我国地理标志专门立法模式的选择与构建

李谢标，田星苗

（1 广西师范大学 法学院，541002，广西桂林；2 中国人民公安大学 法学院，102600，北京西城）

1 我国地理标志保护模式的现实省思

1.1 法律规制体系尚未统一

我国当前地理标志存在三种保护模式，多部法律法规内容冲突不断。现行地理标志法律保护体系主要以《地理标志产品保护规定》《商标法》和《农产品地理标志管理办法》为基础，其中《商标法》由全国人大制定具有“法律”效力，另外两部法规是由国务院下属的行政部门制定的“部门规章”，其法律位阶明显较低[1]。缺乏主导性立法主体的多元立法格局下，各种立法主体为部门利益各行其是，地理标志保护立法体系出现立法混乱、非体系化，实践中出现权利的冲突和抵触，给行政部门的管理工作带来了极大的消极影响。《商标法》 以集体商标或证明商标保护地理标志只能体现某产品生产自某厂家，而无法传达产品的地理来源或者其特殊质量，而且该保护体系的申请登记并不要求描述和证明产地和产品特色之间的因果关系，其证明内容仅仅是一些工业标准，而没有传统根源和文化因素；《农产品地理标志管理办法》要求申请产品有典型特征描述和品质鉴定报告、产地的相关环境条件及生产技术规范，还有地域范围确定和生产地域分布图，农产品的质量更加容易受到地质、气温及降水等产地环境气候的影响，因此农产品地理标志保护侧重于地域位置的环境条件；《地理标志产品保护规定》更加注重产品的“质量特色” 与产地的自然环境因素和历史人文因素之间的因果关系，并且对产品生产的加工工艺、卫生要求、加工设备等生产技术要求进行规范。我国地理标志在三种保护模式下，不同授权机关，适用不同程序，采用不同标准，产生不同权利，导致权利的冲突。各主管部门争先立法，不仅破坏法律法规的统一和权威，造成立法资源的浪费，而且大多原产地产品标志与既定注册商标重叠，极易造成行政机关管辖权冲突，从权利人角度看到底何种保护模式更加有效，市场主体往往无所适从，如果都要进行申请登记无疑增加了当事人负担。

1.2 行政运行机制仍不完善

多元保护模式下的地理标志由三个行政部门多头管理，造成行政运行过程的冲突与龃龉。尽管进行了多轮行政机构改革，但对于地理标志行政监管权仍没有进行有效的整合和协调，集体商标和证明商标由国家知识产权局的商标局管理，地理标志产品由国家知识产权局的知识产权保护司管理，而农产品地理标志保护由农业农村部进行监管，多重监管主体缺乏有效的沟通和协作，各地地理标志产品质量标准也各不相同，地理标志行政监管往往存在真空或冲突。尽管国家知识产权局于2020 年颁布《地理标志专用标志使用管理办法（试行）》，统一了地理标志专用标志，在整合地理标志管理模式上作出重大改革，但是并未彻底改变分头管理的局面。三个行政管理部门各施其政，保护标准尚不统一，加之缺乏有效沟通协作机制，造成了地理标志管理在多头行政运行下相互抵触，例如大量的地理标志出现了重复申请登记，导致了同一产品同一标志但权利主体却不一致的困境，造成这一问题的主要原因是商标局在注册程序上缺乏实质审查制，只对申请材料进行书面审核，缺乏实质性技术审查和实地考察，加之行政机构多头管理，地理标志与商标权发生矛盾的案件也屡见不鲜。除了行政职能部门对于地理标志管理相互冲突，一些地方行政部门基于利益考量，对地理标志产区范围划定也存在缺陷，立法对于地理标志产品地域范围的划分仅有抽象规定，但实践中或是由于地区行政利益的保护，都将行政区划范围作为划分原产地地域边界的标志，这种行为忽视了决定地理标志产品独特品质特色的产地环境，并非由某行政区域划分形成，而是由特定地区内众多生产者经过多年经营和打造开发的[2]。

1.3 地理标志法治环境欠佳

我国地理标志法治文化培育不足，地理标志共治格局尚未完善。一方面，缺乏长期地理标志法治文化培育，相关主体的法治素养有限。从政府管理视角，地理标志产品作为本地区特色经济的代表和名片，当地政府存在地方保护主义立场，进行选择性执法或者运动式监管，使得部分企业没有严格按照生产标准生产产品并出售，在短期内地区经济效益可能增长，但不利于本地区地理标志产业的长期发展。从企业生产经营角度，按照所规定的标准和规范进行生产可能需要更多的时间或投入更多的成本，在当地的地理标志品牌出名后，部分企业为追求更大的规模效益，出现本企业产量跟不上需求量就到外地区收购产品后贴上当地的地理标志品牌的情况。另一方面，由于地理标志共治格局尚未形成，协同监管体系滞后。政府和行业协会都作为地理标志治理的关键主体，需要共同强化在地理标志产品的质量标准、使用监管及侵权打击等方面的沟通和协作，政府主要是对地理标志保护进行政策制定和注册登记，但对于农户等小规模经营主体的产品质量问题，很难做到有效的监管和治理，特别在电商市场经济中地理标志产品销售地与生产地呈现分离化，在出现假冒伪劣、滥用地理标志专用标志的侵权行为后，政府监管部门难以及时采取有效的监管措施。同时，行业协会作为监管地理标志产品质量的第一责任主体，由于缺乏行政执法权，其监管效果并不显著，实践中有行业协会发现网购平台上有冒用其地理标志专用标志的行为后，行业协会催告行为人配合调查，但是该行为人认为行业协会没有执法权拒不配合，最后行业协会只能采取通知电商平台要求下架其商品的措施，此类处罚措施并不足以禁止此类行为继续发生。

2 域外地理标志保护模式的分析反思

2.1 域外地理标志保护模式分析

（1）以欧盟为代表的专门立法保护模式。专门立法模式起源于法国20 世纪初，为了在葡萄酒、烈性酒及农产品等领域保护消费者不受欺骗、生产者免受不正当竞争，法国政府逐步建立起一套原产地名称认证体系。随之欧盟吸收了法国地区的原产地概念并且逐步形成了两个新概念，包括地理标志（PGI）与原产地名称（PDO），最终成为一种独特的知识产权，以一种单独立法的方法赋予了地理标志比较高的保护水准[3]。专门立法保护模式下的地理标志具有双重权利属性，既是一种集体所有权又是一种公有权，集体被授予国家共同财产的使用权，类似于国家为其产品质量背书，具有较高的权威性。专门立法保护在寻求救济方面有较强的确定性和可预见性，权利人无需证明被告行为具有误导性，也不需要证明被告的行为给权利人造成多少损失。专门立法保护模式需要进行形式审查和技术审查，自注册或公告之日即受到法律保护，只要符合保护的条件，该地理标志一直有效，不需要续展，且该专用标志不可以转让。

（2）以美国为代表的商标法保护模式。商标法保护模式主要将地理标志作为私权标志强化普遍性，地理标志天然就具有指向特定产区的识别功能，商标法模式下的地理标志是一种完全意义的私有权利，由地理标志商标注册人享有所有权，可以进行自由转让，行政机关将地理标志商标作为普通商标进行管理，在注册审查过程只需要进行形式的书面审查，有一定的保护期限，保护期满后需要续展。但由于地理标志具有一定的“公权”性质，属于特定自然条件和产地内世代劳动者集体所有，其信誉主要源自于产品生产地的特有条件，商标就代表着特定商品生产经营者的专有权，其信誉归功于生产经营者的商业行为，所以两者在理论上可能产生一定争议。

（3）以日本为代表的反不正当竞争法保护模式。《日本防止不正当竞争法》明确规定了禁止假冒、仿冒原产地名称等行为，在并非来源于特定地区的产品上使用特定地理标志，不仅属于欺诈消费者的行为，还是对地理标志权利人商誉的破坏，因此对于这种假冒或仿冒的行为通过法律予以制止。反不正当竞争法模式规范商业竞争行为，为相关经营者提供一般性地理标志保护。地理标志在商业领域极具价值，其具有指向标志特定区域且有特定产区的品质保证功能。在适用法律条文的时候，在出现对专利、商标等法定权利无法提供充分保护的情形时，才会寻求反不正当竞争法的保护，因此对地理标志而言这是一种辅助性的兜底措施。

2.2 域外地理标志保护模式反思

专门立法保护模式经过形式审查和技术审查，从而对地理标志产品的质量规定提出高于通常标准的要求，以及防止地理标志因为肆意滥用而造成的价值下跌[4]，行政保护若想通过介入专门立法保护模式需要相关依据，对其他保护方式中以权利人自救为主的消极保护模式予以改变，且欧盟的专门立法保护模式能够妥善处理好地理标志与商标的紧张关系，在对地理标志进行较高标准保护的同时也可以维护商标法体系的自洽。

商标法保护模式将地理标志这一新兴权利作为体系成熟的商标进行保护，有利于国际贸易上的互认互通，因为并非所有国家都制定了地理标志这一保护制度，而且地理标志商标同其他普通商标一样仅需形式审查，把地理标志作为众多标志的一种，这种“弱”保护模式确实能够满足于并不期待地理标志获得较高程度认可的国家，但不适用于那些想对地理标志保护标准较高的国家。商标法模式主要缺陷是当地理标志没有进行注册时无法像其他普通商标一样获得商标法保护，地理标志一旦打开市场后其名称描述作为所示产品的一般代称[5]，该地理标志就会因为显著性使其失去商标法的保护。

反不正当竞争法提供的是兜底性保护，表明其对地理标志的保护强度较低，否则就会导致一般法架空特别法的情况。该种模式只能控制产品的产地而不能控制其特有品质或者优良声誉，也就是说对于在同一产区内生产的地理标志同一产品的低劣产品使用了该专业标志的，此时反不正当竞争法也无法进行禁止。该种保护模式主要特征就在于法院诉讼过程中不仅需要明确地理标志的生产地域、特定质量、历史因素等要件，还应对引起争议的地理标志是否存在误导公众的行为作出判断，因此权利人的举证负担比较重，诉讼结果具有比较大的不确定性。

综上可知，国际上无论是专门立法模式抑或是商标法模式的形成都与各国特定产区环境、市场经济发展及各地区传统文化因素密切相关，是基于各国自身诉求作出的最大利益抉择。欧洲国家传统化、家庭化小规模生产方式，产生了丰富的传统特色产品，政府通过政策法规将独具地区特色的传统产品与工厂机械化大规模生产的普通产品进行区分，对特色鲜明地理标志产品采取高于普通商品的保护标准；而美国作为典型的移民国家，地广人稀，产品缺乏历史人文因素，独具地方特色的传统产品较少，采取地理标志商标保护模式可以进行统一管理，方便国际贸易上的互认互通，这种保护模式更能够为美国带来更大规模的经济效益；而日本采取反不正当竞争法的保护模式，更加强调对市场上使用地理标志行为的规范，侧重于从维护商业秩序和消费者权益的角度去保护地理标志，该种保护模式更有利于市场经济稳定和相关产业发展。

3 我国选择专门立法保护模式的思考

3.1 我国选择专门立法的法理依据

任何一种社会关系需要法律进行单独调整时，都应具备特定的法律主体、调整对象及权利义务等条件，在我国选择地理标志专门立法的法理依据可以从以下角度找到合理支撑。第一，地理标志属于独立的知识产权客体，《民法典》 第123 条中将地理标志作为一项独立的知识产权客体进行单独列举，与商标、作品等并列保护，这强调了地理标志属于一项独立客体的重要性和独立性。地理标志虽然与商标都作为区分产品来源的商业标志，但是地理标志的识别功能更加注重产地来源而非具体的生产者[6]。第二，地理标志权是独特的知识产权，首先，其权利主体具有特殊性，地理标志申请登记主体通常是地方人民政府指定的某地域范围内具有代表性的社会团体或机构；其次，权利行使过程受到限制，地理标志专用权人无权禁止他人正当使用地理标志含有的地名或产品的通用名称，在特定产区内的经营者只要符合相关生产条件也可合理使用地理标志，专用权人不得拒绝；再次，权利期限具有永久性，传统知识产权领域的财产性权利具有特定的保护期限，而地理标志并没有保护期限的限制，地理标志产品的特殊品质主要取决于特定产区的人文历史因素和自然地理环境，除非先前的传统文化失传断层或自然环境因素遭遇破坏，否则一旦经过法定授权地理标志即可获得永久性保护。第三，地理标志权具有特殊的保护需求，客观存在的“地理名称”是地理标志核心构成，地理名称可以指向产品的来源地区，因此证明产品来源地与产品特有品质之间存在“客观关联性”成为注册登记地理标志的关键任务，这种客观上的关联性并不以消费者的主观认知为考察因素[7]，而是核查特定产区的自然环境及人文因素是否与产品的品质存在客观联系。

3.2 我国选择专门立法的国情分析

选择专门立法保护模式，一方面，是基于我国客观的地理资源和执法队伍的选择。我国拥有丰富的地理标志资源，形成了众多特色鲜明的名优特产，地理标志产品具有较高的商业溢价和良好的经济市场前景，通过法律、政策将极具地方传统特色的产品与机械化大规模生产的普通产品进行区分，不仅可以保护我国特有产品资源，促进市场经济发展，还可作为我国参与国际贸易竞争的重要资本。此外，选择专门立法模式需要通过公权机关的介入，以多方位的行政监管的形式为地理标志专用权人提供权利救济，我国行政执法体系经过多年建设，已经形成了执法主动性强、执法效率高、维权成本低的特点，拥有强大的执法人员队伍对我国的地理标志保护和监管实行强有力的保障。另一方面，是基于专门立法对我国地理标志产品保护的推动作用。由于证明商标或集体商标并非专门只适用于地理标志，法律不能强制性地将它们所标示的产品质量和地理环境联系起来，两者之间并不必然存在密切的因果关系，而专门立法的保护模式更加注重原产地地理环境与人文因素对地理标志产品的实质关联[8]。从经济效益角度，地理标志产品因为其品质优良、独具特色，受到消费者的青睐，相比其他同类产品具有较高的溢价效应，更能带动区域经济的发展。从生态保护角度，地理标志产品的品质取决于当地的自然环境，地理标志产品可以作为产地生态环境的自动检测器，更加有利于生态环境的可持续发展。从文化传承角度，地理标志产品与原产地世代相传的工艺、传统知识等历史文化密切相关，地理标志的保护能对当地传统知识文化的传承起到推动作用。

3.3 我国选择专门立法的国际协调

2021 年3 月生效的《中欧地理标志协定》是我国与外方签订的第一个全面、高水平的地理标志保护双边协定，其充分体现以欧盟为代表的地理标志“强”保护理念，中欧互为重要的贸易伙伴且都拥有丰富的地理标志资源，该协定为中欧双方高品质地理标志产品进入对方市场提供了有力的法律保障，我国应利用此机会借鉴欧盟先进立法经验，建立符合国际通行制度的地理标志保护模式。在国际市场上提高我国产品特别是农副产品的竞争优势，可以结合我国地理标志保护现状和发展需求，建立多方位协同监管、保护力度适中、接轨国际通行制度的地理标志保护模式，构建以专门立法保护为主、商标法等其他保护方式为辅的地理标志保护全链条机制，制定一部《地理标志保护法》更好地在国内和国际市场保护我国地理标志产品。在地理标志国际保护方面，虽然商标法模式有国际注册体系等优势，但鉴于我国的大多数地理标志并未被海外消费者所知悉，消费者主观认知上的混淆标准并不利于我国地理标志产品的国际保护，推行客观的绝对保护标准不仅与我国现行制度能较好衔接，还符合国际协定的履约要求。而且即便以商标法保护地理标志的国家也在考虑逐步构建本国专门保护体系，根据对等原则，我国若想在国际市场上让我国地理标志产品获得法律保护，也必然要制定专门保护法来保护对方的地理标志，因此，构建专门立法保护模式既然已成为世界趋势，理应成为我国在国内和国际市场保护地理标志的主导模式。

4 我国专门立法保护模式的制度设计

4.1 协调众多立法模式的冲突

专门立法要解决的主要问题是如何与现行国际通行地理标志保护的制度相衔接，便于国际合作和对外经贸发展，如何妥善处理好现有地理标志产品、地理标志商标和农产品地理标志的关系，并且根据国情需要设置何种地理标志的保护水平，促进相关特色产业的保护与发展。要实现地理标志保护模式的协同，首先需要重新调整当前各部门的职能定位，考虑到国务院机构改革后的国家知识产权局负责管理地理标志产品和地理标志商标两者保护模式，从职能上看地理标志管理也更加符合国家知识产权局的管理职能，因此可以考虑将农业农村部的“农产品地理标志”与国家知识产权“地理标志产品”整合，由国家知识产权局统一管理地理标志。确立由国家知识产权局负责全国地理标志的管理，统一受理和审查地理标志专门保护申请，依法授予地理标志专用权；农业农村部、文化和旅游部等其他部门对地理标志工作给予支持和引导特色产业的发展；具体到地方就由地方各级人民政府采取措施加强地理标志管理和执法保护，强化商品品质质量控制和特色品质的保护，促进地理标志区域特色产业发展。在多种具体保护模式的协调上，如选择“平行模式”即是由申请人依据商标法申请地理标志商标，依据专门法申请专门保护，最终都承认两者的地理标志地位，这种方式仍会出现交叉重叠问题，审核的标准难以统一；如选择“选注模式” 即由申请人依据专门法申请地理标志，让申请人在地理标志专门保护里自由选注地理标志商标，将地理标志商标归纳于地理标志专门保护范畴内，但是这种保护模式可能导致企业名称、域名等无法进行注册，不利于更大范围保护地理标志，而且无法妥善处理好已经注册的地理标志商标的问题。因此笔者建议使用“台阶模式”，先通过集体商标或证明商标的“低标准”进行商标保护，再由申请人选择是否进行“高标准”的专门法保护。在处理商标保护和专门保护的关系时，把地理标志专门保护归于地理标志商标保护范畴内[9]，地理标志可以按照商标法有关规定作为证明商标或集体商标申请注册进行基础保护，然后商品品质更优、声誉更佳、关联性更强的地理标志可以根据专门法对地理标志申请专门保护，这种保护模式最大的优势就是实现地理标志的注册统一，而且能与现行的制度较好地衔接，符合国际协定的保护要求，更好地进行国际贸易保护[10]，也符合我国地理标志保护多样化的需求。

4.2 创新行政监管和服务机制

在国家知识产权局下设地理标志行政主管部门负责全国地理标志的日常监督和公共服务，对应的地方人民政府也要设立专门地理标志管理部门。在日常监督上，由地方人民政府地理标志管理部门对地理标志和专用标志开展日常的监督检查，从地理标志的培育、使用、保护、销售、品质等方面进行全方位全链条的监督，定期向国家知识产权局地理标志行政管理部门报送监督检查报告，及时反馈问题提出意见。在公共服务上，国家知识产权局行政主管部门及时公布地理标志的目录、生产者列表等信息，给消费者、产品供应商以及广大公众提供便利的信息查询；国家知识产权局地理标志行政主管部门要支持和鼓励地方人民政府建设质量检验机构，提供质量检验公共服务，让对产品质量有质疑的公众可以通过该渠道进行查询和检验；同时推进地方人民政府建立地理标志来源追溯系统，对有质量问题的地理标志产品进行溯源追责，既是对消费者知情权的保障又是对生产者的监督。在产业促进上，在国家层面由国家知识产权局地理标志行政主管部门对地理标志品牌建设产业发展进行统筹协调和宏观指导，由农业农村部、文化和旅游部等国务院其他部门建立健全产业发展推进体系。在地方层面各地人民政府及地理标志主管部门，应针对当地的地理标志产业特色，推动地理标志与特色产业发展、生态文明建设、历史文化传承及乡村振兴的有机融合，建立一套完整的地理标志展示推广机制，并且培育以地理标志龙头产业为主要特色的产业园区。地理标志行政管理部门除了对地理标志进行日常监督和公共服务外，还对侵犯地理标志的行为进行打击和处罚，对擅自伪造、使用地理标志及与其相近的名称，包括对地理标志进行音译、字译等容易造成消费者混淆的行为，或是在产品上使用与地理标志专用标志相近的标志，使公众误以为是地理标志专用标志的行为，地理标志行政管理部门要责令停止违法行为，并且根据情节给予警告，情节严重的可以根据违法所得采取罚款等手段，严厉打击伪造、假冒、擅自使用等侵犯地理标志的行为，对各类侵权违法行为的处罚作出明确规定。

4.3 营造规范和谐的法治环境

地理标志促进特色产业的发展，助力乡村振兴及传统文化的传承，不仅需要协同法治保障及行政管理监督，同时要明确申请人主体资格、明晰权利人管理职责和生产者的使用义务，营造规范和谐的共治环境。首先，要准确定位申请人的主体资格。地理标志应当为集体所有，与集体所有权紧密相关，所以任意企业或者个人都不能将其作为私有物。地理标志申请主体应由县级以上人民政府指定，可为在地区范围具有代表性的社会团体或保护申请机构，申请人的产品必须具备地域性、特色性和关联性，且质量是稳定可控的，不得与商品的通用名称、他人善意在先注册商标、动植物名称品质等会导致公众对商品地理来源产生误认的名称相冲突。其次，明晰权利人的管理职责。权利人对于地理标志产品的使用要设置明确统一的条件，及时更新生产者列表向地方地理标志管理部门进行备案，日常检查商品产地范围、质量特色，并且提交地理标志年度监督管理报告，同时要平衡好地理标志权利人和公众之间的利益，对专用权人的权利进行限制，地理标志专用权人无权禁止他人正当使用地理标志含有的地名或产品的通用名称。地理标志的持有人是对地理标志的使用、许可、进行监督的第一责任人，应当充分展现其在制定产品标准、技术发明应用、扩大市场宣传、抵制假冒伪劣行为、引导消费需求等方面的作用。最后，规范生产者的使用义务。地理标志产品的生产者应当按照权利人的生产标准进行生产，使用地理标志必须取得专用权人的同意，并且同时使用地理标志和专用标志。生产者如果未按照标准生产或未同时使用地理标志和专用标志的，地理标志专用权人可以采取限期改正、停止使用地理标志的措施，地方地理标志行政管理部门可以采取警告、罚款等处罚措施。地理标志产品的具体使用人是其生产者，他们对于地理标志的标准适用、声誉维护、文化传承等各方面都起着不可或缺的作用，有关生产者一定要遵守地理标志的产品要求，在累积良好声誉的道路上对产品质量进行严格把控，以此更好地实现地理标志产品相关产业持续长久的发展。