新时代十年中国式“就业奇迹”：特征事实、理论根源与实践逻辑

□ 中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授 李志明

党的二十大报告指出，新时代十年中国“书写了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹新篇章”，“城镇新增就业年均一千三百万人以上”。

如此成就，是在一个拥有14 亿人口的大国中实现的，也是在全球趋于长期停滞的世界经济新常态的外部环境下取得的，并且与新型冠状病毒感染疫情冲击全球就业的严重程度远超预估、全球损失数以亿计工作岗位的客观事实形成了强烈对比，堪称中国式“就业奇迹”。

中国式“就业奇迹”的特征事实是什么？中国式“就业奇迹”何以创造？来自就业理论与实践的根源和逻辑是什么？深入思考这些问题，无论是对于深刻理解、准确领会和精准把握新时代十年的伟大成就，还是谋划未来五年乃至更长时期如何更好地促进实现“高质量充分就业”的战略目标都具有重要意义。

特征事实

党的十八大以来，面对劳动力供给仍处高位、结构性就业矛盾日益突出的新情况，中国适应社会主要矛盾发生变化以及人民日益增长的美好生活需要，在实践中回答“时代之问”，着力解决就业数量不充分、就业质量不平衡这两个就业领域的主要矛盾，从追求就业数量到强调就业质量，创新性战略、政策、措施不断出台。

经过长期不懈努力，中国在确保就业大局稳定的基础上，就业结构不断优化、就业质量稳步提升，实现了比较充分的就业，城镇调查失业率总体低于预期控制目标，使就业工作成为民生改善、经济发展、社会稳定的重要支撑以及经济社会发展中的突出亮点，实现高质量充分就业的道路越走越宽。

中国创造的“就业奇迹”的特征事实至少包括以下三个方面。

一是就业大局保持稳定。就业是民生之本，就业稳则经济稳、社会稳、人心稳、天下安。保持就业大局稳定，既是中国经济社会发展的重要目标，也是必须守住的基本底线。

党的十八大以来，中国坚持把就业创业摆在更加突出的位置，把就业工作作为经济持续发展、民生不断改善的优先目标，创新宏观调控方式，将稳定和扩大就业作为区间调控的下限，千方百计增加就业岗位，持续着力提高就业质量，就业成为经济运行中的突出亮点。

在经济增速换挡、劳动年龄人口总量依然庞大的大背景下，中国就业依然风景这边独好，经济发展与扩大就业有效联动，经济增长的就业弹性增强，城镇新增就业连续保持在较高水平，城镇调查失业率稳定在较低水平，劳动力市场供需两旺，就业大局保持稳定。

一个最典型的佐证数据是，城镇就业规模不断扩大，10年累计实现城镇新增就业1.3亿人。

二是就业结构趋向现代化。就业结构是在资源生产中所形成的社会结构，直接反映了社会劳动力资源在国民经济各个产业与部门、各个地区、各种职业中的分布、构成和联系。

就业结构在经济社会结构中占有极其特殊的地位，一头连着经济结构特别是产业结构，并深受后者影响甚至由其发挥基础性决定作用；另一头连着社会结构，深刻影响着后续资源分配和消耗过程中所形成的收入分配结构、消费结构，以及由资源和机会在社会阶层中的分配所形构的社会地位结构。

因此，就业结构是否合理也是评判就业总体质量高低的重要指标。例如，农村劳动力向城镇转移是中国现代化进程的必由之路，也是提高全民就业质量的重要途径。党的十八大以来，在就业大局保持稳定的同时，中国就业的城乡结构、产业结构、区域结构、所有制结构持续优化，就业结构日趋现代化。

其中，随着城镇化进程进一步加快，城镇就业人员继续保持高速增长态势、城乡就业格局发生历史性转变，2021年城镇就业人员占比达到62.7%，比2012年提高13.8个百分点。第三产业成为吸纳就业的最大“容纳器”、从业人员占比从2012年的36%提升到2021年的48%，三次产业“倒金字塔型”的就业结构逐步形成，三次产业的就业结构与产值结构的协调性明显提高。伴随着地区间产业梯度转移，中西部地区在创造就业岗位方面逐渐超过东部地区，就业的区域结构更趋合理。非公有制经济成为城镇就业主渠道，为稳定和扩大就业发挥了重要作用。

三是就业质量总体提升明显。就业质量的理念源于“体面劳动”，一般是指劳动者在与生产资料相结合、从事社会劳动过程中工作条件的优劣程度。实现高质量就业，是我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的内在要求，也是解决当前就业总量问题、结构性矛盾以及劳动关系领域存在的诸多挑战的重要抓手。

党的十八大以来，中国在坚定实施就业优先战略以及更加积极的就业政策、就业优先政策的过程中，更加突出体现以人民为中心的发展思想，既让市场在人力资源配置中发挥决定性作用，保持劳动力市场的灵活性，又更好地发挥政府的作用，不断加强劳动力市场制度建设，加大就业支持力度，统筹推进就业岗位创造和就业质量提高，不仅保持了就业形势总体稳定，也实现了就业质量的不断提高。

例如，2021年城镇单位人员工资较2012年翻了一倍，灵活就业人员权益保障不断完善。10年来，有8000多万名高校毕业生总体就业水平保持稳定，脱贫劳动力外出务工规模保持在3000万人以上，去产能职工、退捕渔民得到妥善安置，失业人员、困难人员就业平稳。减负稳岗扩就业的政策工具丰富完善，终身职业技能培训体系初步建立，技能劳动者总量增至2亿人以上，全方位的公共就业服务体系持续健全，年均为数千万用人单位和劳动者提供就业创业服务支持。

企业用工更加规范，就业人员素质明显改善，劳动标准体系日益完善，劳动关系协调机制更加健全，劳动关系稳定性不断增强，就业保障显著提高。

新时代十年之所以能够创造中国式“就业奇迹”，根本在于党的十八大以来，中国围绕推进高质量充分就业实现了一系列理论和实践创新。

理论根源

党的十八大以来，习近平总书记围绕高质量充分就业发表了一系列新思想新观点新论断，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

这些重要的创新成果，从理论上系统回答了新时代“什么是高质量充分就业、为什么要实现高质量充分就业、怎样实现高质量充分就业”这一系列重大理论问题，实现了马克思主义基本原理与中国具体实际相结合、马克思主义基本原理与中国优秀传统文化相结合，是马克思主义中国化时代化新飞跃的重要内容，成为新时代中国促进就业实践深化改革、探索突破及其政策演进的根本遵循。

一是提出了就业优先战略。党的十八大提出“实施就业优先战略和更加积极的就业政策”，推动实现更高质量的就业；党的十九大提出就业是最大的民生，“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业”；党的十九届五中全会提出强化就业优先政策，“实现更加充分更高质量就业”。

不管是“就业优先战略”在“十二五”“十三五”“十四五”连续三个五年规划纲要中设专章部署，还是在就业优先战略统率下从“更加积极的就业政策”到“就业优先政策”的就业政策的梯次渐进，都成为党的十八大以来中国推进实现高质量充分就业的主要抓手。

总的来说，就业优先战略的基本内涵主要包括：一是选择有利于扩大就业的经济发展战略，通过刺激经济增长拉动更多就业增加，而高质量的就业得以充分实现后，又会反过来促进经济更加稳定健康地可持续发展。二是在确定经济发展计划和实施宏观调控时，必须重点考虑对就业的影响，确保更加充分就业目标的实现。三是公共财政预算和支出必须充分保障就业工作的需求，建立政府对就业投入的保障机制。四是把就业效应作为评价经济社会发展成果的最主要指标，并作为政府绩效考核的首要因素。

二是提出了就业优先政策。2019年政府工作报告首次提出，要将就业优先政策置于宏观政策层面，并使之全面发力。

从就业优先战略到就业优先政策，意味着就业优先从“中长期发展方向和目标”转变为“一个时期的特定环境和任务目标”，从“管方向、管工作地位、管趋势性发展的指导性方针”转变为“工作层面具有可操作性的措施和实施抓手”，从“理念上倡导指引，统一思想认识并厘清思路”转变为“具体怎么干、怎么走，找准工作的切入点并与相关方面的协同点”，反映了党和国家对就业工作规律及就业重要性认识的过程，丰富了新时代就业优先的理论内涵与实践。

对于就业优先政策的基本内涵，主要包括：一是目标优先，将就业目标摆上优先位置，在促进经济发展中加大就业分量，在推动经济结构调整中确保就业稳定。二是调控加力，将积极就业政策中的主要工具运用到宏观调控中，协同财政货币等政策形成新型宏观调控框架和联动运行机制。三是政策协同，为就业创业打开绿色通道，协同发力排除干扰。四是保障增强，持续加强政府责任，不断加大资金投入。

三是提出了高质量充分就业的目标。不管是就业优先战略，还是就业优先政策，两者内涵是一脉相承的，最终目的都是为了实现高质量充分就业这一目标。

作为一个整体目标，实现高质量充分就业最早是由习近平总书记2017年在党的十九大报告中提出的，当时的表述是“实现更高质量和更充分就业”，后来，由于经济社会形势发生变化特别是就业矛盾的主要方面发生重大变化，党的十九届五中全会将其变更表述为“实现更加充分更高质量就业”。

不管“充分就业”与“高质量就业”之间的前后置关系如何，其背后的政策逻辑都是追求促进就业在数量和质量上协调共进，即推动实现就业量质协调。

这是新时代中国在就业领域所致力于实现的总体政策目标，也是在参考借鉴国际通识、结合中国实际的基础上围绕就业目标所实现的重大理论创新。

推进实现高质量充分就业的内在要求，概括起来讲，就是在经济持续健康发展过程中不断创造新的就业岗位，愿意就业的劳动者都能够就业，且劳动者的就业状况和工作条件不断改善，达到比较理想的状态。

实践逻辑

新时代十年中国推进实现高质量充分就业的实践创新，是在党的十八大以来关于高质量充分就业的理论创新的指导下生发的，与党的十八大以前就业领域的政策实践之间具有承继性和发展性，并且直接促成中国在党的十八大以后创造出“就业奇迹”。

一是实施创新驱动发展战略，鼓励创业带动就业。扩大就业容量、提升就业质量，就要突出就业带动效应，推动实现高质量充分就业。创业是就业富民之源，创新是民族进步之魂，创业创新是经济发展和就业增长的核心动力。

党的十八大以来，中国深入实施创新驱动发展战略，在更大范围、更高层次和更深程度上推进“大众创业、万众创新”，改善创业环境、鼓励创业带动就业、强化就业创业服务体系建设，持续释放创业带动就业倍增效应；在实现创新驱动的内涵型增长过程中，培育就业新增长极，推动劳动者实现体面劳动。

二是完善重点群体的就业保障机制。稳住了重点群体，就稳住了就业基本盘。党的十八大以来，中国特别重视完善重点群体的就业保障机制，采取更加有效的举措、更加有力的工作，分类帮扶，因人施策，着力做好高校毕业生等青年就业工作、积极促进农民工就业、扎实做好退役军人就业工作、健全困难群体就业援助制度，并重视发挥就业扶贫作为最有效最直接的脱贫方式在帮助建档立卡贫困人口增收脱贫中的作用。

三是推行职业教育和终身职业技能培训制度，提升劳动者技能素质。党的十八大以来，中国就业总量压力依然存在，但结构性就业矛盾更为凸显，突出表现为招工难和就业难并存，这一问题正在成为就业领域的主要矛盾。

因此，加快提升劳动者技能素质，缓解结构性就业矛盾，既是当务之急，也是长远之计，具有非常强的现实针对性。在这方面，中国将职业教育和技能培训列为重要议事日程，大力发展职业教育，实施“技能中国”行动，落实终身职业技能培训制度，既促进了就业，又支撑了发展。

四是推进人力资源市场体系建设，健全公共就业服务体系。党的十八大以来，中国重视促进劳动力市场供需匹配、实施就业失业管理、落实就业政策，努力使市场在劳动力资源配置中起决定性作用，着力推进统一规范的人力资源市场体系建设，同时更好地发挥政府促进就业的作用，持续打造覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的全方位公共就业服务体系，提升劳动力市场供需匹配效率。

五是将就业置于推动“六稳”、实现“六保”之首。党的十八大以来，中国在宏观政策层面不断强化就业的地位和作用，将促进就业作为经济社会发展的优先内容，提出一系列新要求，明确一系列重大任务。

特别是2018年以来，中国相继将就业置于“六稳”“六保”之首。这是应对当前错综复杂的国际国内形势、促进经济高质量发展和社会大局全面稳定的必由之举，也是现阶段实现就业优先的集中体现，极具现实针对性。

六是构建和发展和谐劳动关系。构建和谐劳动关系是实施就业优先战略的重要内容，是促进劳动者体面就业、幸福劳动的基本条件。

党的十八大以来，中国将构建和谐劳动关系摆在了重要的位置，印发具有重要里程碑意义的《关于构建和谐劳动关系的意见》作为新时代劳动关系工作的根本遵循和行动指南，着力提高劳动关系法治化水平、完善劳动关系协调机制、推动建立规范有序的集体协商机制、扩大社会保险覆盖范围。

特别是近年来，针对平台经济迅速发展带来的新就业形态劳动者数量大幅增加，中国出台一系列法律规范，切实维护新就业形态劳动者的劳动报酬、合理休息、社会保险、劳动安全等劳动保障权益。