数字乡村建设的发展现状、行动困境和优化路径——基于浙江省德清县数字乡村建设的实践

汪 菁

(浙江生态文明干部学院 区域经济研究所, 浙江 湖州 313005)

近年来,随着新一代数字技术的迅猛发展和创新应用,全社会正在经历以数据为核心的数字化转型。数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程,给人类生产生活带来广泛而深刻的影响[1]。为顺应数字化转型趋势,2018年中央一号文件明确提出“实施数字乡村战略”[2]；2019年《数字乡村发展战略纲要》指出数字乡村“既是乡村振兴的战略方向,也是建设数字中国的重要内容”[3]；2020年农业农村部、中央网信办印发《数字农业农村发展规划(2019—2025年)》[4],同年,多部门联合印发《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》[5],各地积极探索数字乡村建设新模式。此后,一系列发展规划、实施方案、工作要点、地方条例等相继出台,数字乡村得到全方位、多层次、宽领域建设。可以说,数字乡村建设是将新一代数字技术应用于乡村经济社会发展各领域,极大促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,这既是实现农业农村现代化的新路径,也是全面推进乡村振兴和建设数字中国的重要内容。

围绕数字乡村建设问题国内学者展开了广泛的研究,主要包括以下几方面:①梳理数字乡村建设的历史脉络[6],阐释数字乡村的科学内涵和新阶段推进数字乡村建设的重大意义,为建设数字乡村奠定理论基础。②建构数字乡村的逻辑框架[7],剖析数字乡村建设的现实挑战[8],并提出应对挑战的实践路径[9]。③聚焦数字乡村建设的具体领域研究,包括数字赋能产业高质量发展[10]、乡村智能治理[11]、基本公共服务数字化[12]等方面。④总结数字乡村建设的实践经验和发展模式。梅燕等[13]围绕美国、日本、英国、法国等发达国家数字乡村建设开展了比较研究；肖若晨[14]、刘俊祥和曾森[11]总结了江苏、天津、浙江、湖北、贵州各地数字乡村建设的主要做法,分析其面临的突出问题并提出对策建议。

总的来说,学者们围绕数字乡村建设相关问题进行了丰富的探讨,为后续研究提供了重要的理论支撑。但是,现有研究主要从应用层面分析数字乡村概念及其建设意义、面临的挑战和推进路径,侧重分析国内外数字乡村建设的主要做法,而针对典型个案的数字乡村建设作用机理展开研究的较少,且推进过程中面临的现实困境分析仍不精准。鉴于此,本文以首批国家数字乡村试点地区、全国数字乡村建设典型案例地区浙江省德清县作为研究对象,系统分析德清县数字乡村建设的发展现状,并进一步分析深入推进数字乡村建设的行动困境和优化路径,助力打造可看可学、可复制推广的示范样板。

1 德清县数字乡村建设的发展现状

1.1 德清县数字乡村建设的主要做法

《数字乡村发展战略纲要》明确指出,“数字乡村是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用,以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程”[7]。也就是说,数字乡村建设本质上是运用数字化手段发展农村生产力及推进生产关系变革,推动“三农”产生根本性转型。德清县在推进数字乡村建设过程中以“整体智治”理念为引领,构建发现问题智能化、处理过程自动化、事件管理全流程的闭环,打造全域构建“数字乡村一张图”(以下简称“一张图”)智治新模式,从而提升产业发展质效、推动乡村治理智能精细、实现公共服务优质共享。

1.1.1 高位搭建顶层设计,协同推进数字乡村建设

数字乡村建设是一项长期、繁杂、动态的系统工程,面临一系列深层次的体制机制障碍,德清县在建设数字乡村过程中致力于重构制度体系,强化制度支持；完善协调机制,提升治理效能；建立多元参与机制,打造共建共治共享新格局。一是重构制度体系,强化制度支持。德清县先后制定出台《德清县构建乡村治理数字化平台助推数字乡村建设实施方案》《德清县数字乡村一张图提档扩面推进方案》,指导全域数字乡村建设。与此同时,德清县积极总结实践经验,发布全国首个数字乡村建设与治理指导性地方标准规范,即《“数字乡村一张图”数字化平台建设规范》和《乡村数字化治理指南》,为形成可借鉴可推广的德清经验提供制度规范。二是完善协调机制,提升治理效能。为克服部门间职权交叉、多头管理、互相推诿等问题,德清县建立了统筹协调推进机制,明确了县主要领导引领方向、分管领导统筹谋划、大数据局和农业农村局具体牵头的组织领导机制,以及“技术专班+业务专员”的周例会协调机制,从而提高决策效率、推进决策落地。三是建立多元参与机制,打造共建共治共享新格局。数字乡村建设涉及政府、企业、社会、市场、村集体、村民等多方主体,在推进数字乡村建设过程中没有一个旁观者,只有所有主体都参与其中形成合力才能真正推进这项工作。为此,德清县通过开放乡村治理场景、畅通信息反馈渠道,鼓励引导村民、社会组织、市场主体广泛参与。同时,通过创新在线乡贤议事厅、幸福云、信用账本等应用,实现多元协同共治。

1.1.2 变革生产方式,提升乡村产业发展质效

根据技术-经济范式理论,随着物联网、云计算、区块链、人工智能等新一代数字技术逐步渗透到农业农村领域,数据要素日益成为农业农村数字化转型的关键。德清县注重将数据要素植入乡村产业,推动农业生产经营组织形式和农业经济发展模式发生根本性变革。一方面,发展乡村数字化生产力。数字化手段通过数据要素赋能劳动者、劳动手段和劳动对象,构建乡村数字化生产力。首先,提高劳动者生产能力。农民利用现代化信息手段及时了解最新农业科技信息,并可实时联线农技人员获得科技指导,农民的农业科技素养不断提高,实现从传统农民向数字农民转变。其次,优化劳动手段。加快种养殖基地改造,积极打造物联网应用示范点、数字农业工厂等,依托物联网对动植物全生命周期生长情况进行数据监测,并通过管理服务平台进行数据分析和决策,从而对生产设施实现自动化、智能化和精准化控制。再次,拓展劳动对象。新一代数字化技术可以进一步拓宽利用劳动对象的广度和深度,提高使用效率。例如,德清县水木蔬菜工厂利用无土栽培、环境智能控制、作物生长状态智能识别等技术手段,打造适应中国大多数城市气候特征,可全年连续生产的环境可控型番茄蔬菜工厂,摆脱了自然环境对生物生长的束缚。另一方面,系统重构乡村生产关系。数字化手段赋能农业推动生产力发展的同时,也重构了乡村生产、分配、交换、消费关系。农业数字技术的应用打破了传统的农业产业分工体系,“数字乡村一张图”将数字农民、农技推广人员、农业社会化服务组织、企业等主体紧密联结,形成分工精准、生产运营高效的协作体系。同时,加快推进城乡产品双向流通体系的建立。在农产品上行方面,农产品供应链体系的建立打通了生产端和消费端的通道,提高了农产品供需的匹配效率,有助于农产品成本优化、质量控制和品牌建设。生产者基于大数据平台的数据分析结果可及时调整种养结构以适应消费者需求；消费者可以通过农产品质量安全追溯平台溯源农产品全流程的质量安全信息。在工业品下乡方面,电商平台和现代物流为工业品下乡开辟了新路径,打破了时空界限。

1.1.3 嵌入数字技术,构建乡村治理新模式

数字治理是将数字技术嵌入乡村各领域,提升乡村治理能力现代化水平,实现乡村的可持续发展和数字化转型。可以说,这是治理理念、治理阵地、治理方式、治理范围和治理绩效的综合性改革。德清县始终坚持“整体智治、唯实惟先”,以数字化重塑治理思路、路径及空间形态,实现理念重塑、技术增能、组织再造。一是构建“数字乡村一张图”,实现乡村治理可视化、数字化、智能化。首先,基于电子地图、遥感影像、三维实景地图等空间数据的底数叠加各部门图层,为数字乡村提供统一的数字化全景图,实现乡村治理可视化。其次,聚焦数据归集共享,通过政务数据接入、现场数据采集和物联感知设备推送等渠道,将水、空气、垃圾、出行等282类数据进行归集并实时共享,探索乡村治理数字化。再次,着眼辅助管理决策,通过提升智能搜索、异动管理、工单管理、数据分析等功能,逐步历史数据量化呈现、实时数据异动管理、未来趋势分析研判,从而促进乡村治理智能化。二是丰富数字应用场景,实现方案项目化、项目场景化、场景高频化。在方案项目化方面,德清县出台《德清县数字乡村一张图提档扩面推进方案》,基于“一张图”建设动态交互的数字乡村治理全景图、乡村治理交互移动端和乡村数字治理中心,并具体量化为乡村治理多规合一应用、粮食生产功能区和渔业养殖数字化、人口动态迁移感知等20个重点实施项目[15]。在项目场景化方面,德清县根据相关部门服务管理实际需求,在“一张图”逐步上线民宿管理、智慧气象、水域监测等120余项场景[15]。在场景高频化方面,按照决策科学、治理精准、服务高效三大类,围绕应用场景梳理出遥感监测、村情民意、垃圾分类、健康码等22项高频事项,并重点推广相关应用[15]。如围绕垃圾分类事项,德清县在利用智能设备量化每家每户垃圾投放情况的基础上,结合积分制和评比晾晒,激发村民积极参与垃圾分类的主动性。三是再造治理流程,构建闭环式治理链条。依托现代信息技术和数据平台打通应用系统构建村情民意、遥感监测等问题事件工单流转处置机制。如德清县通过完善基层治理四平台功能,形成问题建议“收集-交办-办理-反馈”处理闭环,努力打造线上群众路线新载体。

1.1.4 创新连接途径,实现公共服务优质共享

德清县利用数字技术打破公共服务的时空界限,通过极低的边际成本实现了城乡公共服务的共享,优化了公共服务的配置效率,同时数据反馈又进一步推动了服务质效的提升。在医疗健康方面,利用“互联网+医疗”等手段使村民在家门口接受远程诊疗服务,建立“一人一册”电子健康档案,签约医生也可通过“一张图”数据反馈进行上门问诊,实现小病便捷医治,将优质医疗延伸至乡村。在教育服务方面,针对乡村教育资源不足、师资力量薄弱的困境,通过在线培训、线上直播、网上课堂等方式,提升师资水平和强化乡村办学质量,让乡村学生共享优质教育。在群众办事方面,推动“最多跑一次”改革向村级延伸,通过组建掌上代办员和志愿者队伍,帮助村民就近在线办理社会保险、挂号就诊、交通违章等事项,实现民生服务“就近跑一次”。

1.2 德清县数字乡村建设的成效

1.2.1 主体转变:从政府主导到多元共治

过去的乡村治理模式主要由政府大包大揽,形成了“政府中心-社会边缘”的治理结构。但是,乡村问题的解决需要依靠协作关系,远远不能只依靠政府自身[16]。随着数字技术的应用,乡村治理的模式持续优化,从政府管理为主导转变为政府引导、村民主体、社会协同的多元治理模式。一方面,数字技术手段为乡村社会自我管理搭建了平台。如依托基层治理四平台工单流转,政府快速响应村民反映问题并实时反馈在“一张图”上,提升矛盾纠纷处理效能。另一方面,数字技术手段为政府、市场和社会提供了联结纽带。政府与村民、政府与企业、村民与村民、村民与企业以及其他社会组织之间通过微信、App等数字化平台展开频繁交流,增进了解、互相监督,更好地发挥了政府的主导作用、村民的主体作用、企业和社会组织的助力作用。

1.2.2 动力转换:从外生资源驱动到内源式发展

长期以来,由于乡村的弱质性,乡村在发展过程中主要是一种资源、资金、人才高度对外依赖的外生资源驱动模式,但外部力量的介入限制了乡村发展的自主性且其收益呈现短暂性。随着数字技术的应用,乡村逐步打破原有运作机制的动力障碍,激发乡村的自主性和能动性,实现乡村的内源式发展。①数字赋能乡村产业,产业提质增效。通过智能农业示范园的打造和农业物联网的应用,围绕早园笋、水产等六大特色产业的品控、生态、管理、经营服务和销售进行“一张图”管理。基于大数据分析结果,针对消费群体精准营销民宿裸心游、体育赛事游等主题产品,推动乡村旅游产业发展。②数字赋能关系网络,社会资本做优做强。数字技术为乡贤、乡建、工商资本等群体交流提供了平台,重建了乡村的社会资本,为乡村内源式发展提供了资金、技术、人才等。

1.2.3 治理创新:从基于经验判断到数字参与赋能

传统乡村治理主要依靠镇村干部的经验判断,但面对错综复杂的治理环境,人力不足、事件覆盖不全、发现不够及时、流程不够规范等问题日益显现。为克服乡村治理的难点,德清县基于“一张图”综合运用一体化遥感监测体系和人工智能分析,实现人居环境、治水拆违、私建墓地、粮食功能区等9类基层治理问题的发现和数据归集,构建了“天上看-网上查-地上管”的闭环监管链条。同时,充分共享各类感知设备,通过自动发现并在“一张图”上预警各类设备故障、异常事件,提高了问题发现-分发-处置-评价流程的精准度和时效性。

1.2.4 流程再造:从事后处置到源头防治

过去,乡村治理主要是“救火式”的事后治理,这种治理方式往往导致行为被动、资源浪费且效果欠佳。随着数字技术的应用,治理流程实现了再造,能够精准预测问题发展动向,及时采取行动防范突发风险。例如,在疫情防控期间,德清县将“一张图”和“健康码”进行有机结合,将全县48万条人员数据、省疫情防控系统下发数据、健康码数据和地名地址数据库匹配,联动雪亮工程视频摄像和电子围栏,实时感知、精准定位每户村居的健康码状态,实现了网格化精密智控。

2 德清县数字乡村建设的行动困境

2.1 制度缺位:制度政策体系不健全

尽管德清县出台了一系列方案、规范、指南,但还存在立法滞后、协作不畅等问题。在立法方面,数据主体权责边界不清、数据产权归属不明、数据开放和共享的标准不一等问题逐步显现,但相关立法尚不健全,在一定程度上阻碍了实践探索。比如,“一张图”中收储了大量信息和数据,数据资料的安全性成为数字乡村建设过程中的一个重要问题,但目前围绕数据收集、存储、使用的相关法律尚未建立。在部门协调方面,不同层级、职能部门和社会力量在参与数字乡村建设过程中由于认识不一、利益不同等问题导致协调性不足,无法形成最大合力。

2.2 技术排斥:部分群体无法适应数字化发展新环境

数字化技术具有较高门槛,公众在学习和使用新技术时不具备完全性,部分农村弱势群体因数字技术而被排斥在数字乡村建设体系之外[17]。一部分弱势群体是小农户,对新事物的接受能力相对较差,可能难以适应并分享数字农业发展成果,甚至在分化过程中更加边缘化。另一部分弱势群体是农村留守老人,农村老年人文化水平相对较低,同时随着学习和认知能力退化,对数字技术的认知和接受度十分有限。面对复杂的数字平台、小程序等,农村老年人无法独立、熟练地使用各类软件,其参与数字乡村的意愿进一步降低。

2.3 治理异化:基层干部疲于应付

数字乡村建设的一个重要目的就是提高治理效率,松绑基层干部的“手脚”。但在实际推动过程中,出现了治理异化。一方面,数字平台在缩短基层干部与村民距离的同时,也减少了基层干部与村民之间的缓冲带,增加了基层干部的“回应负担”。村民对诉求响应的及时性预期不断上升,其等待回应的耐心不断下降[17]。一旦基层干部因各种原因无法及时回应,村民将产生不满情绪,进而触发新矛盾。为及时响应村民需求,基层干部不得不被捆绑在各类App上。另一方面,在数字治理平台上,基层干部被动加入各条线名目繁杂的工作群之中,各类上级部门在群中布置工作、处理问题。“群来群往”严重挤压了基层干部的私人空间,增加了工作负担。

3 推动数字乡村建设的优化路径

德清县的数字乡村建设取得了明显的成效,为全省乃至全国数字乡村建设提供了一套可复制可推广的典型经验。但是,数字乡村建设是一项复杂而艰巨的长期工作,在深入推进数字乡村建设过程中还面临一系列行动困境。为此,本文从以下3个方面提出推动数字乡村建设的发展路径。

3.1 制定科学可行的保障制度

完善的立法体系、畅通的协作机制是数字乡村健康、可持续发展的制度保障。一方面要完善法律政策体系。建议立法机关结合地区数字乡村建设实际,加快制定关于村民个人信息收集、存储和使用安全等方面的地方条例。提前研判和分析数字乡村建设过程中可能的突发风险,研究出台风险防范预案。另一方面要建立跨部门统筹协调机制。进一步明确各部门职责分工,减少不同部门间扯皮推诿现象的发生。同时,不断构建信息沟通机制,加强上下级、部门之间的互联互通、信息共享,进而打破数据壁垒,建立顺畅的沟通渠道。

3.2 构建多元协同的治理共同体

数字乡村建设既离不开政府的主导,更要市场、社会共同参与其中,而村民在数字乡村建设过程中起到主体作用。为此,要让村民转变理念、提高技能、提升参与度和认同感,共同致力于数字乡村的建设。①转变村民传统观念。通过开展形式多样的宣传、体验活动,让农民通过亲身体验了解数字技术并感受数字技术的“魅力”,为建设数字乡村营造良好氛围。②建立面向农村的数字技能普及体系[18]。借鉴国际经验,研发符合本地实际的“数字技能政策工具包”,改善农民的基础数据能力,提升农民对数字乡村的认知程度。加强对小农户的数字技能培训,提高其数字化种养、网络营销的能力。组织针对中老年群体的智能化设备使用技能培训,让中老年群体更加便捷地使用各类政务平台、软件。③提升村民的参与度和认同感。充分发挥乡村能人、乡贤群体和新型农业经营主体的带头示范作用,让小农户自觉主动地参与到乡村数字经济之中。发动党员、有威望村民的作用,带动村民共同参与到乡村数字化治理的过程中。

3.3 打造务实管用的技术载体

在数字乡村建设过程中,技术嵌入的目的是提高办事人员工作效率,致力于给基层干部“减负”而非“增负”。因此,需要让数字技术回归服务基层干部本身。①优化事件响应流程,将村民反映事件进行繁简分流,对简单事件第一时间处理,对复杂事件制定处理方案并将方案及时反馈给村民。②进一步整合优化上下级、部门间的各类数据平台,在法律允许及信息安全保障前提下实现平台间数据互联共享,数据及时互换,避免重复填报数据,减轻基层干部负担。③整合、清理各类微信群、钉钉群,适当提升基层干部自主裁量权,从而释放基层干部私人空间,激发工作活力。