农村人居环境整治的价值逻辑及优化路径

甘灿业

（中共柳州市委党校 基础理论教研室，广西 柳州 545616）

党的十八大以来，党中央、国务院不断加强农村人居环境整治，出台了《农村人居环境整治三年行动方案》和 《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，农村脏乱差状况得到明显改善，为全面建成小康社会和高质量推进乡村振兴奠定了坚实基础。但是，我国的农村人居环境质量离村民的需求和建设美丽中国的要求还有一定的距离。为了更好地提升农村人居环境的总体质量，提高村民的生活品质和幸福感，要深入落实农村人居环境整治提升五年行动方案，重点推进农村改厕、污水垃圾处理及村容村貌改造等项目建设，为全面振兴乡村和建设美丽中国助力增色。

一、农村人居环境整治的价值逻辑

农村人居环境整治的出发点是更好地改善村民生产生活环境，建设美丽宜居的家园，不断增强村民的获得感和幸福感，这是农村人居环境整治的价值要义，更是推进农村人居环境整治的行动指南。

（一）农村人居环境整治要以村民利益为根本

农村人居环境整治是为了更好地改善农村生产环境和提升村民生活品质，这就决定了农村人居环境整治要以村民利益为根本。深入开展农村人居环境整治提升五年行动，是践行全心全意为人民服务宗旨的体现，在全面推进厕所改造、污水垃圾处理和村容村貌建设等的过程中，要牢固树立群众利益无小事的理念，认真把握群众利益这一条底线，把村民群众的利益和幸福摆在首位，坚持以群众满意为工作要求。农村人居环境整治的开展，绝对不能损害村民的利益，村民不支持不拥护的，不能强制推进或任务式落实，把村民对农村环境整治的所需所盼作为工作努力的方向。在具体落实过程中，要善于走群众路线，从群众中来，到群众中去，沉下身子，走近村民，与他们打成一片，善于听取他们的意见，做到问需于民、问计于民，发挥村民的主观能动性，增强村民的参与意识。

（二）农村人居环境整治要以生态宜居为导向

良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富。习近平总书记强调：“要持续开展农村人居环境整治行动，打造美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光。”［1］因此，开展农村人居环境整治的根本遵循是注重生态宜居，保留乡村风貌，留住田园乡愁，而不是大拆大建，按照城市模式建设。在落实农村人居环境整治提升行动过程中，要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，要把农村建设成为生活环境整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的宜居宜业美丽的家园。围绕绿色低碳发展，扎实推进农村厕所革命，全面提升农村生活污水垃圾处理技术，整体提升村容村貌的绿化美化亮化水平。总而言之，在推进农村人居环境整治的过程中，要尊重自然，注重乡土味道，保留乡村风貌，要把农村建设成为生态美、和谐美的宜居家园。

（三）农村人居环境整治要以共同富裕为目标

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国共产党的价值追求，也是村民的共同愿望。农村人居环境整治事关广大村民的福祉，党中央花大力气全面推进农村人居环境整治，不断提高村民的生活品质，为助力建设美丽中国和实现整个国家的共同富裕夯实农村基础。习近平总书记指出：“建设好生态宜居的美丽乡村，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感。”［2］党的十九届五中全会明确提出“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的目标要求，而深入开展农村人居环境整治提升行动，正是对这个目标要求的现实回应，更是落实乡村振兴的生态宜居要求的必由之路。开展农村人居环境整治要牢牢把握共同富裕这个目标，逐渐消除农村发展不平衡不充分的现象，补齐农村发展的短腿短板，实现乡村的全面振兴和城乡一体化发展，不断增进民生福祉，扎实推进共同富裕。

二、农村人居环境整治存在的困境

我国农村人居环境整治尽管取得了阶段性成就，一定程度上改善了村民生产生活的环境，但是离村民的诉求和期待还有一定的距离，在整治过程中存在着村民参与整治的意识不强、经费投入有限、整治机制不够健全、技术支撑不到位和发展不均衡等问题。

（一）农民参与农村人居环境整治意识不强

农民是农村人居环境整治的直接受益者，可以说该项工作深受农民欢迎，农民也愿意参与其中。但现实却是，在部分地区的农村人居环境整治过程中，农民群众认知度有限、参与不足。有调查指出，有三成农户表示不了解本村是否开展了人居环境整治工作，近三成的农户没有参与村庄人居环境整治工作［3］。政府干部努力干而农民群众作壁上观的现象时有发生，村民“等、靠、观望”的心态较严重，主动参与整治的不多。部分村民的环境保护意识和公共卫生意识不强，过去的一些陋习和不良习惯没有改变，例如：随意放养禽畜，胡乱堆放柴草农具，为方便自己而乱搭乱建，直接排放生活污水，直接把垃圾倾倒在屋前屋后，甚至直接焚烧垃圾。另外，现在留在农村居住的绝大多数是老人和小孩，他们对生态宜居的理念理解有限，对人居环境整治的内在要求认识不足，即使也期望农村人居环境整治带来更好的居住环境，但受制于精力、能力、财力等要素，往往心有余而力不足。农村人居环境整治是提升农民群众生活品质和幸福感的民心工程，而农民参与人居环境整治的意识不强，将会直接影响农村人居环境整治的推进速度和评价效果。

（二）农村人居环境整治经费投入非常有限

由于我国农村地域广阔，东西部发展不平衡，人居环境整治涉及的工作内容较多，需要投入的经费不少。从现实反馈来看，当下农村人居环境整治的各级各类经费投入，远远没有满足需要，缺口较大。如2020年，中央财政拿出100多亿元，支持农村厕所革命整村推进、农村人居环境整治整县推进，并对上年农村人居环境整治成效明显的地方给予激励支持［4］。相对于全国50多万个行政村来讲，这些资金安排如杯水车薪，难以填补农村人居环境整治所需经费的缺口。建设经费投入有限，管护经费难以落实，加上受近年疫情的影响，经济下滑较严重，各地财政收入不足，用于人居环境整治的资金也有限，且农村人居环境整治项目财政投入以地方为主，经济发展较差的地方根本拿不出整治的钱。因为机制不健全，投入较大，收益不明朗，存在一定的风险，所以参与投资农村人居环境整治项目的社会资本非常有限，社会资本多持慎重、保守的态度。农村人居环境具有公共性的特征，村民个人投资农村人居环境整治项目较少，积极性不是很高，大都期望政府多投入、自己少投入甚至无须自己投入。

（三）农村人居环境整治的技术支撑不到位

农村人居环境整治需要有一定的技术支撑。技术支持跟不上，会影响到农村人居环境整治的成效和村民的认可度。当下，农村人居环境整治的关键技术滞后、工艺非标准化和相关先进设备稀缺。比如，缺乏适合干旱、寒冷等特殊条件地区的产品；另外，有些产品缺乏相应的标准规范，质量参差不齐。又如，有的地方生搬硬套城市的技术模式，成本高且“水土不服”，没有因地制宜进行技术改良。再如，有的新技术新产品未经试验示范就推广［5］。由于我国农村地区从南到北跨越的纬度很大，气候特征差异性明显，所需要的生活污水处理技术地域特征显著，如北方干旱水少，南方水资源充沛，这就要求充分考虑推进厕所革命需要有不同的技术支撑。农村人居环境整治标准的实用性相对较差，尽管从国家层面出台了农村人居环境标准体系，看起来很具体、很实用，但是没有充分考虑到现实地域特点，造成有标准难落实，有规范难执行。农村环境整治标准的创新性、实用性、地域性离村民的需求还有一定的距离。

（四）农村人居环境整治建管机制不够健全

农村人居环境整治是一个系统性综合性工程，涉及诸多领域，包括建设、使用和管护等环节，需要全面规划及多个部门参与。目前，我国的农村人居环境整治建管机制还不够健全，主要表现为：首先，规划引领不够突出。没有系统制定农村人居环境整治规划，没有形成多规合一，功能设计和项目实施不够因地制宜，必要的设施用地预留不足，缺乏针对不同整治对象的细化而具体的实施方案。其次，部门的联动不足。农村人居环境整治涉及发展改革、财政、卫生健康、生态环境、住房和城乡建设等部门，但是这些部门之间没有形成有效的合力，部门间更多的还是条块分割，没有形成多部门合力的大发展格局。最后，建管没有衔接好。有些地方只重视相关设施的建设，忽略了平时的管护：只明确建设的主体，没有落实管护的责任；只安排建设的预算，没有安排管护的经费。建管存在一定的脱节，造成当下一些村庄工程项目设施老化而无法使用，闲置浪费。

（五）农村人居环境整治发展不均衡

从全国范围来讲，农村人居环境整治发展是不均衡的。农村人居环境整治存在区域间治理不均衡、部分人居环境领域的治理不充分等现实问题［6］。首先，农村人居环境整治发展不均衡表现为区域之间的不均衡。一些地区既快又好，一些地区整体滞后，总体上呈现东快西慢，沿海发达地区整治效果明显，西部落后地区整治迟缓。空间分布上农村人居环境综合得分为东、中、西阶梯式递减［7］。在沿海发达地区，由于经济条件好，乡村的基础设施较为完善，推进农村人居环境整治的进度和质量明显高于西部欠发达地区。如东部地区的浙江省“千村示范、万村整治”工程，成为全国农村建设的榜样和标杆，国家有关部委专门下发通知，要求全国各地向它们学习。而西部欠发达地区，由于经济发展滞后，财力有限，农村基础设施历史欠账较多，整治的投入要比东部地区明显高得多，加之疫情严重影响了当地财政收入，对高质量推进农村人居环境整治更加显得心有余力不足。其次，农村人居环境整治发展不均衡表现为乡村之间的不均衡。在部分地区村与村之间的差距较大。有一定基础的样板村、示范村，在推进农村人居环境整治中做得光鲜出彩，当地政府为了树立样板，推进示范效应，更愿意做锦上添花的事情，各种经费优先汇聚于所打造的样板示范村，形成各种优势的叠加，这些村庄越建越好。而没有列入样板村、示范村的村庄，在人、财、项目等方面都不占优势，整治相对滞后。

三、深入推进农村人居环境整治的路径建议

建设美丽宜居的农村人居环境是村民的期待，也是实现共同富裕目标的要求。深入推进农村人居环境整治，要不断提升整治意识、完善协同整治机制、强化整治技术支撑、完善整治投入机制和推进整治的均衡发展，为乡村的全面振兴和建设美丽中国夯实基础。

（一）理念先行，提升整治意识

1.生态宜居，筑牢两山理念

提升农村人居环境整治水平，要坚持习近平生态文明观，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，推动绿色低碳发展，彰显乡村特色，不搞一个标准一刀切，力防千村一面，把原生态村居风貌和现代元素有效结合起来，把经济价值和生态价值统筹考虑，把人文和自然高度融合，以绿色发展理念引领，积极打造新兴绿色生态业态，既要金山银山，更要绿水青山，不断增强乡村振兴绿的底色，使看得见山、望得见水是常态，把农村建设成生态好、和谐美、宜人居和利创业的具有乡土风情的场域。

2.突出主体，夯实群众根基

落实以人为本理念，发挥农民群众的主体作用［8］。在农村人居环境整治的行动中，农民群众既是最直接受益者，也是参与的主体。在推动农村人居环境整治过程中，要突出农民群众的主体地位，充分尊重他们的意愿，把农民群众的意愿和满意度作为工作的重要依据。既要做好顶层设计，也要善于走群众路线，倾听农民群众的心声，科学引导农民群众参与农村人居环境整治，把党的方针政策和群众的利益诉求完美地结合起来。要广泛宣传农村人居环境整治工作，提升农民群众的认知度，通过村规民约、道德规范、积分奖励和补贴资助等有效手段的激励，不断提升农民群众参与农村人居环境整治的自觉性和参与度。

（二）协同共建，形成多元治理

1.因地制宜，规划引领

我国有50多万个行政村，各村的资源禀赋和地理环境存在差异，这就决定了推进农村人居环境整治一定要实事求是，因地制宜，不能超越资源禀赋和经济条件上马一些华而不实项目工程。否则，既浪费了财力，又损害了政府公信力。同时，要大力推进农村经济社会发展规划、农村建设规划和土地利用规划等多规合一，注重发挥规划引领的作用，以规划为纲，以规划为依据，确保农村人居环境整治有章可循，使其全面推进不偏离方向，做到既符合国家的方针政策，又符合绝大多数村民的利益。

2.上下联动，多方参与

农村人居环境整治既是党委政府的职责所在，也是村民群众的期盼诉求。在其推进的过程中既要做到上下联动，充分发挥党委政府领导优势和动员的能力，做好科学规划和资源整合，也要最大限度激发村民参与的主动性和能动性，做到问需于民、问计于民，上下齐心协力把农村人居环境整治办成利民的实事好事。农村人居环境整治涉及领域较多，需要政府的多个部门联动配合，形成各司其职、各负其责、密切协作的工作合力，鼓励企业和社会组织参与到农村环境整治当中来，发挥它们在技术、资金和管理等方面的优势。

3.建管并举，统筹推进

既要重视农村人居环境整治相关项目的建设，也不能忽视相关项目建成后的管护，要做到建管两不误，统筹推进。在编制农村人居环境整治规划的时候，理顺建管的关系，要充分考虑项目建成后管护主体和责任，以及维护成本的预算。管护模式可以是谁建谁管护的形式，比如，政府建，委托企业来管护，也可以是谁受益谁管护的形式。通过比较各种管护模式的实践效果，选择适合本地的最佳管护模式，逐渐建立起有制度、有标准、有队伍、有经费、有监督的村庄人居环境长效管护机制［9］。

（三）锐意创新，强化技术支撑

1.重视技术研发，规范标准建设

其一，将改善农村人居环境相关技术研究创新列入国家科技“十四五”计划重点任务。要考虑区域经济的可接受性和环境承载力，研发和筛选相应的针对性整治技术［10］。鼓励支持科研机构、企业等开展新技术新产品研发，重点做好遥感监测技术、垃圾污水处理技术、改厕涉及的材质技术等方面的研发，努力破解农村环境整治的技术瓶颈，不断提高技术的区域适应性。要大力推进“智慧农业”和“数字乡村”建设，实现监测和管理的智能化。其二，加强农村人居环境整治标准化建设，贯彻落实好农村人居环境标准体系，强化标准应用实施，充分发挥标准在推进农村人居环境整治中的引领、指导、规范和保障作用，形成协调的国家标准、地方标准和行业标准。要依托各种平台，加强对标准的宣传，及时推介一批农村人居环境标准化实践典型案例，为各地推进农村人居环境标准化建设提供借鉴与指导。

2.培育人才，建设一支队伍

农村人居环境整治是一项专业性很强的工作，需要相关背景知识才能完全胜任。要加快乡村规划师队伍建设，在有条件的高校开设乡村规划专业，培养这方面的人才，让专业的人士给予现场指导和跟踪服务。主抓农村人居环境整治项目的各级干部，应尽量具备规划、环境、建筑及园艺等行业相关专业知识，如果不具备相关学科知识，可以聘请相关专业技术人员作为顾问，为全面高质量推进农村环境整治提供技术指导和决策咨询。要加强农村人居环境领域职业教育，定期将相关岗位的人员送至相关职业院校和专业机构进行培训，不断提升专业技能。

（四）筹集资金，完善投入机制

1.财政投资为主，保障资金落实到位

农村环境整治具有区域公益的属性，这就决定了其建管投入以财政为主。要落实好中央适当奖补、地方为主的政府投入机制，确保农村环境整治资金投入，强化资金使用监督，做到专款专用。要加大财政专项资金投入力度，将农村人居环境整治工作所需资金纳入政府财政预算，保持投入比例逐年增长［11］。要加大土地出让金用于农村人居环境整治的投入比重，明确规定不少于一定比例，倒逼投资资金回流农村，鼓励符合条件的地方政府发行地方政府债券，用于农村人居环境整治项目。

2.社会出资为辅，拓展建管资金来源

鼓励社会资本参与农村人居环境整治，不断拓展资金投入渠道。要建设良好的营商环境，搭建各种平台，规范社会资本参与途径，深入拓展政府和社会资本合作等模式，充分调动社会资本参与投资收益较好、市场化程度较高的农村人居环境项目。通过购买服务、特许经营、PPP等途径，多渠道让社会资本参与到整治项目中，借助其技术和力量，推行市场化、专业化建设和运行管护［12］。

3.个人集资为补，鼓励村民自己投入

农村环境整治的部分项目，要以自愿的原则，在不加重村民负担的前提下，发挥村民的主人翁的精神，鼓励村民支持一些整治资金。要充分调动农民有钱出钱、有力出力、有物出物的整治积极性［13］。特别是后期的管护经费，要合理设计好政府补贴和农民群众出资比例，形成良性机制，如在农村生活垃圾和污水处理方面，可以积极探索建立农户付费分摊制度。对户用厕所改造、户用小型污水处理等设施建设，坚持政府补贴是大头，村民出资适度补充，至于日常管护则以农户为主。

（五）示范带动，推进均衡发展

1.打造样板，实现点面结合

推进农村人居环境整治坚持示范带动，数量服从质量、进度服从实效。由于各地基础条件和财力不同，在具体实施农村人居环境整治过程中，要合理安排建设时序，打造样板，发挥示范效应。可以以县域为单位，按照推动农村人居环境标准体系建设的指导意见的要求，选取一些基础条件较好及村民参与意愿较强的村庄作为样板试点，通过试验示范来检验整治的技术和效果是否实用，村民认可不认可，区域适应性强不强。在技术可行、群众认可之后，再向一定区域推广。把试点村庄作为参考样板，组织其他村庄的人居环境整治项目工作人员及村民观摩学习，使其结合自己村庄的特色，有效开展农村人居环境整治。

2.整体推进，确保全面发展

到2025年，要使农村人居环境得到显著改善。要实现这个目标，需要统筹全国各地的力量，共同推进农村人居环境整治，解决好发展不平衡不充分的问题。时间上允许有先后，不是说发展滞后地区就不用努力推进农村人居环境整治了，而是说要积极加大财政支持投入，补齐滞后地区发展的短板，实现所有村居一个不落、村村参与创建的良好局面，实现均衡化发展。农村人居环境整治不是一地一区域之事，事关美丽中国建设，事关共同富裕，事关中华民族伟大复兴，需要整体推进，全面发展。