水利工程健康保险模式研究

王浩军，俞浓波，柯宇超，周华飞

（1.浙江省水利水电勘测设计院有限责任公司，浙江 杭州 310002；2.浙江工业大学，浙江 杭州 310014）

0 引 言

浙江省是水利工程建设大省，截至2020年9月，据浙江省水平台①①①数据来源：浙江政务协同平台——“浙里九龙联动治水”应用统计的数据表明，浙江省现有注册水库4 295座，5级以上堤防（含海塘）19 000多千米，水闸4 264座，泵站（含闸站）2 397座。水利工程是浙江省“两个高水平”和“美丽浙江”建设不可或缺的基础设施，不仅在生态环境保护、水资源调配、水力发电、农业灌溉等方面发挥巨大的经济和社会效益，也在防洪、抗旱、防灾、减损等方面具有不可替代的重要作用[1]。

目前，浙江省水利工程面临一些挑战。浙江省大部分水利工程建设年代较早，受当时社会经济环境、施工技术设备等条件限制，部分水利工程建设标准较低、施工质量较差，埋下一定的病险隐患。运行至今，部分工程已接近甚至超过设计使用年限，受环境侵蚀、材料老化、自然灾害等因素影响步入病险多发期，呈现出“老龄化”现象。然而，浙江省水利工程的维修养护一般采用年度申报制度，即每年根据水利设施的使用状况和发展需要，考虑预算项目的主次缓急和实际执行能力等配置财政资源，而且财政资金周转下达也需经历申报—审核—审批—下拨等多个环节，不仅程序多，而且耗时较长。因此，现行运维制度无法完全满足水利工程维修加固及时、快速、高效等需求。若病险得不到及时的维修加固，可能导致进一步恶化或产生次生灾害，造成二次损失。特别对于突发性病险，还将面临资金筹措困难等问题。

此外，虽然浙江省自2016年初已全面推行水利工程标准化管理[2]，管理水平得到有效提升，但小型水利工程仍存在管理水平较低、安全监测设施和预警体系缺乏等管理薄弱问题。浙江省大多数小型水利工程属农村集体经济组织所有，而法律法规并未明确具体的责任主体，存在标准化管理政策、维养经费未能有效落实，安全监测设施不完备，维修养护实施不到位，有设施无人测等问题。即使已经明确“三个责任人”，通常也仅依靠当地巡查员履行管理职责，缺乏系统的现代管理知识与专业技能，导致部分小型水利工程管护不到位，长期以往易使其积病成险。另外，部分小型水利工程存在超期未进行安全鉴定现象。

近年来，为解决水利工程运行管理维修养护工作中的困难，已有水行政主管部门将商业保险机制引入水利工程领域，利用保险的损失赔偿、风险防控、社会管理等功能，帮助水行政主管部门更加有效应对自然灾害，促进灾后尽快修复和恢复正常运行。目前，浙江省试行的水利工程保险主要有温州市水利设施灾害保险、宁波市大中型水库防洪超蓄救助保险等[4]。前者侧重于台风灾害风险，后者侧重于洪水灾害风险，主要针对灾后赔偿、风险管理等，而非水利工程运行期间的病险隐患治理。为克服水利工程维修养护困境，提升水利工程运行管理水平，本文创新性地提出水利工程健康保险制度，以填补水利工程病险隐患保险领域的空白。

通过引入商业保险机制，利用保险资金杠杆平滑安排年度财政资金，将随机的病险分散支出转化为可预算安排的固定保险费，为水利工程维修养护提供经费保障，有效应对病险隐患，促进病险加固及安全运行；发挥保险机构专业的风险防控能力，为水利工程长效运行管理提供有效抓手，提高水利工程防控风险的能力，减少病险工程损毁的概率；发挥保险的社会管理功能，为水利工程长久发挥工程效益提供有力支撑，有效减轻政府防灾防损救助压力、减少意见分歧，切实保障维护社会、人民、国家的利益，助力浙江省共同富裕建设。

1 水利工程健康保险方案设计

1.1 基本原则

1.1.1 政府主导

水利工程健康保险作为一种新险种，若无相关政策制度进行驱动推广，管理责任主体因受盈利率、财政压力等影响，一般不会主动参保，因此水利工程健康保险需要政府主导推行。与此同时，水利工程作为一项民生工程，政府有权力也有义务发挥政府对保险市场的宏观引导、决策和培育作用。

1.1.2 市场运作

水利工程健康保险属于商业保险，通过“市场化运作”方式，合理优化配置经济、人才等资源，引入保险经纪人服务及日常服务监管机制等，通过公开招标，确定保险方案、保险机构、保险费率等，有利于提升水利工程风险管理专业化水平，减轻政府的防灾减损服务压力。

1.1.3 区域统筹

由于水利工程病险时空分布不均，若采取“单体工程投保”方式，易使管理责任主体因保费较高而财政能力有限，降低投保热情。同时，保险公司也会因承保标的较少而理赔风险过大，降低承保动力。为此，通过“区域统筹”方式，在强制基础上，各区域根据财政能力、水利工程现状、历年病险灾损程度等进行选择性参保，不仅可以使水利部门接受健康保险这种风险转嫁和损失共担的市场化工具，也可以降低单一投保的风险，使保险公司有动力、有意向成为承保机构。

1.1.4 联合共保

《保险法》一书中提出“保险公司应当保障被保险人利益、保证偿付能力”[4]，银保监会根据保险机构的综合实力，限制其单笔业务最高额度以防止其无力承担高额理赔费用，以保护被保险人利益，维持保险市场秩序。而水利工程健康保险理赔金额一般较大，不适合单一承保。因此，水利工程健康保险计划采用“联合共保”模式，通过多家保险机构按比例共同承保，降低单一保单的风险，并提升保险机构的服务质量和效率。

1.2 保险内容

1.2.1 保险标的和责任范围

水利工程健康保险是一款非盈利公益性质的保险。在试点阶段，保险标的拟包括某一区域的小型水库及机电设备、监测系统等附属设施；试点成功后，保险标的拟涵盖各种类型水利工程，包括水库、海塘、泵站、水闸、堤防等及其附属设施。在保险期间内，因渗漏、裂缝、位移、材料老化、金属锈蚀、结构磨损等病险隐患造成水利工程需要大修、除险加固或损毁以及产生的应急抢修、抢险的费用，由保险公司负责赔偿。

1.2.2 参与方

水利工程健康保险的投保方为各级水利工程管理责任主体，由各级财政部门按比例共同承担保费。水利工程健康保险的承保方为多家保险公司组成的“共保体”，通过公开招投标方式，选择服务网点覆盖面高、市场信誉好、履约能力强的若干保险公司组成共保体。此外，水利工程健康保险还将引入保险经纪公司、公估机构、第三方风险管理机构等。①保险经纪公司主要维护被保险人的利益，为其提供保险方案设计、损失赔偿模型建立、保险机构抉择、日常保险服务监督、保险索赔、风险管理及培训等服务工作；②公估机构主要负责当水利工程出现疑似病险、损坏时，由其通过监测资料分析和现场勘察，对防洪能力、渗流安全、结构安全、抗震安全、金属结构、工程质量、运行管理等进行评价，判断水利工程是否需要病险加固或达到理赔标准，并对病险工程进行估损以及赔款的理算；③第三方风险管理机构，受保险公司委托，一方面运用专业的风险管理技术对保险风险因素进行识别、评估，并提出风险控制措施、风险应对方案，提高水利工程防控风险的能力，另一方面通过派遣水利专家、专业人员对水利工程进行日常巡查，并根据具体的工作细则，如病险隐患、薄弱位置、损毁情况、渗漏等，及时反馈病险清单，促使水利部门及时采取措施消除隐患以降低水利工程出险的概率。

1.2.3 保险费率和保险金额

保险费率厘定需体现工程实际风险的差异、风险成本相区配、公平公正等原则，主要根据当地水利工程病险率、损毁率、资产价值等历史数据，进行损失分布拟合和费率测算。其中对于资产价值估算，为方便计算以及降低时间、人力成本，拟采取区域统一单价标准，根据水利工程种类、等级、部位和数量乘以相应的单价后进行累加。然而，作为一种新险种，由于缺乏水利工程病险率、损毁率等历史数据及市场上缺乏病险隐患领域的经验，健康保险的保险费率较难科学拟定。因此，制定符合实际情况的费率需要在试点中不断探索、积累数据、总结经验、合理调整。

1.2.4 保险理赔机制

1）免赔额。由于浙江省自2016年始已全面实施水利工程标准化管理[2]，由水利工程物业化管理公司负责绿化保洁、日常巡查、险情报告、简单维护、实施看护等，以及对物业化委托合同约定的特定额度以下的工程维修负责。为此，水利工程健康保险拟设置免赔额机制，具体免赔额度可参考物业化委托合同中用于工程维修的单次最高额度。通过免赔额机制，还可以防止出现“滥用保险”的现象，减少保险公司时间和人力成本，提高保险公司承保积极性。

2）最高理赔限额。为防止保险公司因理赔金额较大而无力承担，也为保证水利工程健康保险的可持续性，水利工程健康保险拟设置最高理赔限额。由于水利工程健康保险试点阶段缺少工程病险隐患、损毁的历史数据，而且水利工程的病险程度、部位、损毁体积也较难预测，导致无法精确厘定保险费率。通过设置一个封顶的界限，也有助于降低保险公司的风险，增加其承保的意向和动力。

3）快速理赔区间。快速理赔区间介于免赔额与最高理赔限额两者之间。在理赔区间内，水利工程健康保险拟建立“快速赔偿、预付赔款”机制，针对不同的预估损失区间制定不同的预付赔偿比例。当水利工程出现隐患需要除险加固或非灾损毁时，由公估机构确定修复工程量，并按照浙江省定额标准和市场指导价，确定其对应的理赔金额。保险公司应及时履行“小病快赔、大险预赔”义务，拨付赔偿款，促使病险工程尽快修复以恢复安全运行，有利于防止工程因除险加固不及时，导致进一步恶化或产生次生灾害。

1.3 水利工程健康保险特色服务

1.3.1 水利工程保险风控信息平台

为适应水利工程功能定位适宜、产权归属清晰、责任主体明确、工程安全生态、管理智慧高效的发展要求，服务水利运维管理信息系统建设，进一步提升水利行业运维服务质量和信息化管理水平，为水利工程的安全运行保驾护航，也为促使健康保险可持续发展，水利工程健康保险拟创立水利工程保险风控信息平台（以下简称“风控信息平台”），建立水利工程数据和信息交互、共享渠道。利用风控信息平台可以对监测系统获取的渗流量、位移、裂缝、水文、气象等数据进行分析，当数据出现异常时，及时通过水利工程风险预警系统向相关部门发布预警，对其防御工作提供指导，提前进行防范和部署，以减轻甚至避免水利工程损毁。不仅如此，由风控信息平台可清晰了解保险范围、水利工程坐标、管理责任主体、历年灾损数据、查勘定损、理赔进度等信息，根据历年积累的数据信息，不仅可以准确地分析水利工程易受损的区域、类型、部位，还可以为保险机构精确厘定、费率调整提供数据基础。此外，风控信息平台可以普及水利工程安全鉴定、运行管理、维修养护、专业技术、灾害防御、国内外先进水利相关知识等，对保险人提供防灾减损决策支持。

1.3.2 水利工程健康码

浙江省作为水利工程数字化改革先行地，水利工程健康保险制度在水利工程“三化改革”的基础上，将“互联网+”科技融入美丽水利工程的管理建设，创新性地提出“水利工程健康码”概念，用于水利工程安全的动态监控。以水库为例：健康码由红、黄、绿组成，主要从防洪能力、渗流安全、结构安全、抗震安全、金属结构、工程质量、运行管理等7个大项[5]，渗漏、渗流、裂缝、位移、表面磨损程度、腐蚀程度、金属生锈程度、运行管理力度、管理设施、虫蚁现象、植物滋生、泄水设施、输水建筑物、标志牌等集体指标，对水利工程进行评价、赋分，并根据达标的数量确定健康码颜色。其中防洪安全、渗流安全、结构安全、金属结构安全、运行管理等5项内容为硬性指标，如果有一项不合格，则直接评定为红码。通过红、黄、绿3种颜色实时动态管理，对水库工程健康状态进行实时跟踪，综合评价并判断水库工程是否安全健康，是否需要进行病险加固工作。

1.3.3 防灾防损资金

为加强水利工程的风险控制和管理，减少水利设施的安全隐患，降低水利工程事故发生频率，水利工程健康保险拟设置防灾防损资金，主要用于风险控制、防灾防损服务等，如物资储备、抢修方案制定、巡检、隐患整治、专家鉴定、学术研讨、应急救援演练、宣传推广等。

1.3.4 奖惩机制

1）为进一步促使水利工程管理责任主体全面贯彻执行运维工作的政策、技术标准和规范，促进管理工作的科学化、规范化、制度化，水利工程健康保险拟设置保费奖惩机制，根据管理情况给予一定的保费奖励或惩罚。

2）为进一步促使第三方机构积极投入风险评估、管理、定损等工作，提升其服务的效率和质量，水利工程健康保险拟设置管理费用浮动机制，具体表现为管理费用在固定费用的基础上进行一定比例的浮动和调整。

3）为保证水利工程健康保险这项民生工程持续发展，进一步提高保险公司理赔效率、履约情况、服务质量等，水利工程健康保险拟设置政策优惠及扶持机制，若其履约表现良好，政府可以给予政策支持以及允许其继续和被保险人合作。但若保险公司多次遭到被保险人的投诉，轻则处予一定的罚款或降低其在共保体中的份额，重则在下一合同期终止与其合作。

2 水利工程健康保险预期功能

2.1 完善水利工程运维经费保障机制的有效举措

2.1.1 应对病险发生的不可预见性

目前，浙江省水利工程维修养护项目采用年度申报制度，申报周期相对较长，而水利工程出现险情具有一定的不可预见性、随机性。因此，此制度一定程度上无法满足突发性病险的维修加固需求，可能将小病演变成大灾。而损失赔偿功能作为水利工程健康保险的基本功能之一，通过发挥保险的资金杠杆作用，可以打破年度申报制度在水利工程维养项目中的桎梏，破解政府预算资金定期定额投放和修复资金短期大额需求之间的矛盾，为抵抗不可预见的风险保驾护航。

2.1.2 提升运维资金的灵活性

由于缺少水利工程病险率、损毁率等历史数据，维养资金预算较难精准预测，与此同时浙江省财政预算采用“零基预算”方式，即不可逐年累积，年底余额清零，易出现“平安年份结余回收，大灾年份资金捉襟见肘”的窘境，不能有效优化资源配置。不仅如此，财政预算周转下达环节多，程序多，耗时长，导致除险加固工作效率较低。而保险作为一种转移风险的机制，利用保费可预算安排、使用灵活的特点，将不固定的维养资金分散支出转化为可预算安排的固定保险费用支出，化解财政“零基预算”的约束，使维养预算更加平稳、可预测，实现时空上的“以丰补歉”。

2.1.3 平衡病险时空分布的不均匀性

受益于水利工程健康保险的“区域联保”方式，不仅可以通过“全域一盘棋”来贴补部分重点病险区域，有效平衡、均摊高风险区域和低风险区域的风险，而且有助于统一费率，方便理赔。不仅如此，大量同质标的可以降低单一投保的风险，分散病险带来的损失和风险，不仅增加保险公司承保的积极性和动力，也有助于水利工程健康保险发展的可持续性。

2.2 完善水利工程长效运行管理机制的重要措施

2.2.1 促进风险管理常态化

保险作为一种分摊风险的经济活动，风险控制是保险一项不可或缺的内容[6]。保险公司为了降低水利工程的出险率以减少保险赔款的支出，会积极主动地介入水利工程管理，利用金融、科技等手段控制和防范风险。首先，保险公司作为承保机构，一方面可以发挥其专业技术优势、风险分析能力、防灾减损经验，及时根据病险原因制定风险控制措施、风险应对方案；另一方面由于其参与了保险调研、产品开发、费率拟定等整个保险环节，其参与社会风险管理就具有一定优势，可以有效控制风险。其次，保险公司可以充分利用市场资源，引入第三方风险管理机构，凭借其专业的风险管理技术，对风险因素识别、分析、评估、处理，加强风险的管控力度，通过派遣水利专家、专业人员协助投保人对水利工程质量、安全等方面的隐患进行日常排查，并根据具体工作细则，如病险隐患、薄弱位置、损毁情况、渗漏等，及时反馈病险清单，促使水利部门及时采取措施消除隐患，与水利部门、保险公司等形成齐抓共管的局面。此外，保险公司可以通过广泛宣传，培养投保人的风险防范意识，帮助投保人识别和控制风险，指导其加强风险管理。

2.2.2 推进水利工程管理智慧化

正如前述，水利工程健康保险将健康码的概念融入水利工程的日常运维管理，决策部门可以根据健康码颜色对水利工程健康状态进行实时跟踪与了解，并及时对病险工程处置方案进行研究和决策，降低病险工程损毁的概率。此外，水利工程健康保险还将通过风控信息平台，集成水利行业数据资源，进行数据汇集、分析、评估、处理，实现实时信息交互和深度融合，让数据“通起来、活起来、跑起来”，为水利工程风险防控和治理提供精准、科学的数据支撑。如：不仅可以根据水文、渗流量、位移、裂缝等监测数据，及时发布病险预报、预警，促使相关部门提前进行防范和部署，还可以通过历年积累的数据分析水利工程易受损的区域、类型、部位，加强对已知风险的防控和治理。同时，相关水利领导、专家等可以通过此平台加强对水利工程病险隐患等领域的学术探讨、交流合作，进一步扩展新的治理和解决方式。

2.2.3 激励运维管理正向化

保费奖惩制度、管理费用浮动制度、政策优惠与扶持等手段等，有利于激励管理责任主体加强水利工程运维与管理力度，促进管理工作的规范化、信息化、标准化；有利于提升保险经纪、第三方管理等机构的服务热情和工作效率；有利于保险公司全面贯彻执行风险管理措施，加强风险防控的力度以及提高服务水平质量。

2.3 保障水利工程发挥长期工程效益的必要举措

2.3.1 防险常态化

保险业是建设和谐社会的重要环节，作为经营风险的特殊行业，它在水利工程领域也同样发挥着独一无二的作用[7]。水利工程健康保险以“事前防范、事中控制、事后处理”为指引，主要通过两种途径强化水利工程管护和安全风险防范。一方面通过设置防灾防损资金，主要用于风险防控、防灾防损等服务，如物资储备、巡检、隐患整治、专家鉴定、学术研讨、应急救援演练、宣传推广等，具有防范控制风险和减少风险损失的作用。另一方面通过风控信息平台，当渗流量、裂缝、位移等指标接近允许值或经验阈值或者水位、气温等指标接近警戒线时，及时地发布病险或灾害预警信息，有利于相关部门提前部署防灾防损等防御工作，做好事前预防，减轻病险隐患带来的损失甚至得以避免。

2.3.2 查险常态化

水利工程的安全鉴定周期相对较长，以水库为例：《水库大坝安全鉴定办法》规定，大坝建成投入运行后，应在初次蓄水的5 a内组织首次安全鉴定；运行期间的大坝，原则上每隔6～10 a组织一次安全鉴定[5]。即使如此，浙江省仍存在许多超期未鉴定的水库工程，据《浙江省病险加固提标年度实施方案（2021—2025）》统计，至2019年年底，全省超期未安全鉴定水库共610座，占比14.20%[8]。而水利工程健康保险具有风险管理和防控功能，一方面水利部门可以借助安全监测系统及预警体系，分析历年的安全监测数据，及时对异常现象进行分析、处理，通过水利工程健康码全程跟踪水利工程安全状况，对水利工程进行安全性划分，及时做出相应决策；另一方面保险机构通过利用市场资源聘请第三方管理机构，由其派遣水利专家、专业人员对水利工程进行日常巡查、监督、维修养护。这在某种意义上缩短了安全鉴定周期，有利于保持水利工程安全正常运行。

2.3.3 除险常态化

虽然浙江省水利部门每年有一定额度的专项资金用于水利工程的维护、大修、除险加固等，但因多种原因仍无法满足除险加固及时、快速、高效的需求。健康保险不仅具有经济补偿功能，还拟设置“快速赔偿、预付赔款”等绿色通道。当水利工程遭受意外事故或出现病险时，保险公司应履行“小病快赔，大险预赔”义务，使水利部门能够及时获得理赔资金用于病险工程的修复、病险加固等，消除安全隐患，以发挥相应的防洪、灌溉、抗旱等功能，为水利工程的安全运行和灾后修复保驾护航。

2.4 推动共同富裕示范区贡献水利力量

首先，利用保险的资金杠杆作用和庞大的资金池，助推浙江省病险工程动态清零工作，解决水利工程安全隐患，同时，有助于充分利用安全监测设施及预警系统，及时对异常现象分析、总结，提前对病险危害区域做好预防和前期准备工作，确保水利工程的安全运行，从而为建设共同富裕示范区“清理隐患”。其次，利用保险机构专业的风险防控技术，对风险进行分析、评估，可加强对水利工程的管理、危险区域的监管、水利人才的培育，为建设共同富裕先行示范区提供“硬核支撑”。再次，利用保险的防灾减损功能，通过聘请第三方管理机构，提升病险隐患防范管控的能力，利用专业巡检人员对水利工程进行日常检查，降低工程出险的概率，为建设共同富裕先行示范区构筑“安全屏障”。此外，通过保险的损失赔偿功能，一定程度上对损毁工程进行超规格修复，提高工程等别，力促民生水利工程提质增效，为共同富裕先行示范区增加“幸福底色”。

3 结 语

本文结合浙江省水利工程实际情况，在分析水利工程健康风险的基础上，通过运用金融、科技等手段，提出水利工程健康保险方案来转移相关风险。通过引入保险机制，利用保险资金杠杆作用平滑安排年度财政资金，破解政府预算资金定期定额投放和修复资金短期大额需求之间的矛盾；通过发挥保险机构的风险管理专业能力，加强对风险的防控与管理，提高政府的防灾防损救助压力；通过设立保险风控信息平台、水利工程健康码，进一步提升水利行业信息化、智慧化管理水平；通过设置防灾防损资金，实现“事前防范、事中控制、事后处理”，加强水利工程的风险防控，降低水利工程事故发生的频率；引入奖惩机制，进一步提高保险参与方的服务质量和效率。由此可见，水利工程健康保险具有较强的可行性、巨大的市场空间，弥补了水利工程病险隐患治理领域的缺陷，为补齐经营性为主水利工程的管理短板提供有力抓手，为切实推进水利工程的除险加固提供多方位保障，为小型水利工程系统治理提供强大助力和创新思路。此外，为更好地推广和实施水利工程健康保险，建议水利工程健康保险拟采取分步骤、分阶段开展保险试点工作，计划为某一区域的小型水库进行投保，进一步验证健康保险的可行性，并对保险周期内遇见的问题进行分析、总结，提供一定的经验，逐步形成具有浙江特色的综合性健康保险制度和风险分散体系。