建设高标准基本农田确保耕地占补平

韦杰文

（广西百色市平果市四塘镇人民政府，广西 百色 531409）

0 引言

耕地占补平衡是落实最严格耕地保护的核心制度，面对“双平衡”的压力，广西积极探索，优化生态、农业和城镇三类空间总体格局，先后高质量编制实施了各级土地利用总体规划，建立了覆盖全自治区、上下衔接统一的国土资源规划数据库，实现了“一张图”管理。广西深入贯彻落实习近平总书记视察广西“4·27”重要讲话和对广西工作系列重要指示精神，坚持以高质量发展为统揽，围绕旱涝保收、高产稳产、建管一体的总要求，聚焦重点区域，统筹灌区建设与高标准农田建设，统筹耕地建设与产业导入，高标准建设耕地，高质量发展产业，推动高标准农田建设由数量增长向数量与质量并重转变，夯实粮食安全根基和农业现代化发展基础。

1 广西壮族自治区高标准农田建设耕地占补平现状

《广西壮族自治区高标准农田建设规划（2021—2030 年）》于2022 年1 月发布，提出实施六大重点工程，争取到2030 年，累计建成3389 万亩高标准农田，改造提升781 万亩高标准农田，确保高标准农田年粮食生产能力达到850kg/亩以上，稳定保障145 亿kg 粮食产能。

近年来，广西自然资源系统坚决落实“先补后占、占一补一、占优补优”的耕地保护新政策，坚决采取“长牙齿”的硬措施保护耕地，推进耕地占补动态平衡，保障粮食安全。自从占补平衡制度在广西实施后，广西已连续22 年实现耕地占补平衡，2012 年至今，已累计完成补充耕地7.96 万hm2，永久基本农田动态监管走在全国前列，牢牢守住了耕地保护和资源利用的红线底线。

通过“天空地人网”立体监测监管平台，监测频次从原来的一年一次提升到了目前的实时动态监测。通过平台摸清耕地后备资源潜力的同时，也让违法用地者和违规圈地者无处遁形，促进了土地、矿产等自然资源的依法高效利用和耕地占补平衡工作的有效开展。2021 年以来，运用“一张图”管理模式，自治区自然资源厅对广西2008 年至2020 年获批准的63098 个地块进行了监测，发现疑似批而未用地块6093 个共25.35 万亩、疑似用而未尽地块7242 个共42.05 万亩；发现疑似违法用地线索3844 宗，涉及面积3.42 万亩（其中耕地0.51 万亩）。截至2021 年年底，这些疑似违法用地线索和疑似批而未用问题地块已全部转交各有关市县进行核实处置，实现“早发现、早制止、严查处”。2021 年，广西在全国率先开展并基本完成耕地后备资源潜力调查，全面摸清了全区耕地后备资源潜力的类型、面积和分布情况，为系统谋划耕地占补平衡提供了基础支撑[1]。

广西还开展了耕地占补平衡三年攻坚行动，2021年实现新增耕地入库1.24 万hm2，“旱改水”承诺兑现率达到100%，实现了“旧账清零”。同时，强化全自治区补充耕地指标调剂和交易，落实997 宗建设项目用地耕地占补，指标调剂经验做法获全国推广；将补充耕地指标购买费用计列项目投资成本，广西长期存在的耕地占补瓶颈得到有效解决。

2 广西耕地平衡的实施路径及存在问题

2.1 稻田复垦

为了解决稻田平衡的困境，广西率先进行了大规模稻田开垦和生产，并形成了政策体系。通过稻田复垦实践，广西突破了稻田占补平衡的困境，探索出了一条可复制可推广的新路子。然而，经过近年来的大规模稻田开垦，适宜稻田开垦的储备资源越来越少，稻田开垦的选址、工程等方面的难度越来越大，成本越来越高。部分项目区因选址不合理，或因缺乏水源、远离村民生活场所等问题，导致项目建成后无法通过验收，出现弃田现象。同时，由于市场经济的利益，种植其他经济作物的效益明显高于种植水稻和其他粮食作物，农民不太愿意种植，这进一步增加了项目后期管理和保护的难度。

2.2 土地开发和整理

2008—2012 年，广西将园地和山坡开垦为耕地，开展了大规模的土地开发和改良工作，充分满足了过去10 年建设和发展对补充耕地的需求。但也存在生态环境破坏、耕地可持续利用率低等问题。目前，广西开展的土地整理仍以农田水利工程和田间道路工程为主，这是一种要素单一、手段单一的土地整理模式，尚未完全解决农田破碎化问题[2]。

2.3 恢复耕地类型调节

2020 年，国家开展了虚假补充耕地核查整改工作。广西通过恢复和整治，完全还清了虚假补充耕地的债务，整改项目数量、面积和复垦耕地数量。同时，广西正在积极开展耕地恢复潜力调查评估。通过逐地块实地调查，综合考虑水源、土壤污染、农民意愿和修复成本等因素，为探索耕地修复和修复工程建设的实施路径奠定了基础。但据调查分析，耕地复垦主要存在以下问题：①任务数量不明确，配套政策不完善。一方面，耕地目标任务不明确，需要恢复的耕地数量不明确。另一方面，农田恢复的要求分散在国家层面的几个政策文件中。具体实施指南、项目管理和考核机制不完善，制约了实际工作。②基层政府和农民不愿意。由于粮食种植效率低，农村劳动力短缺，大规模恢复耕地缺乏内在动力，存在社会不稳定风险。耕地恢复后，还面临再次被遗弃或种植经济作物的问题。③农田恢复成本高。大部分恢复土地已种植有高经济价值的作物，但修复成本高，资金需求大。

2.4 浪费土地资源

在城镇化发展进程中，过去城镇布局散落，土地利用集约不足，各地在历年土地收储过程中，积累了大量零星的、小面积、不规则的存量建设用地。这类地块多为高压走廊、市政管网、插花地等边角地块，不具备独立再开发利用的条件，也很难吸引社会资金参与投资开发，造成了土地资源的严重浪费。

3 关于耕地平衡最优路径的建议

3.1 稻田复垦的优化和改进

稻田复垦是落实“稻田复垦补田”要求的有效途径。针对存在的问题，有必要明确稻田复垦工作原则、复垦模式、效益分配、保障措施等，进一步完善稻田复垦工作机制。

科学选址，确保补充农田项目的可持续耕作。应严格检查稻田开垦项目的选址，避免项目区域与生态红线、各种保护区、25°以上的斜坡和其他禁止开垦区域重叠。在充分考虑项目区周边农业耕作条件、农民耕作意愿、生态环境条件等条件的基础上，确保项目区通过场地平整、土壤改良、排灌渠、道路硬化等工程建设，以满足现代农业机械化对土地的要求。

因地制宜，适当创新“垦荒+水田+”模式。在推进稻田复垦时，要将当地的社会、经济、资源禀赋特点、文化差异和特点结合成新的业态，建立“稻田复垦+模式”，与产业发展、景观设计、乡村旅游等并行推进稻田复垦。建立后期管理和护理的长期机制。一方面，明确补充耕地后期管护责任分工，落实“田长制”要求，压实各级后期管护职责，形成管护工作落实合力。另一方面，要明确后期管护资金来源和金额，将后期管护情况纳入耕地保护责任目标考核。对后期耕地保护任务重、补充耕地管护好的地区，政策和资金要给予一定倾斜。对于后期管护不力的地区，要采取冻结指标、政府约谈等措施，激发基层政府保护耕地的积极性。同时，出台政策文件，规范补充耕地后期管护，重点关注管护主体、管护方式、种植类型、种植年限、财政保障、管护费用、奖惩等。建立补充耕地后期管理和保护的长效机制。

3.2 创新多功能综合土地整理

在生态文明建设和高质量发展的新时代，改变耕地补充方式，创新多功能综合土地整理的实施路径，对于改善生产条件和生态环境、提高土地生产力、重建和优化耕地布局至关重要，增加有效耕地并实现平衡。

通过因子重构和优化路径，整合巩固和恢复任务，以增加有效耕地。针对被划定为永久基本农田的传统种植区，通过农田整理、稻田开垦、高标准农田建设、土地恢复，以促进集中连片农田和耕地的高质量改善。针对空心化村庄，通过拆迁复垦、城乡增减挂钩、生态修复等方式，将废旧房屋复垦并恢复为耕地生态系统。整治农村人居环境，推进农村建设用地存量更新，将区域特色融入民居，提升村庄整体风貌[3]。

以中国国土空间生态安全战略格局为引领，推动国土空间综合整治与生态修复衔接融合。遵循国家空间多功能共生原则，开展土地综合整治，推进生态网络建设和保护，促进自然保护系统向城市和农村区域系统全覆盖的生态网络的转型发展。明确全域综合整治新增耕地审批标准，建立补充耕地指标形成机制，实现项目建设目标和效益最大化。为确保新增耕地指标的真实性和准确性，将新增耕地或水田指标作为各地区的储备指标，并开展新增耕地指标交易，进一步提高整体土地整理的经济效益，指数交易的收益将用于“反馈”建设任务，以确保高标准农田建设补充耕地路径的有效实施[4]。

此外，作为全土地综合整治的重要组成部分，高标准农田建设要按照国家土地“三调”结果进行，适度降低高标准农田准入条件，通过促进高标准农田的恢复和改善，恢复和新增耕地。

3.3 探索耕地恢复、土地整理和耕作

耕地恢复是严格控制耕地利用、落实耕地平衡、完成耕地目标任务的主要途径。查明恢复后的陆地资源的潜力，合理利用恢复后的土地资源。在目前对耕地恢复土地潜力调查的基础上，了解了耕地恢复土地潜能的布局、种植情况、恢复成本、人们的意愿、污染情况、违法行为等情况。根据调查结果，对耕地恢复的土地类型进行了科学评价，区分了优质潜力和一般潜力。同时，根据国家耕地保护的最新要求，详细分析了实施耕地修复将面临的社会、行政、法律和技术问题。根据评估结果和耕地恢复实施中存在的问题，明确了耕地恢复的调控原则和时序安排，并按照“耕宜耕、林宜林、草宜草”的原则进行逐步调整[5]。积极稳妥探索退耕还林还林，科学合理利用恢复后的土地资源，实现空间置换，使土地利用布局更加合理。开展试点恢复土地整理、边实践、边总结，形成可复制推广的地方经验。根据耕地修复的潜在规模和空间分布，考虑土地复垦的经济、技术和生态成本和效率，因地制宜在不同地区开展土地复垦试点。因地制宜探索土地复垦工作机制、实施模式、配套政策、技术方法和管理制度，研究解决各类试点中的难点问题。搭建试点工作宣传平台，每季度总结经验、好做法、好案例进行宣传推广，形成可复制、可推广的经验做法，引导地方政府取长补短，科学有效实施土地复垦修复。出台恢复土地复垦的相关制度和配套政策指南，确保恢复土地复垦工作顺利实施。总结土地复垦恢复工作经验和技术要点，探索土地复垦恢复的技术方法和实施路径，合理确定实施方案，明确新增耕地土地复垦恢复审批标准，并引入土地复垦恢复指标作为政策的平衡，通过经济效益杠杆，增加各地实施土地复垦恢复的动力。加大资金和技术支持力度，积极引入社会资本参与土地复垦，充分发挥资金使用效益，积极稳妥发展和恢复工作；此外，还出台了相关的激励和岗位管理政策，以明确岗位管理部门和岗位管理部门之间的分工，并通过行政管理和经济激励等多种手段对其进行监督和指导[5]。

3.4 扩大跨区域指数交易

跨区域指数交易是解决耕地资源区域失衡的有效途径。首先，试点将逐步实施跨省区耕地补充。探索建立“点对点”跨省区交易平台，总结跨省区指数交易试点省区份的政策实施经验，并逐步推广到全国，进一步激活跨省区转移交易，补充农田指数市场，有效拓展占补平衡的实施路径。其次，构建跨省区耕地占用补偿制度。作为国家和省区级宏观调控的重要手段，省区际耕地补充应以资源条件和耕地制度为基础，在促进区域经济互动、生态环境更加友好、耕地保护更加有保障的前提下，以地方需求和区域供给能力为导向。进一步明确地方政府、社会团体和公众保护耕地的责任；从均衡发展的角度看，耕地保护责任制、组织结构体系和利益分配体系应按照国家、省区、市、县、镇、村、农民七级结构构建。最后，建设跨省区耕地占用补偿交易平台及相关法律。一方面，应建立跨省区耕地占补平台，将可供交易的耕地和各地需要的建设用地纳入交易平台。交易应通过建立统一的市场进行，国家应统一改变耕地保护任务和耕地占用情况并补充数据。另一方面，要充分考虑供给侧和需求侧的区域资源和经济发展，建立公平合理的省区际农田补充交易规则。

4 结语

在新一轮国家空间规划中，面对储备耕地资源短缺和耕地任务缺口大的问题，迫切需要同时实施多种耕地占补平衡措施，确保耕地占补均衡政策的实施。通过探索耕地恢复、土地类型开发和跨区域指数交易的实施路径，可以有效保障耕地目标任务的落实。通过创新以农田整理、优化改良复垦稻田、建设高标准农田为主的多功能综合土地整理模式，优化创新实施路径，积极拓展补充耕地来源，采取多管齐下的办法，确保完成耕地保有的目标和任务，同时落实耕地占用和补充平衡的要求。