高校学术委员会建设遭遇困境的原因与对策

田鹏慧

（河北师范大学 法政与公共管理学院，河北 石家庄050024）

2014 年《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）颁布实施以来，对高校学术委员会建设的研究一直在进行。 《规程》是国家教育部制定的部门规章，其法律性质为行政立法，高校学术委员会建设属于法律实施的范畴，从法律实施的视角研究高校学术委员会建设更有利于洞察其中问题。 本文试图利用法律实施评估的框架探究《规程》实施效果不佳的原因，并提出改进建议。

一、高校学术委员会建设的成败取决于《规程》的质量和高等教育管理体制

本文采用史密斯政策执行过程模型作为《规程》实施的分析框架。 美国学者史密斯（T．B．Smith）认为，影响政策成败的因素主要归纳为四个类别，一是政策的质量，二是政策执行机构和执行人员，三是目标群体，四是政治、经济、文化、社会等环境因素。 美国的公共政策即法律，公共政策经国会投票通过、 总统签字以后成为法律_______［1］（P41－42），史密斯政策执行过程模型即法律实施过程模型。 高校学术委员会建设过程即《规程》的实施过程，本文以此为框架，从《规程》的质量、执行机构和执行人员、目标群体、环境因素等方面探讨学术委员会建设问题。

（一）《规程》质量以合理性、合法性、协调性、可操作性和立法技术为判断标准

学术界对立法评估标准提出了多种观点，但总体看，法律文本质量可从合理性、合法性、协调性、可操作性和立法技术等5 个指标进行评价。

合理性是对法律规范正当性的评价。 合理性包括立法事项的得当性、立法目的的正当性和立法内容的适当性［2］。 就《规程》而言，需要评价所规范的事项是否需要立法，立法是否符合教育规律并增进公共利益和人的全面发展，对利益相关主体的权利、义务、责任安排是否适当。 合法性是基于现有法律体系对行政立法的评价，“一项法律文件只有在立法依据、立法主体、立法内容、立法程序几个方面都合法， 才能说明该法是合法的”［3］。 行政立法要求具有立法依据、在其权限范围内行使立法权、与上位法保持一致、符合立法程序。 协调性指立法自身内容的协调性和与同位阶立法的协调性。 就《规程》而言，自身规定需保持协调一致，与其他部门规章也需保持协调一致。可操作性是从执法、守法、司法等法律应用主体的角度对立法的判断，法律的使用者应能够以之为依据并顺利解决相关问题。 对于《规程》而言，高校内部管理机构的权利、义务、责任是否清晰、程序规定是否可以保障学术委员会顺利行使职权、违法行为是否可以有效追究责任、合法行为是否能够得到有效保护等是可操作性的重要内容。 立法技术包括语言技术标准和法律结构技术标准［4］。 语言技术标准要求用明确的法律言语表述法律规范。 法律结构技术标准要求法律规范具有完整的假设、处理、裁定这三部分内容，明确规定法律行为的后果，充分规定行政权的行使程序。

（二）《规程》实施的执行机构和执行人员、目标群体、实施环境主要由高等教育管理体制决定

《规程》实施的执行机构是主管教育行政部门，学术委员会建设要求执行人员创造性地执行《规程》。 高校内部管理机构和管理人员是《规程》实施的目标群体，目标群体对政策的服从或抗拒会对政策执行带来影响。 《规程》运行环境是高等教育系统和法治环境，司法监督是法律实施的重要环节，《规程》实施过程中需考察人民法院对于违法行为能否进行司法审查、介入程度如何。

我国采取国家办教育的方式，高校管理由国家统一安排，《规程》在体制内部运转，目标群体、执行机构和执行人员、运行环境受控于我国高等教育管理体制。 《规程》对高校内部管理机构的权力或者运行方式进行重新配置，高校能否顺利接纳法律制度带来的变革，取决于高等教育管理体制的特征。 因此，高校学术委员会建设主要取决于两个因素，一个是《规程》的质量，另一个是我国高等教育管理体制。

二、影响高校学术委员会建设的立法缺陷与体制弊端

造成我国某些法律得不到实施或得不到切实有效实施的原因主要有二：一是立法本身的缺欠，二是体制方面的弊端［5］。 《规程》在合法性、协调性、可操作性、立法技术等方面存在不足，高等教育管理体制对高校学术委员会建设存在保障不足的问题，二者共同阻碍了高校学术委员会建设。

（一）高校学术委员会建设中存在的立法缺陷

1．《规程》对学术委员会的定位存在合法性风险

《规程》第二条将高校学术委员会定位于校内最高学术机构，赋予学术委员会统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询职权，这种定位与上位法规定不符，超越了《规程》的立法权限。

第一，高校内部机构的职能由《中华人民共和国高等教育法》规定，该法在2015 年修订前后学术委员会的职责中均没有决策权，当然也没有赋予其校内最高学术机构、统筹学术事务的地位。即使在学术发展、学术评价、学术规范等事项存在行使“决定”权的可能性，也需要章程进行规定。第二，《规程》对学术委员会的定位可能改变高校内部管理机构的权力配置。 高校是学术机构，大部分事务属于学术事务或者与学术相关，如果学术委员会统筹行使学术事务的决策、审议、评定、咨询等职权，必定分割校长的权力，形成党委领导、校长负责行政事务、学术委员会统筹学术事务的格局。 因此，《规程》设定的学术委员会制度不是对高校内部权力关系的微调，而是一次重构。第三，高校内部的权力配置是高等教育法的立法权限，部门规章属于执行性立法，应该不具备调整高校内部权力配置的权能。 《规程》将学术委员会定位于校内最高学术机构、赋予其统筹学术事务的地位，可能已经超越了立法权限。

2．《规程》对学术委员会的定位与具体职责的表述存在协调性不足的问题

《规程》第二条将学术委员会定位于“校内最高学术机构”“统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权”，决策权是学术委员会成为校内最高学术机构的标志，但《规程》并未明确规定学术委员会行使决策权的事项范围。 学术委员会行使决策权的依据来自于第15 条，“学校下列事务决策前，应当提交学术委员会审议，或者交由学术委员会审议并直接做出决定”。 该条应做如下解读，（1）“学校”指党委和校长；（2）学术委员会对于相关事项行使审议权或者行使决策权；（3）学术委员会对于相关事项是行使审议权或决策权由党委或校长决定。 《规程》的制度设计出现了学术委员会职权不能支撑学术委员会定位的问题，这是一种立法内部不协调。

3．《规程》在秘书处的设置、与其他管理机构的关系、学术委员会权力约束等方面存在可操作性不足的问题

可操作性强调高校内部管理机构之间具有清晰的权利、义务、责任的划分，强调明确的合法行为保障机制和违法行为追究机制。 （1）《规程》没有强调学术委员会秘书处的独立性，导致很多高校将秘书处挂靠在行政职能部门，模糊了学术委员会与行政职能部门的权责关系，使学术委员会成为学校行政的附属机构，影响了学术委员会职能的发挥。 （2）高校学术委员会职责的行使往往与校长办公会等其他高校内部管理机构相关联，但《规程》没有规定学术委员会与其他机构的关系和相互间职权行使的程序，加之学术委员会缺乏独立性、缺乏执行决策的机制和能力，导致学术委员会职责的行使依赖于行政机构，难以发挥应有的作用。 （3）《规程》没有设置学术委员会权力行使的监督和约束机制，导致学术委员会出现了怠于行使职能、滥用职权等偏离制度期待的现象。

4．《规程》存在不符合立法技术规范要求的现象

《规程》是学术委员会行使职权的行为法，根据立法技术规范要求，应该对违法行为设置法律责任。 “从法学理论上讲，法是一种强制性规范，无论是法律权利还是法律义务都有国家强制力作为后盾，妨碍权利和义务实现的行为都将受到司法的干预。 因此，任何一部立法都必须有法律责任的规定。”［6］《规程》没有设置法律责任制度，导致《规程》难以按照法律的逻辑运行。

更大的问题在于，我国教育法律法规中法律责任制度也不完善，使《规程》设定的条款在缺乏自身依仗时，也无法向上位法寻求庇护。 《规程》是依据《中华人民共和国高等教育法》制定的，但该法并没有规定法律责任制度。 高等教育法的上位法是《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国宪法》，我国宪法中没有规定法律责任，教育法第九章规定了法律责任制度，但无关高校内部权力配置和运行的违法责任。 换言之，对学术委员会建设过程中学校不认真落实《规程》的行为无法追究法律责任，学术委员会不能正常运转亦无法追究法律责任。

（二）高等教育管理体制对学术委员会建设的影响

1．高校内部存在抵制《规程》实施的制度基础和心理动机。 高校内部管理机构和管理人员是《规程》实施的目标群体，也是《规程》实施的内部执行者。 《规程》的实施对高校内部管理体制带来冲击，高校管理者基于制度变迁的路径依赖，其本能反应是用传统的管理方式化解冲击，除非管理者希望借此实现变革或者具有强烈的法治意识。 当政策执行者兼任政策对象和执行者的双重角色时，为了局部或个人利益，钻政策“空子”的现象就有可能出现［7］（P253），学术委员会职责的消减和淡化、高校学术委员会秘书处挂靠在行政部门等问题的出现往往与此相关。

2．执行人员存在执法能力不足的问题。 《规程》的实施需要教育行政部门进行执法监督，但我国教育行政部门没有形成对公立高校依法监管的习惯，缺乏对高校进行依法监管的人员和能力。

3．《规程》实施欠缺所需要的法治环境。 政策和法律是我国高等教育管理的两种主要手段，“教育事业的运行、改革和发展在很大程度上依靠政策的驱动或控制，而教育法律常常呈现出规范供给不足的结构性缺陷。”［8］我们采取政府直接管理教育的方式，而法治要求政府居于超然地位对高校依法监管，现有高等教育管理体制没有为法治提供需要的条件，没有形成法治的理念和氛围，难以为《规程》的实施提供理想的法治环境。

4．司法监督没能成为《规程》实施的保障力量。 学术委员会建设是高校内部管理机构的职责和运行方式的调整，产生的纠纷没有纳入行政诉讼的受案范围，法院对《规程》实施过程中的违法行为没有能力进行司法监督。

三、完善制度、改进体制是高校学术委员会建设的出路

制度设计不完善、高等教育管理体制不能很好地支撑《规程》的运行是学术委员会建设遇到诸多问题的主要原因，学术委员会建设应该从完善制度和改善高等教育管理体制两个方面入手。

1．高校学术委员会的职能定位应该回归高等教育法的规定

修改《规程》，让学术委员会的职责定位与上位法保持一致，在学术规划、学术评价等方面发挥专家在高校内部治理中的作用。 “高等学校的学术事务绝对不是其学术委员会所能独自包揽的，而是需要校长领导的行政系统和学术委员会主任（可以是校长也可以不是校长）领导的学术组织合作共治。”［9］学术委员会委员是学术精英，理应参与高校管理，但主要精力应该在于治学，避免陷入管理活动而影响学术发展。

应构建决策与执行分离的内部治理机制。 我国高校学术委员会不同于美国和欧洲大学的评议会，后者是高校管理规则和重大事项的决策机构，由行政人员、教师、学生、外部人员等代表共同组成，大学内部实行的是评议会负责制定规则而校长负责执行规则的管理方式。 我国公立高校管理规则制定权和执行权均由校长享有，高校内部管理行政化的根源也在于此。 校长统帅的科层制机构具有执行能力强的特征，但其制定的规则因难以汇集各方意见而先天欠缺公平和公正。 因此，高校内部管理应区分规则制定机构和执行机构，成立由教师、行政人员、学生、政府、校友等利益相关者代表组成的机构，负责规则制定和重大事项决策，由校长管辖的行政机构负责执行，民主参与确保规则制定和重大事项决策的公平公正，行政机构负责执行发挥科层制机构效率高的特长。

2．建立法律责任制度补齐法治运行欠缺的环节

补齐《规程》欠缺的法律责任制度，激活执法活动和司法活动，通过追究违法者的法律责任使《规程》按照法律的逻辑运转起来。 学术委员会建设中的法律责任制度应由高等教育法规定，并赋予《规程》细化法律责任的能力。 《规程》的强制性规定都应设定法律责任，包括决策无效和个人责任追究等方式，若在学术委员会建设中违反了《规程》的规定，应追究高校管理者的法律责任；若高校管理机构代位行使学术委员会的职权或规避学术委员会职责的行使，应宣布该决策无效并追究管理者责任；若学术委员会出现违反程序、未达到法定人数等违反《规程》规定的情形，应宣布会议无效；若学术委员会委员怠于履行责任或不正当履行责任，应免除其委员资格。

3.弥补制度漏洞增加《规程》的可操作性

《规程》应明确学术委员会秘书处的独立性和秘书处人员的独立性，以保证学术委员会独立行使职权。 应明晰党政管理机构与学术委员会的职责边界，建立学术委员会与其他管理机构之间的工作机制，制定具体的流程和期限，减少制度漏洞。 应进一步完善学术委员会委员的选举程序，“围绕‘胜任’做文章，通过民主程序把最优秀、最适合的人选出来”［10］。 应完善学术委员会会议制度，对学术评价原则上采用同行评价的方式；对于涉及不同学科、个人之间利益分配的事项，应首先确定利益分配规则和评价标准；需完善学术委员会权力行使程序，“高校学术委员会委员的表决权不仅仅是直接进行投票，而是应该在决策前有充分的讨论、辩论”［11］，包括适当的公开、回避、听证、说明理由等制度，通过程序约束确保公平公正。

应赋予范围宽泛的权利救济主体，确保教育的公益性得到维护。 教育法律制度具有维护国家和社会公共利益的职能，学术委员会职权的行使涉及个人利益，也涉及公共利益，为避免公共利益救济主体的缺位，对于违反《规程》的现象应把救济权赋予范围宽泛的主体，让学术委员会成员、学校的行政人员、教师、学生、教育行政部门等利益相关者都有权向执法部门提出执法申请或向法院提起诉讼，织成强大的个人监督、行政监督和司法监督网络，使法律所蕴含的国家意志得以实现。

4．推进执法者执法能力建设

集体行动中强制是不可或缺的力量，尽管集体行动对所有成员都有利，但基于个人考虑，集体内部成员仍可能采取不配合的策略，使集体行动面临失败的境地，美国经济学家奥尔森坦言，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或者集体的利益。”［12］（P2）《规程》的实施是全国范围内的集体行动，不能完全依靠高校管理者的自律，需要他律－执法的推动。

需要加强教育行政人员依法行政能力建设。国家政策一直强调推进依法行政、加大教育行政执法力度，但进展迟缓，难以摆脱对直接管理的依赖。 教育行政主管部门应该转变观念，加强执法能力培训，通过各种方式提高执法能力，实现对高校办学行为的依法监管。

5．完善法治环境保障《规程》的实施

应深化高等教育管理体制改革，政府对高校的管理方式从直接管理转向宏观管理，摆脱政府与高校之间的黏连关系，使政府在对高校的管理中处于超然地位，政府对高校实行依法监管，为高校自主管理留出空间，让高校根据自身特点和教育规律自主办学。 应将更多的高校对学生、教师的管理行为纳入教育立法，理论上而言“特别权力关系理论，今日已不被接受”［13］（P57），高校内部管理活动不受法律调整的理论障碍已破除，对高校内部管理机构的职责边界和行为程序进行立法，依法规范高校内部管理机构的职权和行为，通过立法保障教育事业的发展和教育公益性的实现。 具有完善的高校内部权力约束机制，国家才能给高校放权，否则还会陷入一放就乱、一收就死的循环。 应将教育立法规定的政府对高校的管理行为和高校内部管理行为纳入司法审查的范畴，让教育法按照法律的逻辑运转起来，让教育立法真正发挥作用。 完善法治环境，不仅是《规程》实施的需要，也是所有教育法实施的需要。