作为实质性解决行政争议配套机制的行政应诉*

章志远

一、问题的提出

作为2014 年修订的《行政诉讼法》“解决行政争议”目的条款的升级加强版，“实质性解决行政争议”一词近年来相继写入《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《法治政府建设实施纲要（2021-2025 年）》等党和国家权威文件以及最高人民法院《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》，逐渐成为人民法院行政审判工作的重要指导思想。行政争议实质性解决的核心要义在于，人民法院通过对行政案件所涉争议进行整体性、彻底性的一揽式解决，实现对公民、法人和其他组织正当诉求的切实有效保护。除了从学理上揭示法理属性和正当依据外，当下实质性解决行政争议研究应转向具体路径的探讨，寻求到达理想彼岸的行政诉讼制度构造。实证分析表明，人民法院经由依法裁判和多元协调化解方式的结合，并辅以其他审判机制的灵活运用，实现了行政审判由“敷衍性司法”向“回应性司法”的转向。①参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020 年第6 期。

在实质性解决行政争议的配套性机制中，行政机关负责人出庭应诉（以下简称“行政应诉”）制度地方试验时间最长、规范依据最为充分。在各地经过了15 年左右时间的不断试验之后，“被诉行政机关负责人应当出庭”终于写入2014 年修订的《行政诉讼法》第3 条第3 款，成为国家一项正式的行政诉讼法律制度。国务院办公厅2016 年6 月印发《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，最高人民法院2016 年7月印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，以府院文件联动形式对贯彻落实法定的行政应诉制度做出具体部署。最高人民法院2020年6月印发《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《若干规定》），以专项司法解释形式进一步提升行政应诉制度的刚性约束。《若干规定》第11条第3款有关“行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见”的规定，首次将“实质性解决行政争议”正式写入司法解释之中，自此行政应诉作为实质性解决行政争议配套机制的定位有了明确的规范依据。

为更好推动行政应诉制度的落地实施，最高人民法院2021 年7 月发布首批15 个行政应诉典型案例，从不同角度、不同侧面全方位展示行政应诉在实质性解决行政争议过程中的重要作用。②参见《行政机关负责人出庭应诉典型案例》，载《人民法院报》2021 年7 月30 日，第3-4 版。正文引用具体案例相关内容时，以“案*”代替，不再一一标注。就行政应诉的存续空间而言，一审程序10 个、二审程序4 个、再审程序1 个；就行政应诉的案件类型而言，包括行政处罚、行政确认、征收补偿、行政给付、行政强制、行政协议、政府信息公开、行政赔偿、行政复议等九种类型；就行政应诉的裁判结果而言，判决结案的1 个、行政调解书结案的1 个、协调撤诉的13 个。这15 个行政应诉典型案例覆盖了行政案件的主要类型和各种程序，是现阶段观察我国行政应诉作为实质性解决行政争议配套机制实效的最佳窗口。本文以行政应诉对实质性解决行政争议产生的法律效果和社会效果为观察视角，在深入解读这15 个行政应诉典型案例蕴涵的争议解决“沟通平台”和预防争议“溢出效应”功能的基础上，提出进一步将中国特色行政应诉制度优势转化为实际效能的激活措施，希冀深化实质性解决行政争议基本法理和制度构造的研究。

二、作为行政争议实质解决沟通平台的行政应诉

习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14 亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”③习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021 年第5 期。仅就数量而言，我国法院受理的一审行政案件远少于民事、刑事案件，并无十分紧迫的控制诉讼增量现实压力。然而，行政争议的发生通常都具有复杂的社会经济背景，需要在各种不同的争议解决机制之间进行成本和效益的权衡。作为社会公平正义最后一道防线的司法，未必一定要冲在行政争议解决的第一线，行政调解、行政裁决、行政复议、行政自我纠错等非诉讼机制同样应当“挺在前面”。按照行政争议多元化解机制的理想制度安排，当行政争议前端化解机制无法实现诉前分流、定分止争的作用时，人民法院就应当及时登记立案并进行繁简分流的程序筛选，在快速处理一批简单行政案件的同时，精心审理好一批复杂行政案件。《若干规定》第4 条采取了以人民法院“应当通知”和“可以通知”相结合的做法确定行政应诉的具体案件范围，前者包括“涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益”“社会高度关注”“可能引发群体性事件”等三类案件，后者包括“被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的”“行政公益诉讼”“被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的”“人民法院认为需要通知行政机关负责人出庭应诉的其他情形”等四类情形。从司法解释列举的这些案件情形来看，需要行政应诉的大多属于重大复杂疑难案件。从15 个行政应诉典型案例来看，案3、案12、案15 中行政争议的发生时间都已长达10 年之久，案2、案6、案8 中行政争议的发生时间已有5 年以上；案1、案4 涉及食品药品安全，案2、案3、案9、案11、案13 原告一方均涉及多人，案7 涉及多起衍生案件，案8 涉及一并审查规范性文件合法性诉求，案12 涉及规划领域专业问题。这些案件涉及的行政争议客观上都需要得到实质性化解，行政应诉在此过程中则扮演了关键的“沟通平台”角色，为实质化解提供了承载空间和信息基础。

（一）实质化解的承载空间

日本学者棚濑孝雄曾言，审判制度的首要任务就是纠纷解决，如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。④［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004 年版，第1 页。当相对复杂的行政案件被法院正式受理进入行政诉讼程序之后，程序所固有的冻结功能就开启了一个相对封闭的“法的空间”。⑤王亚新：《民事诉讼中的依法审判原则和程序保障》，载梁治平编：《法律解释问题》，法律出版社1998 年版，第154-155 页。在这个以寻求行政争议实质性解决为目标的空间里，人民法院居于行政审判程序的主导地位，当事人双方特别是被诉行政机关负责人的亲自“出场”，就为案件解决提供了可资承载的三维空间。“程序具有暂时冻结某一状态的用途。一个事物或案件在被置之程序的那一刻开始，就与社会发展的因果链隔离了。”⑥季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999 年版，第19 页。行政应诉不仅是作为被告的行政机关应当履行的法定义务，而且也是彰显当事人行政诉讼法律地位平等原则、行政机关支持人民法院依法对行政案件独立行使审判权的具体表现。在这样一个由法院主导、当事人双方对等参与并受法定程序严格约束的审判空间里，通过司法仪式感的浸润消除双方之间的对立情绪，为行政争议实质化解提供足够的承载空间。

以案6“湖北省京山昌盛园林有限公司诉湖北省京山市人民政府、湖北省京山市新市镇人民政府行政赔偿案”为例，作为转租经营者的昌盛公司为配合京山市人民政府项目建设需要，及时转移、清理了地表附着物，完成了搬迁工作。但在此后的5 年内，京山市人民政府一直没有与昌盛公司在赔偿款项问题上达成一致，昌盛公司提起的民事诉讼也被法院判决驳回诉讼请求。在随后提起的行政赔偿诉讼中，受案法院考虑该案涉及民营企业合法权益的保护，当事人之间的纠纷相对复杂且具有协调化解的可能，组成由院长担任审判长的合议庭，并书面通知被诉行政机关负责人出庭应诉。京山市人民政府高度重视，由市长亲自出庭应诉。在庭审中，京山市市长对昌盛公司支持京山市发展、按照政府要求主动先行搬迁从而保障建设项目如期落地表示感谢，并表示已经研究相应方案支持昌盛公司的合理诉求，主动希望通过协商方式解决涉案争议。昌盛公司基于对市长的信任，当庭表示市长出庭体现了京山市人民政府解决问题的诚意，相信市长发表的相关意见可以落到实处，愿意撤回起诉。昌盛公司之后与京山市人民政府达成和解，申请撤回起诉。本案争议发生历时5 年之久，涉及土地租赁、征收、赔偿等多重法律关系，且当事人为维权已经提起过民事诉讼并被法院判决驳回诉讼请求，这些坎坷曲折的经历无疑增加了当事人对政府的不信任情绪。市长按照法院书面通知要求依法出庭应诉，以最大诚意换回原告信任，为历时多年的行政争议实质化解提供了承载空间。“领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效法。领导干部装腔作势、装模作样，当面是人、背后是鬼，老百姓就不可能信你那一套，正所谓‘其身正，不令而行；其身不正，虽令不从’。”⑦习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第141-142 页。在15 个行政应诉典型案例中，被诉行政机关“一把手”出庭应诉的就有8 个，“一把手”和副职同时出庭的有两个。身处“以吏为师”传统文化影响深远的社会，作为“关键少数”中的“关键少数”，行政机关“一把手”出庭具有最佳的示范效应，能够为行政争议实质化解创造有利条件。

（二）实质化解的信息基础

行政相对人与行政机关之间的行政争议源自行政执法环节，信息的相互不对称往往是重要诱因之一。对于不需要经过行政机关负责人审查和集体讨论的行政执法活动，一线执法人员的执法水平、工作态度和说服能力在很大程度上决定了行政相对人能否自愿接受处理结果；对于需要经过行政机关负责人审查、批准甚至集体讨论的行政执法活动，某些内部行政程序中的过程性信息、专业性信息又难以为行政相对人所知悉或理解。可见，行政争议实质性解决有赖信息的充分传递和有效交换。在最高人民法院2017 年6月首次发布的本院第一批行政审判十大典型案例中，第一个案件“林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案”是唯一通过行政调解书方式结案并辅以行政机关负责人出庭应诉机制得以实质性化解的。⑧参见最高人民法院行政调解书（2016）最高法行再17 号。与一、二审法院仅限于对被诉行政行为合法性审查并作出相应判决不同的是，最高人民法院在组织当事人双方进行充分信息交流的基础上，着眼再审申请人真实诉求的有效保障，从整体上一揽子解决了案件所涉行政争议，践行了司法为民的宗旨。“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”⑨同前注⑦，第23 页。

行政争议的实质性化解，首先需要人民法院和行政机关充分了解原告起诉的真实目的和利益诉求。以案7“沈某某诉浙江省宁波市奉化区综合行政执法局政府信息公开案”为例，因房屋征收补偿问题一直没有获得解决，熟悉政府信息公开相关法律的沈某某对行政机关具有较为强烈的不满情绪，先后提起10起政府信息公开案件，涉及综合执法局、自然资源和规划局、街道办事处等多个部门，真实目的就是要求公开政府信息获取相应证据，以解决其房屋征收补偿的实质诉求。被诉行政机关负责人在庭审中针对沈某某提出的质疑耐心解答，诚恳地认识行政机关存在的问题，并承诺依法保护其合法权益。同时，还就维权方式的必要性、合理性以及涉案争议的实质性化解等问题充分阐述意见。经过庭审沟通和交流，沈某某的不满情绪得到缓和，最终实现诉权的理性行使。该案处理方式在当下行政审判实践中具有很强的指导意义，对当事人真实利益诉求无法满足而提起大量政府信息公开诉讼案件的妥善处理有参考价值。

行政机关负责人出庭应诉除了充分了解原告的真实利益诉求外，也肩负着进一步围绕行政行为的合法性、正当性进行解释说理的任务，通过执法信息的充分释放寻求原告的理解和配合。在案12“旬阳县润农房地产开发有限公司诉陕西省旬阳县住房和城乡建设局行政行为违法及行政赔偿系列案”中，行政机关负责人在庭审中全面介绍了涉案宗地建设情况，对案件涉及的城市规划、建设项目规划等专业知识当庭予以充分阐述。在案14“王某某诉云南省保山市自然资源和规划局限期拆除决定及云南省保山市人民政府行政复议案”中，行政机关负责人在庭审中对案件涉及的具体专业性问题进行了解释说明，对法律适用问题进行了充分阐述。同时，分析说明原告主张的权益无法得到法律保护的原因，并建议原告主动拆除违法建筑。两起案件中出庭应诉的行政机关负责人对行政执法过程中专业问题的充分解释，消除了原告一方认知方面存在的误解，通过换位思考进一步理性看待案件争议问题，进而为行政争议实质化解提供了坚实的信息基础。

三、作为预防行政争议产生溢出效应的行政应诉

诉讼机制的社会价值除了通过解决社会冲突得以展示外，还在于为“抑制后续冲突的发生提供一种常规性手段”。⑩参见顾培东：《社会冲突与诉讼机制》（修订版），法律出版社2004 年版，第17 页。就行政应诉制度在行政争议化解中的实际功能而言，不仅能够为已经进入行政诉讼程序的案件实质性解决提供沟通平台，而且还能够一并解决相关衍生案件争议，节约司法资源和行政资源。例如，案7 中被诉行政机关负责人出庭应诉一案，产生了原告同时撤回6 起案件起诉的溢出效果；案9 中被诉行政机关负责人出庭应诉一案，产生了原告撤回7 起案件起诉及一案上诉的溢出效果；案12 中被诉行政机关负责人为一案4 次出庭应诉，产生了涉案宗地的4 起关联案件全部实质性化解的溢出效果。同时，行政应诉制度还通过旁听、对话等机制的综合运用，发挥了从源头上预防行政争议产生的溢出效应。与进入诉讼程序的行政争议得到实质性化解相比，行政应诉通过“对诉求产生基础的源头防控”，产生了与“法治规范型诉源治理”异曲同工的效果。⑪参见章志远：《新时代行政审判因应诉源治理之道》，载《法学研究》2021 年第3 期。

（一）庭审旁听的普法功能

党的十八届四中全会首次提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，中共中央办公厅、国务院办公厅2017 年5 月专门印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，《法治中国建设规划（2020-2025 年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》都将“全面落实‘谁执法谁普法’普法责任制”写入其中，突出了严格执法和公正司法在立法和守法环节之间的桥梁和纽带作用。全民守法是建设法治社会的基础工程，“关键少数”的官员守法则是全民守法的模范和表率。被诉行政机关负责人主动或者根据法院通知出庭应诉，本身就是严格遵守行政诉讼法规定的体现。不过，这还仅仅是万里长征走完的第一步。除了行政机关负责人出庭以外，被诉行政机关的执法人员以及其他行政机关的领导干部和执法人员在现场或通过直播旁听庭审，能够在更大群体范围内起到普法作用。一方面，被诉行政机关负责人出庭后积极出声，充分论证被诉行政行为的合法性和正当性，对原告及其他旁听人员就是一次“谁执法谁普法”的演练；另一方面，人民法院通过对被诉行政行为合法性审查及实质性化解案件所涉行政争议，对双方当事人和其他旁听人员也是一场生动的法治教育课。近年来，上海市人民政府与上海市高级人民法院联合推出法定行政机关负责人出庭应诉制度的升级版——出庭旁听讲评“三合一”，并成功入选“第五届中国法治政府奖”。⑫中国政法大学法治政府研究院编：《中国法治政府奖集萃（第五届）》，社会科学文献出版社2018 年版，第29 页。

在15 个行政应诉典型案例中，共有6 个案件的庭审过程以现场旁听观摩、网络视频直播等方式向公众开放，呈现出旁听人数多、人员规格高、普法效果好的特点。在案1 中，北京市东城区属行政机关法制部门负责人及区市场监管局执法人员共90 余人旁听庭审；在案11 中，法院主动邀请人大代表、政协委员和群众代表旁听庭审。在案2 中，黑龙江省大庆市市直机关及各县区主管法治工作领导、法治部门负责人共计50 余人旁听庭审；同时，庭审还启用科技法庭智能庭审系统，运用即时视频、音频网络通讯进行网络直播。在案5 中，山东省、市、县三级万名行政机关人员通过视频会议方式共同旁听案件庭审。在案8 中，浙江省高级人民法院将本案作为2019 年浙江省各级法院与全省各级行政机关开展“旁听百场庭审”的首场庭审，25 家省级行政执法单位的分管负责人、政策法规负责人和省人大代表、省政协委员共计90 余人到庭旁听。在案10 中，广东省高级人民法院将本案庭审列为广东省依法治省办公室组织的“2019 年广东省领导干部和国家工作人员旁听庭审活动”的示范观摩庭，200 多名省直机关领导干部现场旁听庭审，全省各级司法局开通同步视频组织全体干警观摩庭审活动。同时，庭审直播视频还作为广东省普法办公室组织开展的“2019 年度学法考试”的必修课程。

通过组织大范围的庭审旁听，被诉行政执法行为暴露的问题得以公开展示，能够对参加旁听的行政机关起到举一反三、防患于未然的普法效果。以案1 为例，出庭应诉的东城市场监管局局长表示：“此次公开庭审是一次难得而生动的法制教育课，对规范食品行政执法起到了积极的引领作用，今后要避免机械执法，主动结合生产实际，确保罚责相当。”这种自我反思的认知态度，有助于领导干部法治思维的养成，通过不断提高行政执法能力水平从源头上预防行政争议的再度发生。庭审公开方式能够统筹好人民法院的行政审判和普法宣传活动，通过宣讲行政法律知识，引导广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，同样能够起到预防行政争议发生的效果。以案8 为例，再审申请人金宏公司的法定代表人当庭表示，通过本案诉讼切实感受到人民法院的司法关怀，以及行政机关为企业排忧解难的真心实意，亲身领会到“法治是最好的营商环境”的现实含义。这些寓普法宣传于庭审过程的典型案例，是“谁执法谁普法”生动实践的真实写照，对促进全民守法具有重要的助推作用。

（二）理性对话的互信功能

习近平总书记指出：“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”⑬同前注③。在我国，绝大多数法律、行政法规都是由行政机关实施的，严格执法在法律实施体系中具有举足轻重的地位。“现在，我们的工作重点应该是保证法律实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”⑭同前注⑦，第45 页。目前，行政执法领域还存在逐利执法、暴力执法、过激执法、寻租执法、变通执法、粗放执法、选择性执法、运动式执法、一刀切执法、执法不作为、执法乱作为等多种执法异化现象。这些执法乱象增加了行政相对人对行政执法机关的不信任感，直接导致行政争议的大量发生。行政诉讼是司法复审行政行为合法性的过程，行政机关负责人出庭应诉的目的就在于同原告积极对话、理性沟通，通过增进互信修补彼此之间的关系，进而在法院主持下努力寻求行政争议实质性化解的方案。从行政应诉预防行政争议发生的机理上看，坦诚对话与沟通是重建信任的基础，这也是行政机关负责人出庭之后还要出声、出彩的原因所在。

在15 个行政应诉典型案例中，参加庭审的行政机关负责人在多个案件中勇于承认自身问题，并对原告权益受损表达歉意，以莫大诚意换得原告的谅解和信任，为预防化解行政争议奠定了基础。在案13 中，出庭负责人对原告支持璧山区征收工作的行为表示感谢，对原告多年来一直在外生活的困难表示歉意，并承诺与相关征地部门协调完善征地手续，以租房补贴的方式对原告的实际困难予以解决。“关键少数”针对“关键问题”诚恳提出切实可行的解决方案，有效纾解了原告的对立情绪，为行政争议预防化解创造了有利条件。在案14 中，尽管原告违法建筑活动在前，但出庭应诉的行政机关负责人仍然实事求是地指出政府工作中存在的问题，并对行政复议决定存在的瑕疵向原告道歉，对原告选择法治方式维权表示敬意，消除了原告的负面情绪，有助于人民群众提高依法维护合法权益的意识与水平。在案15 中，出庭负责人就案件所涉补偿问题长时间未得到解决，代表遵义市人民政府向原告表示歉意，并希望能够与原告协商，公平、公正地解决纠纷。这种勇于认错积极弥补的姿态，赢得了原告的认可，最终促成历史遗留的长期纠纷得以妥善、高效化解。这些行政应诉制度有效实施的典型事例，充分印证了理性沟通对话和消除紧张对立的重要作用，为制度优势转化为行政争议实质性化解和诉源治理的实际效能提供了佐证。

四、行政应诉配套性机制的激活措施

最高人民法院发布的首批15 个行政应诉典型案例，是从全国各地申报的数百个案例中精心遴选出来的，具有相当的权威性和指导性。透过这些典型案例，同时也能够看到我国当下行政审判制度实施的艰难现状。除案11 采用判决方式结案、案15 采用调解方式结案外，其他13 个案件最终都是通过协调撤诉结案，这种“一边倒”现象容易给人留下只有协调化解才是行政诉讼实质性化解行政争议“主渠道”的错觉。⑮例如，在上海市高级人民法院发布的2018、2019 年十大行政争议实质性解决典型案例中，除两件判决结案、两件调解结案外，16 件案件都是通过协调撤回结案，80%的比例同样显示当下行政争议实质性解决过分依赖协调路径的偏好。参见章志远：《作为行政争议实质性解决补充机制的司法调解》，载《学习与探索》2021 年第12 期。从形塑面向未来的规则之治角度来看，恰恰只有示范引领意义的判决才是行政争议实质性化解的稳压器和诉源治理的定海神针。很多案件的争议本已历时久远，长时间的多轮协调化解反而会增加当事人负担，不如及时果断作出判决，为行政执法行为和行政相对人行为提供明确的规则指引。正是行政机关负责人在现有体制下的“被诉行政行为知情者”和“行政系统资源掌控者”的定位，才使其能够在行政争议能否获得实质性解决上扮演关键角色。⑯章志远：《社会转型与行政诉讼制度的新发展》，北京大学出版社2019 年版，第16 页。同时，在领导干部法治思维尚未普遍养成、依法行政能力有待提高的现阶段，行政应诉作为行政争议实质性解决配套机制的作用不宜过分夸大。“如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利，那司法就没有公信力，人民群众也不会相信司法。”⑰同前注⑦，第22 页。因此，人民法院应当进一步坚守依法审判的底线思维和以人民为中心的行政审判观，以《行政诉讼法》及《若干规定》为基础，不断优化典型案例发布制度，通过正向激励和反向问责措施的综合运用，进一步激活行政应诉的制度潜能。

（一）正向激励措施

从立法原意上看，2014 年修订的《行政诉讼法》第3 条第3 款“被诉行政机关负责人应当出庭”“不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭”规定中的两个“应当”涵义并不相同，前者是倡导性、宣示性要求，后者才是强制性、必须性要求。《若干规定》第4 条的两款规定，实际上激活了行政诉讼法中的倡导性条款，增强了行政应诉的刚性约束。不过，这些列举式规定尚未实现与实质性化解行政争议案件类型的有效对接，还需要充分发挥人民法院在确定行政机关负责人出庭应诉案件范围上的裁量作用，引导行政应诉制度朝着真正有利于行政争议实质性化解的方向发展。为此，可从促成行政自我拓展应诉案件范围和行政应诉自我纠错结案两个方面进行正向激励。

实质性化解行政争议不仅是人民法院的职责，更是各级党委和政府必须承担的社会治理任务。与其由人民法院小心翼翼根据案件社会影响大小和被告败诉可能来确立行政应诉范围，不如转换思路利用府院互动机制助推更多行政机关制定相应行政规范性文件，进一步拓展行政机关负责人主动出庭应诉的案件范围。追溯行政应诉制度的生长轨迹，依靠行政系统文件推动本就是其基因所在。在制度入法有效实施的过程中，仍应发挥这一传统方式的优势。在行政应诉制度发源地和实施高地的江苏，江苏省高级人民法院2021 年12 月联合中共江苏省委全面依法治省委员会办公室、江苏省司法厅共同印发《关于深入推进行政机关负责人出庭应诉有关问题的意见》，提出“努力把行政机关负责人出庭应诉工作打造成法治江苏重要品牌，更好发挥其在高水平法治江苏建设中的重要作用”的目标，并就通过府院联动推动行政应诉制度走深走实提出了一系列新要求。海南省人民政府、海南省高级人民法院2021 年12 月联合印发《海南省行政机关负责人出庭应诉办法》，明确提出“人民法院开庭审理的行政诉讼案件，被诉行政机关负责人应当出庭应诉”。

“司法机关是社会纠纷解决机制中的核心主体，也应是全社会多元纠纷解决机制的引导者和推动者，司法能力亦应体现为司法在引导多元纠纷解决机制方面的能力。”⑱顾培东：《人民法院改革取向的审视与思考》，载《法学研究》2020 年第1 期。人民法院除了在立案之前积极释明和引导起诉人通过行政复议、行政裁决、行政调解等非诉讼机制寻求行政争议解决外，还应当在立案之后通过行政应诉机制的运用促成行政机关主动自行纠错，实现行政争议的快速妥善化解。在案4 中，出庭负责人在庭审结束后主动向原告询问相关情况，立即针对案件有关情况开展内部核查，通过启动自我纠错程序主动撤销被诉行政处罚决定，同时退还所收罚款和违法所得。案件从开庭审理到结案仅仅一周时间，充分彰显了行政应诉和行政自我纠错的叠加效应。在孕育行政应诉“海安样本”“南通现象”的江苏南通，南通市中级人民法院2021 年联合中共南通市委依法治市办、南通市司法局等部门积极探索行政行为自我纠正程序规则，促成中共南通市委依法治市办印发《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》，在全国率先实现行政自我纠错的制度化和规范化。这些鲜活的正向激励实践经验，为行政应诉制度的功能升级奠定了扎实基础。

（二）反向问责措施

除了正向激励之外，行政应诉制度刚性约束力的提升还有赖于反向问责机制的完善。《若干规定》第14 条规定：“人民法院可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。人民法院可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向同级人民代表大会常务委员会报告，向同级人民政府进行通报。”人民法院可以充分利用各种“公开”“通报”机制，通过向党政体制下的各级党委、人大、政府、政协、监委和权威媒体寻求支持，形成监督行政应诉制度落地实施的合力。除了为法律、司法解释和大量行政规范性文件明确规定外，行政应诉制度同时还得到了中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等党内法规的明确认可。有了党内法规的强力加持和实施保障，作为法律制度的行政应诉就能够获得更大的发展空间。行政应诉反向问责措施的健全，应从行政机关拒不履行出庭应诉和聚焦实质化解发声义务两个方面切入。

被诉行政机关负责人按照人民法院通知要求及时出庭应诉，是行政应诉制度的起点，也是讨论行政应诉制度实际功能的前提。如果出现行政机关拒不履行出庭应诉的情形，就应当按照国家法律和党内法规的双重要求进行问责，充分彰显行政应诉制度的政治严肃性和法律约束力。成都市中级人民法院在审理一起以邛崃市综合行政执法局、邛崃市人民政府羊安街道办事处为被告的二审案件中，针对邛崃市执法局、邛崃市羊安街道办仅派代理律师出庭，负责人和工作人员均未出庭的具体情况及违法情形，首次向邛崃市监察委员会发出司法建议，要求对邛崃市执法局、邛崃市羊安街道办未依法履行出庭应诉职责的情况予以处理，并将处理结果函告。在接到成都市中级人民法院的司法建议后，邛崃市监察委员会高度重视，对相关情况进行了调查核实，根据《中国共产党党内监督条例》有关规定，邛崃市纪委对相关人员进行了谈话提醒处理。这份专门就“告官不见官”问题向国家监察机关发出的司法建议，获评2020—2021 年度成都法院“十大优秀”司法建议。⑲参见晨迪：《告官不见官，监委来“理抹”》，载《成都日报》2022 年3 月29 日，第1 版。这一富有政治智慧的问责之举，实现了行政应诉、司法建议和责任追究的无缝隙对接，值得在行政应诉制度实践中进一步推广。

《若干规定》虽然确立了实质性解决行政争议导向的行政应诉制度，但并没有就出庭应诉的行政机关负责人发表意见的具体内容、形式和法律后果作出明确规定。在案11 中，宁德市中级人民法院在庭审结束后通过主动召开座谈会、“背靠背”等方式对行政争议进行协调，在协调工作确实难以进展的情形下，及时、依法作出判决，并在判后向福安市住建局发送司法建议，指出行政执法存在问题，建议完善执法程序，规范执法行为，依法保护行政相对人的合法权益。除了这种及时作出判决尽力止损的做法之外，今后还应当通过法院释明、判决记载、发布行政审判白皮书等多种方式，针对行政机关负责人不积极履行行政应诉出声义务反向问责。在“郴州饭垄堆矿业有限公司诉中华人民共和国国土资源部国土资源行政复议决定案”中，最高人民法院在多次协调化解未果的情况下，通过再审改判纠正原审错误，依法撤销被诉行政复议决定、责令国土资源部重新作出行政复议决定，并在裁判文书中直接记载了这一曲折过程。⑳参见最高人民法院（2018）最高法行再6 号行政判决书。这些富有创新意义的问责之举，在行政应诉、行政判决和实质性化解行政争议之间架起了梯次桥梁，值得在行政审判实践中加以推广。可以预见的是，随着国家法律制度和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障格局的逐步形成，以实质性解决行政争议为取向的行政应诉制度将获得更大的发展动力和生长空间，中国特色行政审判制度优势的治理效能也将进一步彰显。