整方式，对代内再分配和代际再分配都具有一定的积极影响，可有效降低社会收入差距。政府可通过降低养老保险缴费的累退性、提升高收入群体的缴费基准、继续扩大养老保险覆盖面等手段，提升养老保险的收入再分配效果(纪园园等，2022)。其三，提升养老金制度的可持续性，促进共同富裕。社会保障是走向共同富裕的关键性制度安排，构建可持续性的社会保障制度是我国以人民为中心发展取向的最集中表现(郑功成等，2022)。随着市场化程度的不断加深，养老保险制度“多轨并行”的弊端不断显露，保障水平较低、实际功效较弱、基金效益欠佳等问题相继出现。构建中国特色的多层次、多支柱养老保险体系是当前养老保障制度建设的重点，将有利于实现主体责任分担的动态平衡(朱小玉和施文凯，2022)。全面推进乡村振兴有利于促进社会保险基金的可持续发展，促进构建“全国统一、城乡统一、人人平等”的基本养老保障制度，推动全民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

(二)实践探索——全面推进乡村振兴背景下的农村养老保险制度的发展现状

当前，虽然我国养老保险已基本实现了制度上的全覆盖，但农村居民对“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所养”的渴望，与现有养老保障供给不充分、不平衡之间仍然存在矛盾。

1.供给端角度

其一，第二及第三支柱发展滞后。当前，我国基本养老保险制度的养老金总储备和参保率都较高，基本实现了全覆盖。但从结构上看，第二及第三支柱仍处于发展初期：第二支柱的覆盖范围较为有限，同时，企业年金新增人数呈逐年下降趋势，民营企业参与意愿偏低；第三支柱的发展也存在一些问题，如个人养老准备意识和养老金投资意识较低、对第三支柱养老保险的认识存在偏差、政策支持力度不够、金融产品单一、产品设计和客户体验有待改善等。其二，农村养老服务供给质量低，供求不平衡问题突出。现有农村养老机构总体基础条件较差，存在综合设施和管理相对落后、专业护理人员短缺且现有专业化水平不高、入住率较低、社会组织参与程度与政策扶持力度不足等问题，由此导致农村养老机构服务供需失衡，如有的农村养老机构床位大量空置，但部分有需求的失能、半失能农村老人却因不属于政府兜底保障范围而无钱或无资格入住，这已成为医养康养结合的重要掣肘。其三，自筹经费能力不足导致供给进一步萎缩。农村基层养老保险制度的财政开支基本依赖于政府财政支持，自筹资金能力普遍不强。此外，农村老人居住较为分散，农村养老服务供给无法形成规模效应，服务成本居高不下，服务供给质量有待进一步提升。

2.需求端角度

其一，农村土地养老功能日渐弱化，空心化现象突出。长期以来，土地一直是农村居民的主要生计来源和保障，但随着农民土地收入占比的逐渐减少，加之农村土地流转机制有待完善等制度性因素的影响，土地的养老功能和生活保障功能不断被弱化。与此同时，随着城镇化建设的逐步推进，越来越多的农村适龄中青年选择进城打工，农村空心化现象突出，传统的家庭养老功能持续弱化，全面推进乡村振兴面临“老难所养”的困境。其二，农村人口老龄化加剧，家庭结构小型化增加了年轻农民的养老压力。近年来，和城市地区相比，我国农村地区的人口老龄化速度相对较快，空巢老人数量持续上升，农村家庭逐渐小型化，传统的家庭子女照料老人的养老模式日渐式微，而农村家庭养老规划的缺乏，进一步加大了农村适龄青年的养老压力，农村居民对多样化养老服务的需求进一步增加。

三、全面推进乡村振兴背景下深化农村养老保险制度改革的机遇和挑战

在国内外环境日趋复杂的背景下，全面推进乡村振兴不仅为农村养老保险制度深化改革提供了机遇，也对农村养老保险制度提出了新的要求。

(一)全面推进乡村振兴背景下深化农村养老保险制度改革的机遇

1.推动老年人力产业资源再开发，促进“银发产业”的勃兴

其一，促进老年人力产业资源再开发。从客观上看，医疗卫生水平的不断进步提高了农村老年人的身体素质。从主观上看，许多农村老年人基于人生价值和物质基础的需要，也有较强的工作意愿，老年人力资源有进一步开发的潜力。全面推进乡村振兴可为农村带来更多就业机会，新业态、新场景的出现也为农村老年人价值和生产潜能的开发提供了发展机遇，越来越多的老年人愿意且能够积极参与经营性工作以及基层文教卫生等志愿性岗位。这种方式不仅能有效缓解家庭养老的负担，还能提升老年人的获得感和满足感。其二，促进“银发产业”的勃兴。随着老龄化趋势的日益加深，我国陆续出台了多项政策措施鼓励“银发产业”的发展。全面推进乡村振兴可有效促进我国构建和完善兜底性、普惠型、多元化的养老服务体系，“银发经济”或将成为我国未来经济发展的新蓝海。

2.推动农村养老保险产品的开发，激发和释放农村老年人的消费潜力

一方面，促进农村养老保险产品的开发和升级。在全面推进乡村振兴背景下，进一步发布相关政策支持智慧养老产业的发展，相关企业可借助互联网技术，围绕农村老年人的衣食住行等需求，开发应用智能家居、智能穿戴等高科技智能养老产品，推广线上线下智能设施服务的应用，为农村地区留守老人和社区老年人提供健康管理、情感照护、娱乐休闲、安全监控等服务，让农村地区特别是偏远农村地区的老年人也享受到数字智能给生活带来的便利，提高其晚年生活质量。另一方面，激发农村老年人的消费潜力。随着农村居民收入的增长、消费观念的更新以及农村流通体系的完善，农村居民对于消费产品的多样化、个性化需求日益提升。全面推进乡村振兴可为农村带来更多的消费热点，促进农村消费“软设施”和“硬设施”的提升，助力农村消费提质增效以及农村老年人消费潜力的释放。

3.助力金融资源向农村集聚，畅通农村普惠金融的“最后一公里”

全面推进乡村振兴，可以促进农村养老保障制度内容升级，引导证券、基金、期货、债券等金融资源流向农村，促进多层次农村金融组织体系的健全；拓宽相关企业的融资渠道，加快农产品品种开发，推动符合条件的农业企业上市，完善农产品市场交易规则，畅通农村普惠金融的“最后一公里”。

(二)全面推进乡村振兴背景下农村养老保险制度改革面临的挑战

1.缺乏专门的农村养老保险法律法规，制度设计和配套政策有待优化

其一，缺乏相关法律法规的支撑。当前，我国农村养老保险立法工作总体滞后，至今仍未有一部国家层面的专门法律来规范农村社会养老保险制度。虽然可以在宪法、劳动法、社会保障法等法律法规中找到一些信息，但相关条文分布较为分散，对于权责关系、保障对象、保险费以及保险金的支付方式等方面的界定仍具有进一步明确的空间。其二，农村养老金管理制度有待进一步建立健全。农村养老金在资金的管理、运用和分配上缺乏严格的制度遵循，而且各地的征收程序要求、最后期限规定等存在差异，有些地方还频繁变更政策，这些行为一定程度上损害了养老保险制度的协调性、系统性、规范性、严肃性和权威性。其三，政府责任不清晰。在农村养老服务供给上，由于部分基层政府、家庭、社会公益组织等主体之间的责任划分不明确，政府职责存在缺位、错位和越位等现象，影响了农村养老服务工作的效率。

2.农村基础养老金替代率不足，资金管理效率低

从资金来源看，农村养老保险基金的资金来源渠道较为狭窄，在许多地区，养老金的支付严重依赖转移支付，养老金灵活收付与刚性支出之间的矛盾日益突出。同时，农村居民养老金替代率不足，城乡之间、区域之间的差异性、不平衡性等问题也为农村养老保险制度的完善带来一定挑战等。同时，制度的不完善可能会在一定程度上增加参保个人和企业的负担，也会导致农村居民基本养老金保障效果的“失灵”，在国家层面的统筹规划上还具有完善的空间。有的地方养老保险基金管理部门缺乏明确的城乡协调机制，存在工作分散、管理不规范等弊端，导致基金管理透明度低，降低了农村养老金资金的利用率。同时，农村养老金市场化投资运营程度不高，易受地方政府干预，资金分散，难以形成规模经济，保值增值幅度不明显，长期面临贬值压力等。

3.农村养老保险的供给主体、产品种类和服务模式较为单一，存在农民养老需求分化与服务供给固化的矛盾

其一，农村养老保险的供给主体、产品种类和服务模式较为单一。从客观上看，现有农村养老机构覆盖面小、数量有限，硬件设施相对薄弱，专业护理人员较为缺乏，现有护工专业素质不高，服务质量与水平参差不齐，职业道德和法律意识也不强。从主观上看，受传统文化“养儿防老”观念的深刻影响，很多农村老年人不愿意接受机构养老服务。其二，社区养老作用未得到充分发挥。社区力量参与度不足，存在社区养老机构数量少、规模小、专业化不强、资金支持少、发展质量水平偏低等问题，制约了社区农村养老服务体系的建设，社区养老的作用未得到充分发挥。其三，农村普惠养老产品和服务缺乏吸引力。受收入水平的限制和理财知识缺乏等因素的影响，农村老年人对普惠养老相关产品和服务缺乏购买动力和购买意愿，加之农村养老服务金融产品缺乏创新，养老骗局频发，导致了农村老年人对农村普惠养老产品和服务的不信任。

4.城乡二元经济结构不利于城乡养老保险协调发展，农民在农村养老保险制度创新中的地位有待提升

其一，新中国成立初期，城乡二元结构在推动城市发展、快速提升经济水平等方面发挥了较大的积极作用。但改革开放之后，城乡二元结构的负面效应也逐渐显现，城乡之间在收入、资源要素的分配和流动等方面的差距愈发明显。同时，二元社会保障制度早期的实施过程中一定程度上强化了养老保障制度在路径上的依赖(刘苓玲，2009)等，这些都导致农村社会保障长期处于我国社会保障体系的边缘，不利于城乡协调发展。其二，我国农民参与养老保险制度创新的机会和话语权很少，存在忽视农民在制度创新中的主体地位和作用等问题。再加上，信息反馈机制的缺失也使政府无法及时了解农民在养老保障方面的需求，在政策的制定和实施上极易脱离农民实际，降低政策效果，造成资源的严重浪费(李雅兴和陈建华，2009)。其三，宣传不到位。由于宣传不到位等原因，农民群众特别是文化水平较低、收入水平较低的人群，对社会保险制度的认知水平较低，一定程度上影响了农村社会保险制度效果的充分发挥(王延中等，2016)。

四、全面推进乡村振兴背景下深化农民养老保险制度的相关建议

1.完善相关政策，加强顶层设计，构建城乡一体化的农村养老保障制度

其一，健全农村养老服务相关政策，破除制度壁垒。出台政策规范，明确农村养老保险的性质、对象、内容和标准，将农村社区养老和机构养老的管理权责关系、服务规范、资金监管、行业标准等以制度性的形式确定下来。此外，还应健全农村养老保障的救济、司法协助和纠纷制度，维护农民的正当利益。其二，鼓励各类社会资本参与，充分发挥非营利组织的作用。充分发挥社会资本的作用，借助多种模式积极推动企业、非营利组织等主体积极参与农村养老保险市场。在多主体参与的过程中，政府在为参与农村养老服务的主体提供一定优惠政策的同时，还应避免多主体参与对农村养老服务供给的负面影响，平衡经济效益和社会效益。

2.完善农村养老金机制，提高养老金资金管理效率

一方面，拓宽融资渠道，完善养老金调节机制。虽然，我国已连续多年提高居民基本养老金标准，但这一标准和农村实际生活水平仍存在一定差距。应进一步提高农村基础养老金标准，完善国家基础养老金调节机制，明确基本养老金财政补贴的确定和调整方式，合理确定中央和地方财政分担比例，科学设定计算依据。同时，积极借助市场力量，通过PPP等方式吸收社会资本，缓解农村养老服务机构建设资金不足等问题。对于确实存在筹资困难的地方政府，国家要加大农村养老保险财政转移支付和政策倾斜的力度，增加差额补贴的金额，确保养老基金落实到位。另一方面，提高养老金资金管理效率。可尝试推行投资代理制(杨娅婕和雷杰，2012)，构建科学合理的基础养老金替代率动态调整机制(米红和项洁雯，2014)，创新农村金融投资机制和政策性担保机制，建立健全农村金融支持体系和农村普惠金融政策体系。

3.提升农村养老服务供给的多元化，积极探索多种形式的养老服务，实现医养衔接

其一，提升农村养老服务供给的多元性。组织工作人员向农村居民解释政府的最新养老相关政策，建立农民、社区、政府多向沟通机制，及时了解农村老年人的实际养老服务需求，为老年人提供针对性的服务。其二，积极探索多种形式的养老保险制度，发展农村互助社会养老新模式，实现医养无缝衔接。结合农村实际，充分发挥社会养老保险、机构养老模式和家庭养老模式的各自优势。从社会养老保险的角度，应积极完善现行新农村保险制度设计、制度激励等，推动和完善长期护理险相关制度(孙洁，2022)。从机构养老的角度，应完善多层次医疗保障体系，大力扶持基层医疗机构，提高农村医疗保险公共服务能力，在服务上更关注老年人的精神心理健康，为有需求的老人提供上门医疗服务。各地区还可根据各自实际情况成立各种形式的互助组织，推动老年人在经济、生活、精神上的互帮互助。从家庭养老的角度，应促进家庭养老与农村保险制度的协调发展，促进农村传统医疗服务与新型服务的融合，构建具有中国特色的可持续发展的农村互助型社会养老模式，使医养结合型养老服务真正落到实处。通过政府、市场、社会和农民等多方的努力，在借鉴国外发达国家农村养老经验的基础上，循序渐进地解决农民养老保障问题。

4.大力发展“互联网+养老服务”新模式，提升农民幸福感和满意度

其一，培养专业护理人才，打造“互联网+养老服务”新模式。将大数据、区块链等互联网技术融入传统养老模式，提升农村养老模式的智能化水平，全方位打造“互联网+”农村养老模式。同时，加强农村医疗服务队伍建设，积极开展各类专业培训活动，提高农村养老机构护工相关技能。促进城镇优质医疗资源和专业人才下沉，引导当地乡镇医院医护人员下乡进行专业护理知识培训，帮助和引导农村养老机构打造出专业的护理人员队伍。其二，做好相关宣传工作，提升农民幸福感和满意度。在农村养老保险制度创新过程中，积极听取农民在农村养老保险制度的制定和实施过程中存在的疑惑、建议等，应把农民的满意度和幸福感作为衡量农村养老保险政策实施效果的重要标准。完善农村居民对农村养老保险政策实施过程的监督和评价机制，及时调整社会政策的不合理内容，让农民真正受益于农村养老保险体系。建立档案登记卡，全面掌握、实时跟踪本地区农村老年人生活现状，对老年人做好农村养老服务政策和执行措施的解读，提供必要的辅助性服务，避免其成为“信息孤岛”。

5.全力巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，拓宽农民收入渠道，完善农村人才回流激励机制

其一，全力巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴。在党中央和全国人民的努力下，我国脱贫攻坚战取得全面胜利。应全力巩固和拓展这来之不易的成果，构建防止致贫返贫的动态监测机制，坚决守住不发生规模性返贫的底线，为深入推进农村养老保险工作提供良好的政策环境。同时，应抓住全面推进乡村振兴的重大发展机遇，补齐农村地区在养老资源及服务供给、养老基础设施水平、医疗保障水平、养老人才培养等方面的短板，将农村养老领域建设水平提升至新台阶。其二，拓宽农民增收渠道，平衡城乡发展。解决农村养老问题的根本在于，从多个渠道提高农村家庭养老的经济能力和基础，增加农民收入来源。大力扶持发展本地特色农业，因地制宜，积极建设具有比较优势的文旅产业，发展特色小镇(陈炎兵，2016)，发布政策措施支持新业态、新技术在农村地区的应用和发展，鼓励各种形式的新型就业，出台相应的创业优惠政策，发掘老年人的价值，使老年人真正感受到“被需要”。其三，建立人才集聚机制，吸引农村人才回流。通过多种形式加强对农村经济发展规划、回流创业项目和创业支持政策的宣传，增强人才服务家乡的意识及其对家乡的认同感和归属感。健全农村地方人才服务管理机制，协调各项扶贫优惠政策，吸引农民工返乡，形成人才回流的良好氛围，降低农村空巢率。