辽宁省数字营商环境现状及优化对策分析

邓斯文 翟璐(通讯作者)

(沈阳师范大学 辽宁沈阳 110034)

近年来，辽宁省大力发展数字经济，持续推进数字辽宁、智造强省建设，试图用数字经济引领经济结构、产业结构优化升级，从而实现辽宁省全面振兴全方位振兴新突破。如果要高效发展和利用数字经济，就离不开好的营商环境。数字营商环境所具有的突破时空限制、自动采集数据、增强审批流程公平公正性、大数据智能推送等特征，对于辽宁省更好把握数字经济发展规律、实现数字经济高质量发展具有极强的推动作用，优化提升数字营商环境将成为未来辽宁省整体营商环境向高水平跃升的关键。因此，无论是优化辽宁省整体营商环境，还是数字经济发展向更高水平跃升，探讨如何优化提升数字营商环境都具有重要的理论意义和现实意义。

1 文献综述

习近平总书记于2020年11月在亚太经合组织第二十七次领导人非正式会议上首次提出“数字营商环境”，会议指出：“倡导优化数字营商环境，激发市场主体活力，释放数字经济潜力，为亚太经济复苏注入新动力。”数字营商环境是营商环境的重要组成部分，既包括利用数字技术改造提升传统营商环境，也包括面向和适应数字经济市场主体创新发展需要的新型营商环境。数字营商环境是数字经济和数字社会发展的适应性建设，是在数字化环境下建立的新业态，是数字空间开展商事活动需求的营商环境。2022年辽宁省政府工作报告中提到，要持续优化营商环境，加快数字政府建设；大力发展数字经济，加快推进智慧城市建设，营造健康、开放、安全的数字生态。数字营商环境的优化，既是数字政府建设的重要内容，又是推动数字经济快速发展的必然趋势。因此，如何将数字经济与营商环境相结合，形成能够推动数字经济发展和整体营商环境优化的数字营商环境成为学术界的重点研究议题。

国外越来越多的国际组织已认识到传统营商环境评估的不足，并将数字营商环境指标纳入国别营商环境评价体系。世界银行、世界知识产权、国际电信联盟等组织均在数字经济单一领域建立评价指标进行专题评估。2018年，世界银行初步启动数字经济营商环境指标设计工作，提出“数字营商指标”，具体包括互联性、数据隐私和安全、物流、支付和数字市场规则5个一级指标；普遍接入、频谱、域名、个体权利、数据跨境流动、数据安全和执法、物流、电子签名等11个二级指标，并对韩国、法国等21个国家试点开展指标应用。2019年，塔夫茨大学在基本因素和数字平台两方面构建了数字营商环境便利度评价体系并给出各指标所占权重，具体包括世界银行2019年营商环境报告、数字&模拟基础、数字可访问性、电子商务平台、数字媒体平台、共享经济平台和在线自由职业者平台7个一级指标，其中，数字平台占比50%，可见其将平台发展作为衡量数字营商环境的重要指标。

国内也有许多学者和机构对数字营商环境及其评价体系进行了研究。2021年12月，国家工业信息安全发展研究中心提出了更能反映我国数字营商环境的实际建设状况的全球数字营商环境评价指标体系，具体包括数字支撑体系、数据开发利用与安全、数字市场准入、数字市场规则、数字创新环境5个一级指标；普遍接入、智慧物流设施、电子支付、公共数据开放、数据安全、数字经济业态市场准入、政务服务便利度、平台企业责任、知识产权保护等13个二级指标。在对G20国家的数字营商环境发展状况进行评价的排名结果中，美国、英国、加拿大位列前三，我国位列第九，是前十名中唯一的发展中国家。孙源等(2021)认为，数字营商环境评估应当更多地赋予地方性环境因素的指标和评价方法，而且数字营商环境应该建立积极、发展的评价面向。马源和高太山(2020)通过研究发现国际上与数字经济营商环境相关的指标主要包括五个方面，分别是服务环境、竞争和消费者保护环境、数据与安全环境，以及监管、创新环境和数字基础设施环境。对于国内数字营商环境评价体系的构建，马源和高太山(2020)认为，应该以问题为导向、结合《优化营商环境条例》，分类设定发展指标、改革指标和政策指标，建立定期评估机制。马晓瑞和畅红琴(2021)构建了数字经济营商环境评价指标体系，对我国省域层面的数字经济营商环境进行了测度与评价。研究发现，数字经济发展的必要条件有市场环境、数字基础设施建设、法治保障等。马骏和马源等(2020)对促进中小企业数字化转型视角，在数字基础设施建设、市场准入便利性、市场秩序、网络安全与用户权益保护、政府监管与服务能力五个方面的18项工作提出全面优化数字经济营商环境的政策框架。徐浩和祝志勇等(2022)基于生态系统理论分析，采用效用值法通过市场环境、数字人才供给环境、政府监管与服务环境、数据与安全环境、创新环境和数字基础设施环境6个一级指标20个二级指标对中国数字营商环境发展水平进行了测度，得出中国数字营商环境总体处于较低水平，而且省际和地区差距较大。

纵观国内外相关研究，学术界目前对于数字营商环境的研究尚浅，学者们大多从构建数字营商环境评价指标体系的角度展开研究，而且对于数字营商环境现有的研究结果中，大多数基于国家层面的研究，对于省域层面的研究较少。本文从省域层面出发，深入分析辽宁省数字营商环境发展现状及存在问题，最后结合辽宁省数字经济发展特征，提出优化辽宁省数字营商环境的对策建议。

2 辽宁省数字营商环境发展现状

2.1 数字营商环境发展具有良好的政策环境

近年来，辽宁省高度重视营商环境建设工作，深入实施优化营商环境战略，营造良好的营商环境。首先，辽宁省出台并修订了全国第一部省级优化营商环境地方性法规《辽宁省优化营商环境条例》，强化营商环境顶层设计，成立省营商环境建设领导小组及全国第一家省级营商环境机构，构建了省、市、县(市、区)全覆盖的营商环境建设组织体系。其次，在《辽宁省营商环境建设行动方案(2021—2025年)》中，辽宁省将坚持数字赋能作为营商环境建设行动方案的基本原则之一，旨在运用区块链、工业互联网、5G、大数据、人工智能等数字技术推动辽宁省营商环境的建设。

2.2 利用数字技术改造传统营商环境取得显著成效

随着辽宁省的“放管服”改革逐步深入、政务基础设施不断完善，数字共享能力增强，数字化服务能力大幅提升，营商环境持续改善。全省构建起上联国家、下接市县乡，横向联通各级政府部门的电子政务内外网体系，率先开展公共信用信息共享平台建设。首先，辽宁省非常重视数字政府建设，发布了《辽宁省“十四五”数字政府发展规划》，通过数字技术实现政府治理能力和治理体系现代化，建立数字政府与数字经济有效衔接的数字生态之省。近年来，辽宁省企业和群众获得感不断增强，截至2022年初，辽宁省申请政务服务事项平均办理时间缩减80%、“一网通办”实办率超过75%、198项政务服务事项实现“全省通办”。其次，辽宁省推动实现“最多跑一次”改革，将政务信息系统接入数据共享交换平台动态管理，极大提高了办事效率，降低了办事成本，方便了人民群众。

2.3 适应数字经济市场主体发展的营商环境日益完善

辽宁省的营商环境正在逐步趋于市场化、法制化、国际化，整体氛围不断优化、持续向好。首先，辽宁省法制化营商环境初见成效。辽宁省持续优化行政执法体制机制，坚持以法制化为着力点，规范执法、司法、审批、监管用权行为，全面推行行政执法“三项制度”，打造“信用辽宁”，为各类市场主体投资兴业提供保障。其次，辽宁省积极营造循环畅通的开放环境，不断优化涉外经贸服务，促进跨境贸易便利化。完善更有利于开放合作的政策体系；高效发挥各类平台作用，积极吸引人才、技术、资金等资源集聚辽宁。最后，辽宁省坚持数字赋能，大力发展数字经济，推进数据资源整合和共享开放。截至2022年初，辽宁省上云企业近9万户，新建5G基站2.5万座，“星火·链网”超级节点落地沈阳，16个工业互联网标识解析二级节点上线运行，成功举办2021全球工业互联网大会。

3 辽宁省数字营商环境发展过程中存在的问题

3.1 数字营商环境相关研究不足

首先，在数字营商环境评价体系上，目前国际上已有的具有较大影响力的数字营商环境评价体系无论是评价方法还是评价内容，均不适用于评价辽宁省的数字营商环境。因此，辽宁省缺乏根据数字经济发展特征构建的有利于本省数字经济发展的数字营商环境评价体系。其次，辽宁省对于数字营商环境的研究尚浅，政府部门对于开展数字营商环境支撑工作课题不够积极，各高校对该领域人才培养的重视程度不够，多数传统企业缺乏数字化转型的意识。最后，辽宁省的数据资源开放共享水平不足，制约了数字营商环境建设的相关研究，数字营商环境建设的研究需要将政府、企业和公众的数据结合起来，而政府和企业从自身利益出发不愿将数据开放共享或担心存在安全隐患不敢开放共享等原因，导致数据全面共享无法真正实现，这种数据孤岛现象成为制约辽宁省数字营商环境建设的重要因素。

3.2 “数字鸿沟”问题显著

“数字鸿沟”具体表现在两个方面：一方面，部分人数字基础设施不完善导致无法接入使用数字技术，属于信息可及性层面的差异；另一方面，部分生活在信息化社会边缘的群体不会使用智能技术，属于认知能力方面的差异。首先，从全国范围看，辽宁省与部分省份的“数字鸿沟”问题仍然存在。辽宁省数字经济发展水平增速缓慢，其得分还未达到全国平均值，仍处于我国的中下游水平，与我国数字经济发展水平领先的城市仍有较大差距，如浙江、上海、北京、广东等。其次，从省内看，辽宁省内部不同区域之间仍然存在“数字鸿沟”，不同地区的数字技术基础设施水平仍存在较大差异，数字经济发展不平衡，数字经济发展主要集中于沈阳、大连等发展较快的地区。最后，人口老龄化问题严重，辽宁省面临大量老年人对数字技术的掌握程度较低，甚至是一窍不通的问题。随着数字化社会的不断推进，老年人群体逐步变成了弱势群体，这种负面情绪不利于营造良好的数字营商环境。

3.3 数字服务效率较低

随着大数据的广泛应用，辽宁省政府对社会公众和各类市场主体提供的服务逐渐精准化，但仍存在一些问题。良好的数字营商环境需要与之匹配的在线政务服务流程和服务效率，以便于政府与企业、与民众实时互动，从而提升政务效能、节约办事成本、约束行政人员，但辽宁省在此方面仍有不足。首先，辽宁省依然存在属地化管理、多头监管、多头规划、职能交叉重复等问题，这与数字经济跨行业、跨地区经营等特点不相适应。其次，辽宁省数字经济市场存在市场准入手续烦琐、地方保护主义等问题。辽宁省尚未制定出适用于数字经济发展规律和特征的市场准入规定，对于数字经济新业态依然按照传统业态的市场准入体系进行审批，缺乏效率，存在较大的改革空间。最后，在信息安全与数据产权方面，辽宁省缺乏针对数据全生命周期各环节的制度法规与标准规范，网络诈骗、黑客入侵、个人信息泄露等问题不断显现，数据产权不明确，管理职责混乱，不利于辽宁省数字营商环境建设。

3.4 数字人才缺乏

随着数字技术向各领域渗透，各领域对劳动者的要求不断提高，除了需要熟练掌握专业技能，越来越需要具有数字技能。辽宁省数字人才储备不足导致其无法准确把握辽宁省数字营商环境的发展现状和发展规律。首先，在人才引进方面，辽宁省的数字经济发展水平相对我国其他城市还处于中下游阶段，且相关政策保障制度还不完善，因此对于数字人才的吸引力不足。其次，在人才培养上，辽宁省各大高校缺乏与之匹配的学科体系，各大企业对在职员工的数字素养培训也不够重视，无法培养出具备极高数字素养的数字技术高端人才。

4 优化辽宁省数字营商环境的对策建议

4.1 构建适应辽宁省数字经济发展特征的数字营商环境评价体系

构建能够反映实际建设状况的数字营商环境评价体系，有利于辽宁省更精确地了解本省数字营商环境发展过程中存在的优势与劣势，采取更有效的措施优化数字营商环境，指导数字营商环境建设。目前，学术界对于数字营商环境评价体系的研究大多是将国家层面作为研究对象，缺乏能够衡量省域或者地区数字营商环境的指标体系，还有一部分学者只在理论层面分析了数字营商环境评价体系的构建。因此，建议加强对数字营商环境相关问题的研究，以辽宁省数字经济发展特色为基础，借鉴已有的数字营商环境评价体系，结合《辽宁省优化营商环境条例》，加快构建适合辽宁省发展的数字营商环境评价体系，为更好地优化数字营商环境指明方向。

4.2 提升数字基础设施支撑能力

数字经济的繁荣发展离不开数字基础设施的支撑作用，目前辽宁省数字基础设施的建设水平还不能适应数字营商环境建设需求，制约了数字经济的发展。首先，布局新型信息基础设施。全面加快推进5G网络建设，推动4G、5G网络协同发展；提升光纤网络带宽和质量，推进“光纤到户”“千兆城市”“百兆乡村”建设；统筹布局算力基础设施；推动部署卫星互联网设施，消除信号盲区。其次，建设智能融合基础设施。积极发展工业互联网，着力打造万物互联、智能高效的网络基础设施；推动工业互联网安全检测与态势感知平台建设应用；加快交通、能源、水利、广电、环保监测等基础设施数字化改造。

4.3 提升数字营商规范性便利性

数字经济的发展规律与特征不同于传统商品经济，传统营商环境不能满足其发展需要，急需加快完善优化与之发展相匹配的数字营商环境。首先，要利用工业互联网、大数据、云计算等数字技术完善政务基础平台，提升行政审批服务效率，畅通准入准营和退出通道；提高政府在线服务能力，推进工程建设项目审批全方位改革。其次，要提升政府监管能力，建立公平竞争的市场秩序。强化事中事后监管，以公正监管保证公平竞争。根据数字经济所具有的跨区、多变、分散的特点，及时修订法律法规，重视数字知识产权保护，进一步完善网络平台治理。

4.4 夯实人才队伍建设，提升整体素质

随着数字化转型推进的深入，各领域对数字人才的需求量大幅增长。首先，要全面强化学校的数字素养教育，提高学生的数字能力，通过引导各高校与科研机构、企业合作研究等方式，构建多层次、复合型人才培养体系。其次，企业可以适当调整对于数字人才的引进政策，如提高薪酬、采用弹性工作制、提供住房补贴、设计专门的晋升通道等方式，吸引和留住数字人才。最后，政府要积极与各方合作，开展面向全民的数字素养教育，使数字素养成为每位公民的必备素质。