船舶大气污染防治地方立法的借鉴与思考

呼佳宁，林子吟，戴郡，唐莹莹

（1.上海市环境科学研究院，上海 200233；2.上海环境保护有限公司，上海 201100）

我国是全球主要水资源大国之一，拥有大陆岸线1.8万km、岛屿岸线1.4 万km，和管辖海域300 万km2。到2019年底，国内河航道通航里程已达到12.73 多万km。我国也是船舶制造及水运大国，是全球船舶数量增长速度最快的国家之一，我国2019年运输总量占全球海上贸易总数约70%[1]。水运在我国经济发展中发挥着黄金运输的功能，伴随水运过程中的船舶尾气排放污染也是造成我国大气环境污染的重要因素。为积极防治和减少船舶尾气给环境带来的影响，地方政府可参考借鉴国际经验、地区特色制定相关法律法规控制政策，减少本地船舶移动源带来的大气环境污染问题。

1 船舶移动源大气污染

船舶航行移动过程产生的大气污染主要分为三类，第一类是燃料燃烧。一直以来船舶使用的燃料以柴油和重油为主，使用年限长、技术水平低、油耗量高、维护率低和污染物排放量大等特点[2]，燃烧过程会产生二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、颗粒物（PM）和挥发性有机物（VOCs）等污染物，部分远洋船舶会配有垃圾焚烧炉，也会带来焚烧废气的排放。第二类是船舶使用的制冷剂、洗涤剂、发泡剂（隔热材料）等[3]，在船舶拆解或者行驶过程中可能会产生泄漏，造成氟氯烃、卤烃等物质排入大气中[4]，氟氯烃、卤烃等物质也是主要的温室气体成分。第三类是船舶运输的油品、液体化学品向空气中的排放，船舶因碰撞、搁浅、火灾、爆炸等海损事故可能造成的货舱破裂，液体货物外溢事件时有发生。化学品泄漏不仅对海洋水环境威胁巨大，其中的油气泄漏、VOCs 排放对大气环境的污染不容小觑。

船舶航行过程中除了发生污染事故外，对大气环境影响最大的就是燃烧废气。一直以来，船用柴油燃烧产生的PM、NOx 和硫氧化物（SOx）含量极高[5]，是造成大气环境污染的主要成因之一。张文文[6]等研究表明，江苏省内河船舶PM10、PM2.5、HC、NOx、CO、SO2排放量均为非道路移动源污染物排放量之首，占总排放量比例高达51.9%～90.4%。2020年1月1日起，国际海事组织（International Maritime Organization，IMO）规定的全球航行船舶的油限硫新规开始执行，其中船用燃油硫含量不应超过0.50%（即500ppm），对标我国机动汽油车、柴油车国六标准的含硫量规定10ppm，是我国机动车含硫标准的50 倍，在此之前的含硫量限值为3.50%（即3 500ppm）[7]，可以看出，即便是目前国际最高标准要求下，船用燃料的污染排放水平依然较高，甚至远超机动车排放。

2 船舶移动源法律体系

由于船舶移动源污染的特殊性，由于船舶航行区域不同，所执行的法律法规也有很大区别。国际航行的悬挂缔约国国旗或缔约国管辖下从事经营的船舶需要遵守《73/78 防污公约》，我国也在其中，所有经停我国水域的国际航运船舶均需要符合《73/78 防污公约》要求。国内航行海船是指在我国沿海行驶的船舶，需要遵守我国海洋水域的船舶防污法律规范。内河船舶是指在我国江河、湖泊、水库等行驶的船舶，遵守我国内河水域的船舶防污法律规范[8]。

2.1 国际公约《73/78 防污公约》

《73/78 防污公约》是《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL 73/78）的简称。第二次世界大战后，各国意识到船舶航行过程对海洋造成的污染问题需要国际统一采取行动，于是20世纪70年代成立了IMO，并制定了《1973年国际防止船舶造成污染公约》。期间经多次修订、增改、国际合作，最终形成了现行有效的《73/78 防污公约》。公约中对油污、散装有毒液体物质、海运包装有害物质、生活污水、船舶垃圾、空气污染都有相应的防污规定。其中《附则VI：防止船舶造成空气污染规则》则是对防止船舶造成空气污染提出的具体要求。

2006年3月25日，我国批准加入了《附则VI：防止船舶造成空气污染规则》，并于2006年8月23日正式生效，该规则重点针对船舶排放的消耗臭氧物质、NOx、SOx、VOCs 及船用焚烧物提出控制要求，包括《国际防止空气污染证书》（IAPP 证书）记录规范等内容。规则包括控制和检验含有消耗臭氧物质的设备，禁止消耗臭氧物质的排放、规定柴油机排烟中氮氧化物的含量、控制船舶燃油的含硫量，允许制定更严格的排放控制区、检验油轮、液货船的蒸汽收集系统，减少VOCs 的排放、对船舶焚烧炉的焚烧物质进行控制，禁止焚烧多氯联苯、含超过微量重金属的垃圾、含有卤素化合物的精炼石油产品等物质。

《73/78 防污公约》是目前国际航行船舶污染防治领域规范内容最全面、综合性最强、技术最先进、修订更新时效强的法规，也是目前在国际航海界实施最广泛，同时也是我国对海洋船舶管理和规范的重要依据和参考。

2.2 我国海洋水域船舶大气污染防治法律法规

我国海洋环境保护以《海洋环境保护法》为基础，《大气污染防治法》为主体，补充各类海洋环境保护行政法规、地方性法规、地方性政府规章和海洋保护标准，例如《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》、《国内航行海船法定检验技术规则》等行政法规，形成了我国目前海洋水域船舶大气污染防治的法律体系。

《海洋环境保护法》是我国海洋环境保护基本法，适用于在我国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人。《海洋环境保护法》第41 条、62 条、63 条、70 条均提出了海洋大气污染的原则性规定和要求，包括国家采取必要措施，防止、减少和控制来自大气层或者通过大气层造成的海洋环境污染损害；船舶须持有防止海洋环境污染的证书与文书并如实记录；远洋船舶靠港后应当使用符合大气污染物控制要求的船舶用燃油；新建码头应当规划、设计和建设岸基供电设施，已建成的码头应当逐步实施岸基供电设施改造，船舶靠港后应当优先使用岸电；海事行政主管部门等有关部门应当加强对船舶及有关作业活动的监督管理，防止造成海洋环境污染。国家海事行政主管部门，指的是中华人民共和国海事局（即交通运输部海事局），其中负有防止船舶污染、船舶及海上设施检验和行政执法等职责，地方设有分支机构，如上海海事局。

《大气污染防治法》第64 条规定“国务院交通运输主管部门可以在沿海海域划定船舶大气污染物排放控制区，进入排放控制区的船舶应当符合船舶相关排放要求。”为此，交通运输部海事局为防止船舶大气污染发布有《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》、《船舶大气污染物排放控制区实施方案》、《交通运输部海事局关于规范实施船舶大气污染物排放控制区监督管理工作的通知》、《船舶大气污染物排放控制区监督管理指南》等管理性文件，规定自2019年起在船舶污染排放控制区内行驶、停泊的船舶燃油含硫量不得高于500ppm，与最新开始实施的全球船舶燃油限硫新规衔接。以长三角水域船舶污染控制区为例，所有控制区域船舶燃油含硫量均不得高于500ppm[9]。

《大气污染防治法》中针对机动车船、非移动道路机械大气污染防治问题给出了大量法律规定，如上文提到的海洋控制区、第51 条提到的尾气达标排放、第62、63 条提到的船舶检验机构对船舶发动机及有关设备进行排放检验，新建码头应当规划、设计和建设岸基供电设施；已建成的码头应当逐步实施岸基供电设施改造，船舶靠港后应当优先使用岸电等要求，但是并无对应法律责任，无法有力地推进各项工作。并且加之船舶大气污染排放标准暂无发布，超标证据取证、违法行为认定困难，都是造成船舶污染但难以处罚的原因。

《海洋环境保护法》和《大气污染防治法》关于清洁能源均提出推广应用节能环保型和新能源机动车船，优先使用清洁能源。《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定船舶燃油供给单位应当如实填写燃油供受单证，并向船舶提供船舶燃油供受单证和燃油样品。船舶和船舶燃油供给单位应当将燃油供受单证保存3年，并将燃油样品妥善保存1年。

我国目前海洋水域船舶大气污染防治法律法规主要规定了船舶证书认定、燃油品质防控、鼓励清洁能源等角度，但是在执法层面，多头执法顽疾成为阻碍防治船舶大气污染的问题[10]，例如中国海事、中国海监、中国渔政、中国海警和中国海关5 支执法队伍其海洋执法职能划分呈现出条块式的分割，职能存在很大的交叉，因而在具体执法时职责不清和、相互推诿扯皮现象时有发生。加之船用燃油品质和船舶大气污染排放尚无相应的国家标准，各执法部门对船舶大气污染的监管缺乏法律依据，实质上在相关方面的排放标准和评价体系却仍是监管“盲点”[11]。鉴于船舶大气污染移动性高、扩散范围大，呈现出跨区域甚至跨国界的状态，导致船舶大气污染的防治难度非常大，需要跨区域、多部门联合执法方能奏效。

3 我国内河水域船舶大气污染防治法律法规

我国内河水域船舶大气污染防治以《大气污染防治法》为主体，机动车船排放污染单独成章，其中针对船舶大气污染物提出原则性要求，包括“国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车船；交通、渔政等有监督管理权的部门可以委托已取得有关主管部门资质认定的承担机动船舶年检的单位，按照规范对机动船舶排气污染进行年度检测；经检验符合国家排放标准的，船舶方可运营”，辅以《防治船舶污染内河水域环境管理规定》、《内河船舶法定检验技术规则》、《内河船舶防止空气污染证书》等规章制度，加上地方性法律法规、规章制度，构成我国现有的内河水域船舶大气污染防治法律法规体系。但是《大气污染防治法》提出的法律规定依然是注重原则性规定，缺少具体处罚条款和实操性。

《防治船舶污染内河水域环境管理规定》[12]针对船舶大气污染、粉尘、消油剂等作出规定，指出船舶运输有毒有害气体或者粉尘物质时必须采取密闭或者其他防护措施，对有封闭作业要求的污染危害性货物，在运输和作业过程中应当采取措施回收有毒有害气体；船舶排放应当符合国家和地方有关排放标准要求；从事船舶污染物接收、船舶清舱作业活动的单位，必须具备能力并且向海事管理机构备案；需使用化学消油剂的，应当事先向海事管理机构提出申请，同意后方可使用。

地方性法规多以机动车的排放污染防治为移动源大气污染防治的重点[13]，对船舶污染防治的法律法规相对欠缺。个别省市、自治区或直辖市根据自己行政区划的实际情况，对船舶的污染防治进行了规定，例如《江苏省内河水域船舶污染防治条例》[14]规定“海事管理机构可以根据城市市区通航水域周围环境对限制大气污染及环境噪声污染的要求，拟定禁止船舶航行的区域和时段，经设区的市、县（市）人民政府批准后公告实施”，这个条例仅对船舶航行的区域和时段提出禁止性要求，并未要求地方政府出台船舶排气污染防治的相关规定[15]。第19 条提出“船舶运输、装卸粉尘货物或者可能散发有毒有害气体的货物，应当采取封闭措施或者其他防护措施，防止造成大气污染”，但未规定法律责任条款。第14 条有针对性规定和处罚规定“禁止装运危险货物的船舶在城市市区航道、通航密集区、渡区、船闸、大型桥梁、水下通道等水域进行舱室驱气或者熏舱作业。禁止船舶在内河水域、航道沿岸焚烧船舶垃圾，违者由海事管理机构责令停止违法行为，可处200 元以上1000 元以下的罚款”，但是处罚金额较低，船舶违法成本低，难以形成有效震慑作用。

《上海港船舶污染防治办法》也重点针对船舶水污染、污染事故有详细规定，其中针对船舶大气污染给出部分条款，规定“在上海港航行、停泊、作业的船舶应当使用符合国家和本市规定质量标准的燃油。本市鼓励船舶使用低硫燃油、清洁能源”如果违反本规定，使用达不到国家和本市规定标准燃油的，由海事管理机构责令改正，处1 万元以上10 万元以下的罚款”。“船舶运输、装卸粉尘货物或者可能散发有毒有害气体的货物，应当采取封闭措施或者其他防护措施，防止造成大气污染。本市发布空气重污染预警时，船舶不得从事易产生扬尘的作业活动”，但是没有相应的处罚条款，缺乏可操作性。从具体规定上看，地方性法规多为简单语言上借鉴《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中对移动源污染防治措施的规定，在地方实际执法操作过程中仍缺少地方特色的、贴近执法现状的具体规定和措施。

《秦皇岛市船舶大气污染防治暂行办法》于2019年12月正式实施，这是目前我国首部关于船舶大气污染的单行地方立法，办法包含了船舶防污设施配置要求、船舶大气排放要求、重点时段管理、船舶燃油生产、销售使用规定、供油单位义务及作业要求、港口及码头监控、岸电设施与使用、黑名单制度、法律责任条款等内容。改办法提出多种创新性执法方式和监管模式，例如经燃油快检设备检测燃油硫含量超标的船舶为重点嫌疑船，对重点嫌疑船在使用的燃油送具有资质的实验室出具硫含量检测结果前，可以禁止其离港。办法规定行驶中非因安全等紧急原因排放明显可见黑烟的，由秦皇岛海事局、海洋渔业主管部门根据各自职责责令改正，对渔业船舶和非渔业船舶分别处以罚款，1000～30000 元不等。根据船舶违法情况建立黑名单制度，向社会公开、纳入征信系统、调控船舶进港顺序。该办法目前在国内属于领先地位，率先发布和实施，开创很多新型条款，并且具有一定实操性，对于其他省市地方上立法和监管工作带来很大参考和借鉴意义，地方立法工作可以在此基础上结合地方实际细化燃油控制、烟气排放标准、快速检测方法及相应法律责任，形成实际可行、操作有力的法律法规。

4 船舶大气污染防治地方立法思考和建议

目前我国关于船舶大气污染防治的法律规定尚不完善，多以原则性规定为主，较为分散，缺少对应法律责任和处罚条款，也缺少针对性的专门法律。但是船舶大气污染不容忽视，尤其涉及港口、内河航线、沿海的省市区域，其带来的环境污染更是重要来源，所以地方立法工作应当充分考量船舶大气污染问题，系统分析目前监管漏洞，优化执法技术层面要求，将资格证书查验、含硫量检测、行驶记录检查等执法工作落到实处，进一步充分借鉴国内外移动源立法控制优势，笔者认为可以从以下几方面为完善船舶大气污染地方立法工作提供技术性的支撑。

4.1 明确燃油品质要求

地方立法可细化明确海洋控制区、内河航道船舶燃油的质量标准，并且明确相应的法律责任，强化监督管理职责，例如生产、销售和使用船用燃油的监管职责归属，是否明确为交通运输部海事局进行监管。同时可明确对内河船舶燃油品质的抽检的职责和频次要求等内容，规范燃油更换记录手册，加强对留样燃油的监督监测工作。

4.2 制定尾气原则性排放标准

目前我国暂无船舶大气污染排放标准，《船舶污染物排放标准（GB3552-83）》是国家关于船舶污染防治的唯一标准，但其只针对船舶废污水和垃圾进行规定[16]。地方立法过程可优先考虑可操作的、原则性排放标准，例如《秦皇岛市船舶大气污染防治暂行办法》中对行驶中非因安全等紧急原因排放明显可见黑烟的进行处罚。香港也有相关条例，规定若船舶连续3 分钟以上排放的气体与林格曼黑度二级的颜色一样深或更深，则须进行罚款，本地船舶的最高罚款为10000～25000 港币，远洋船为25000～50000 港币。

除此之外，地方立法工作还可以结合技术实际，制定应对PM、CO2、CO、SOx、NOx、VOCs 的半定量的原则性排放标准，例如肉眼可见、某便携式检测数量级范围等规定，更具实操性和执法取证工作。

4.3 加强水上船舶行驶过程监控监管

船舶行驶过程移动性强，空间相对封闭，违法行为易操作且难以被发现，应大力推广布设水上船舶监控网络，发展水上航线船舶行驶检测监督工作，可进一步推进红外检测、远程遥控、遥感检测、雷达监测、无人机飞行检测等技术手段对船舶的实时监控，根据现有快速检测设备发展现状，对燃油含硫量检测、废气污染物快速检测技术的检测结果设立相应法律责任，强力打击违法排污行为。

4.4 明确岸电使用

《大气污染防治法》提出新建码头应当规划、设计和建设岸基供电设施；已建成的码头应当逐步实施岸基供电设施改造，船舶靠港后应当优先使用岸电的要求[17]，地方立法工作可考虑港口实际情况，明确具体型号或目录清单内船舶必须使用岸电，并制定相应法律责任，加大岸电使用推广力度。禁止港口、部分内河河段进行焚烧作业，提高相应处罚金额，落实各项法律责任。

4.5 明确监管职责，加大处罚力度

《海洋环境保护法》规定，海事管理机构负责船舶污染海洋环境的监督管理，但是可能和其他部门职能存在交叉，综合机构改革中，船舶大气污染问题本应是生态环境部门的职责权限，但是由于水上作业专业要求高，环保部门基本没有水上执法相关的设备和能力，海事局作为船舶主管机关，积累了丰富的通航、防污管理经验，其专业素养已经得到社会和政府的普遍认可。所以可以借鉴秦皇岛市经验，生态环境主管部门负责海洋、内河水域海洋环境保护宏观管理；海事局对运输及相关船舶燃油使用、大气污染物排放实施监督管理；渔业主管部门对渔业船舶燃油使用、大气污染物排放实施监督管理；市场监督管理部门对生产、销售船舶燃油实施监督管理。明确各管理部门职责分工，组织统一执法宣传和培训，加强执法规范和处罚力度统一，适度提高船舶大气污染违法行为的处罚金额，提高违法成本，震慑航行船舶大气违法行为。

4.6 建立经济激励政策

船舶大气污染防治需要“多管齐下”，不仅需要行政监管，而且也可以应用经济激励手段，例如借鉴欧洲国家实施的差别化的“航道费”收费措施，该船符合本地排放物标准要求的收取正常的航道费，排污少的有资格取得打折的优惠，排污多的增加航道费。鼓励岸电系统建设，为建设单位提供经济补贴。设立经济目标，提高内河船舶建造品质，设定老旧船舶淘汰期限，划定过渡期，对严重超标排放的船舶实行强制淘汰，鼓励有超标风险的船舶更新换代，配合出台相关激励措施，例如换新补贴、加装废气处理装置补贴等。