中国的教育改革迫切需要制订《学校法》

程方平，王 军

（中国人民大学 教育学院，北京100872）

2021 年，国家下决心整治各类教育乱象，不堪重负的中国教育有望回归正常的轨道。 在教育界面临的各种困难和问题中，《学校法》的缺失既是长期以来学术界呼吁解决的立法问题，也是诸多教育问题的解决无法可依的原因所在。 为此，学术界、教育界、思想界、法律界和社会各界，应该坚持不懈、坚定不移地推进《学校法》的制订及相关工作，并在理论、意识和舆论上澄清混乱，明确发展思路。

一、学校立法的意识、思路存在问题

随着社会变革步伐的加快，学校立法缺失积累的矛盾逐渐突显出来。 一是政校关系和公立学校的性质改变问题。 长期以来，我们的教育体制行政化问题比较突出，政府与学校的责任界限模糊，甚至还有行政缺失或不作为的严重现象。 近些年，在利益驱使下，一些地方利用国有企业、公办教育资源，举办或者参与举办义务教育阶段的民办学校，更有一些公办学校被“转制”成民办学校。 这种做法带来了许多社会问题，不仅扰乱了正常的教育秩序，还对教育生态和社会公平带来严重的负面影响。 从体制的角度来看，政校关系的核心是“权力的分配问题”［1］，即政府和学校之间职权、职责如何界定。 政府和学校是两种不同性质的机构和社会组织，本应各司其职，共同维护学校教育的公平正义。 相关机构不能以行政手段强势介入学校事业，干扰其发展，甚至从中谋取私利。 二是学校法律保障机制问题。 由于学校的法律责任不明确，学校、教师、学生三方的合法权益明显缺乏法律保障。 近年来，由安全事故引发的“校闹”问题时有发生，不仅严重影响到学校教学秩序，而且损害了学校或者师生的正当权益。 冲突方不是通过诉诸法律解决问题，而是采取扰乱公共秩序、侵害他人合法权益等方式，向行政管理机关和学校施压。 学校、地方政府等当事方由于无法可依，只好息事宁人，用花钱买平安的方式来应对。 这在一定程度上助长了“校闹”风气的蔓延。 由于学校缺乏与社会进行有效民主协商的沟通机制，致使一个个普通的教学问题，逐渐演变为严重的社会问题，加剧了社会矛盾，拉高了解决问题的社会成本。

学校，作为办学的主体，我国至今还没有一部与之相对应的明确法律，这是我国教育法律体系中的重大缺陷。 为此，学界呼吁良久，社会反应强烈。 2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）》即提出“六修五立”的立法任务，其中第二十章“推进依法治教”中明确提到：“完善教育法律法规”，“制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”［2］，将学校立法置于重要地位。 2019 年3 月，全国政协常委、民进中央副主席朱永新在“关于减少非教学任务为中小学教师‘减负’的提案”中，呼吁尽快启动《学校法》立法，明确学校和教师的责任边界，真正减轻教师不必要的行政负担和非教学任务，为教师“减负”［3］。 2019 年11 月，在全国政协第十三届常委会第九次会议上，民进中央陶凯元常委提出要尽快出台《学校法》等法律，完善教育法律法规体系，使得教育工作有法可依［4］。 事实是，由于长期以来办学缺少法律规范，致使学校因办学质量差异而引发各种社会问题，诸如择校热、学区房、学校周边交通堵塞等社会热点问题，导致学生内卷、家长焦虑，甚至引发招生腐败等乱象。这些乱象使党与国家一直倡导的教育公平受到了前所未有的挑战。

2000 年我国就已宣布实现“两基”目标①，并在此后一直强调要促进中国的公立中小学均衡化发展，逐步取消重点学校，全面提高所有学校的教育质量，且国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）》，但因学校办学缺规程、无规范，致使本应该尽早实现的学校教育均衡发展的目标，不仅没有全面实现，反而引发了诸多严重的教育和社会问题。 由于办学行为缺少法律规范，学校间的恶性竞争加剧，原本存在的校际差距被人为拉大。 由此引发的择校热高烧不退，不仅严重干扰了国家“促进公平，提高质量”②战略的实施［5］，而且还带来了一系列的社会问题。 而当前的情况是，《学校法》的制订遇到多方面阻力，如有观点认为，《学校法》不必单独设立，现有的规章制度已经够用。 但显然，已有的政策法规都不足以解决前述问题、遏制不良趋势。 当前，在立法思路和意识方面也存在严重分歧，还有观点认为，学校立法没有意义，以后我国会通过《教育法典》的建设来解决问题。 但预期10－20年以后才能起作用的《教育法典》不仅不能解燃眉之急，而且会因没有具体的《学校法》为基础和依托，仍然不能解决各类与学校教育有关的问题，还会使现有的问题更加严重和复杂。

二、学校立法可有诸多借鉴

自正规学校出现后，相关政策法规陆续颁布。只是在古代，中外有关学校立法的探索，最初多是国家法规中的一小部分，涉及学校的地点、规模、覆盖区域，以及人员配置、教师和管理者级别、相关经费标准、学习期限、学习内容、考试和升级规定、礼仪和祭祀要求等。 进入近代以后，西方的学校教育逐渐进入正规化、规模化、标准化和法治化阶段。 特别在19－20 世纪，传统意义上相对简单、粗犷的官学和私学，都被更加标准化、规模化且更有进步意义、服务意识和国家责任的公立和私立（民办）正规学校所取代，开展学校立法工作也成为先行发达国家首先要做的重要事情。

现代意义上的《学校法》源于西方，也是现代法律制度在学校教育中的具体体现。 19 世纪末，为强化学校教育，发达国家开始学校立法工作：1872 年，德意志帝国制定《普通学校法》；1890 年后，日本先后出台《小学校令》《中学校令》《师范学校令》《帝国大学令》等。 20 世纪80 年代后，发达国家以学校为核心的教育体系更加完备，现代学校教育体制基本形成。 其中，德国对教育的管理、监督，主要靠教育类的基本法和学校类法规来完成。 前者由国家制定，后者则由各州制定细则。其中，《德意志联邦共和国基本法》（Basic Law for the Federal Republic of Germany）第7 条规定：“整个学校系统应处于国家监督之下。”［6］《石勒苏益格－荷尔斯泰因学校法》（Schleswig－Holsteinisches Schulgesetz）第一节第3 条《学校的自治》规定，学校独立执行学校的使命和管理自己的事务，学校课程由学校会议定期审查；第三节第17 条规定，“在学校和其他学校活动中，学生必须服从校长和教师的指示，以实现学校的教育目标和维持学校秩序”［7］。 巴伐利亚州颁布的《巴伐利亚教育和教学法》（Bayerisches Gesetz über das Erziehungs⁃und Unterrichtswesen）第一节第1 条即规定“学校必须实现宪法规定的教育和培养使命。 它们旨在传授知识和技能，塑造受教育者的精神、体魄、心灵和品格”，第2 条学校的任务则是“传授知识和技能并发展技能，养成独立判断的能力和自我负责的行为，教育人们负责任地行使自由，学会宽容，形成和平的理念及尊重他人，教育人们认识文化和宗教的价值，了解巴伐利亚州的历史、文化、传统和习俗，激发人们对家乡的热爱”［8］。 总之，德国各州学校法细则大同小异，主要规定了学校举办者及其法律地位；学校的分类、结构及任务；学校主体、权利及相互间的法律关系；学校人事、财务以及国家对学校的监督等。 学校立法旨在对公立和非公立学校自身及各种法律关系进行规范，并注意到学校内部事务与外部事务之间的联系与责任区分。 日本新《教育基本法》则规定，校长作为学校法人代表，依法行使对学校教育、所属职员、学校设施及学校事务的管理，以及职务上和身份上的监督［9］。 《法国教育法典》 （Code de L’education）规定公立学校管理实行“决策、执行、咨询”机构分离的原则。 管理委员会负责决策，校长办公室负责执行，学生代表会议负责咨询。就决策管理而言，法国的学校管理民主化程度很高。 三分之一是地方行政区域代表、学校管理机构代表、知名人士代表；三分之一是学校教职工代表；三分之一是学生及家长代表［10］。 由此可见，在法国的学校决策管理委员会中，主要由学校成员和社会成员组成，地方行政区域的代表不足三分之一，很难形成强势的一面。 这种合理的组织结构能对权力发挥有效的制衡作用。

自清末民初始，我国的教育就一直在向欧美和日本学习。 这些国家在办教育方面有一个共同的特点和重要经验，即“依法治教”。 他们多在17－19 世纪完成学校立法工作，随后经过不断地修订与完善，学校法的规范和指导作用更加充分和完备。 一个国家的教育，特别是公立义务教育阶段的学校教育，应该是保证教育公平及社会公平，保证国家的安全和教育意志不出偏差，保证所有国民的基本素养，保证其传统文化能正确传承的重要载体和基础设施［11］（P122）。 即便在WTO 的相关协定中，学校教育这一部分都是要留给所在国自己把握、不受国际化影响的。 具体体现在协议中的最惠国待遇方面，成员国有豁免权；一般例外原则允许成员国出于保护“公共道德或维护公共秩序”而行使教育服务豁免权。 另外，国民待遇原则及逐步自由等原则对于保障成员国的教育主权是有利的［12］③。 世界发达国家对于制定和实施学校法的高度重视是出于对“依法治教”理念的坚守。

作为落实教育方针、教育目标，提高教育质量的具体机构，公立中小学校是最值得关注，也是最需要保障的。 对于我国的公立学校而言，《学校法》既是办好学校的法律保障，包括经费、设施、师资、课程、标准、评价、发展等的要求，也是学校教育免受外来干扰和不良影响的重要屏障，使不该学校承担的责任义务得到明确，更是坚守教育公平底线的最后防线。 众所周知，在我国现有的公立学校系统中，城市中的大校、巨校现象比较严重。 正规小学常容纳2 000－3 000 人、中学达到万人的情况不在少数。 即便是所谓的名优学校，考试成绩名列前茅，但教育方针规定的“五育”目标，都是很难实现的。 通常在规模适度的学校（国外的研究结论是：小学500 人以下，达到600人就必须分作两校；中学1 000－2 000 人规模）［13］，各种教育活动都能有效开展。 而在这些万人大校、巨校中，体育活动空间狭窄不堪，学生的健康水平远不能达标，教育质量尤其是学生的体能素质很难保证。

对于上述各类问题，我国学术界、思想界、教育界、法律界和关心教育的众多人士，通过每年的“两会”和各种其他形式、路径提出了许多建设性意见，呼吁制订《学校法》的声音也此起彼伏。 这些建设性的探索与建议虽不都是立法的直接参考，但可作为《学校法》立意、立法原则考量的主要立场和依据。

三、在中国制订《学校法》需要突破的困境

我国现行教育法律体系，是以《宪法》为根本，以《教育法》为依据，以《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等为落脚点的分层、分类体系。 而学校作为教育实施的主体，却没有专门的法律。 与学校有关的法律条款则分散在不同层级、不同类别的教育立法之中，这既不利于学校主体地位的凸显，更不利于法律法规的具体实施。 关于“学校”，在所有教育法律法规中都有涉及，但不具体，且有交叉。 如《教育法》第三章“学校及其他教育机构”规定了学校及其他教育机构的举办者、设立条件、登记程序、权利义务、管理体制、法人资格、资产和法律责任。很显然，将“学校”和“其他教育机构”放在一块表述，过于笼统，难以凸显学校的主体与个性。 至于什么是“学校”？ 《教育法》也没有明确定义［14］。直到2002 年6 月25 日，教育部发布的第12 号令《学生伤害事故处理办法》附则中，我们才看到有关“学校”的定义：“本办法所称学校，是指国家或者社会力量举办的全日制的中小学（含特殊教育学校）、各类中等职业学校、高等学校。”［15］应该承认，在《宪法》指导下制定的《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《教师法》《职业教育法》《民办教育促进法》对我国教育事业的发展起到了重要的推动作用，功不可没。 但也应该看到，这些立法的局限性也很明显。 它们只能从宏观层面规定学校设立、学制安排、经费投入、办学方向及教师配置等问题，不可能涉及到学校内部组织结构与管理，更不可能涉及学校与政府、社会、教师、学生等具体的法律关系。 这势必影响到学校主体地位的彰显和自主办学积极性的发挥，进而制约学校办学活力的形成与功能的体现。

随着教育体制改革的深入，我国中小学改革正在朝着建立现代学校制度的方向发展。 现代学校制度建设应该是以学校发展为本，以学生发展为中心，以提升学校组织效能和教育质量为核心、为主旨的［16］。 在此背景下，学校办学自主权的问题就显得尤为重要。 学校只有享有高度的办学自主权并能承担相应的法律责任，才能创造性地开展学校教育与管理。 这就涉及到政府与学校权限的划分。 《学校法》将为政府的放权与学校的自主提供法律保障，确保揽权不专权，放权不失控。同时，《学校法》还将在完善学校内部治理结构，保证学校师生享有基本的话语权、参与权方面发挥保驾护航的作用。

《学校法》的制订并非“难于上青天”。 《学校法》应该是国家层面立法，是国家教育方针和全民教育理想的体现，而非只是教育部门意志的体现。 《学校法》制订的关键是要避免以部门为主的立法，只有基于这样的认识，其制订的重要性、紧迫性、权威性、严肃性才会被充分认识，并成为社会的普遍共识。 按照常理，应该在人大立法机构的统一安排和指导下，确立有社会广泛参与的，包括公私立教育研究机构、师范类高校、教育类行业协会、法律组织等参加的，有财政、人事、民政、文化、科技、标准、评价等领域协同支持的，有家长、教师、校长、社区、教育主管部门等代表参与的立法和听证团队。

20 世纪90 年代以来，在优化和提升治理能力方面，党和国家都一再强调要“依法治教”“依法治国”［17］。 教育问题也是事关国计民生和民族未来的基础和大事。 而令人担忧的是，尽管对于制订《学校法》的呼吁早已有之，但在可见的国家立法规划中，《学校法》的制订还排不上议程，相关的历史研究、比较研究、案例研究、法理研究等也都比较匮乏，难以为教育决策和立法规划提供理论上、观念上、方法上的支持。 为此，不仅需要教育界、法律界和国家相关部门鼎力合作、强力呼吁，促成中国《学校法》的早日出台，也需要社会各界真正认识到，改变学校教育现状，必须要从学校办学有法可依做起。 制订《学校法》不仅是教育部门的事，更是保证中国教育、中国未来沿着正确的道路发展、前行的大事。 有了正确的立法认识和迫切的立法需求，中国《学校法》的制订就有希望，就能有急事要事抓紧办的智慧和方法，而不是一味地埋怨立法任务重、头绪多、困难大、存在体制缺陷而长期搁置。 相信在务实求真、勇于探索中国教育之路等思想的指导下，通过上下一心、群策群力，适合中国现状与特色的《学校法》一定能早日制订出来。

四、学校立法的基本原则和思路

制订《学校法》旨在规范学校（尤其是校长和学校领导班子）的办学行为，保障学校、校长、教师、学生、家长和周边社区的合法权益，维护学校起码的教育秩序，理所当然地需要遵循国家《宪法》以及《教育法》等上位法律之规定，并服从或参考《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等相邻相关法律法规之原则。 《学校法》的制订不仅有利于规范学校和校长行为，也有利于明确政府及其教育主管部门的责任与义务，还可以引导社会、家庭确立正确的“学校”观，以支持学校专心办学、提升教育质量。 其对象不仅是公立中小学，还应该涉及各级各类学校，并由此构成一个完整、系统、网络化、关联化的学校体系与生态。 因此，一定要明确该法制订的复杂性和难度，包括要细化和构建各种关联，既要考虑“学校”这一块，也要考虑“其他教育机构”这一块，综合施策、明确各自的责权利。 大体分类如下：

第一类是正规的、非营利学校，包括公私立的正规幼儿园、义务教育阶段的公私立学校（小学、初中，同阶段的残疾人学校等），此前各类学校应该按规定得到国家的基本补助；公私立高中学校、公私立中等职业学校（包括专业学校、师范学校、民族学校等），也应包括公私立高等学校、被纳入学历教育的家庭学校，这些学校也应该在一定程度上得到国家的专项补助。

第二类是非正规学校及混合体制学校，包括各类培训机构。 这些学校属于营利性机构，除了有经营上的要求，还应有教育类行业督导。 如美国的阿波罗集团模式、中国的新东方等，既办有正规学校，也有培训机构，则要具体划分，分类管理，尽量避免在法律的灰色地带产生问题和不良的连带影响。

第三类是新型学校。 常见类型有网络学校、函授学校、短期学校等，以及在WTO 框架协议下出现的国际学校，既包括中国人办的国际学校，也包括外国人办的、只接受外国孩子的国际学校。这些学校若需要中国学籍，须经中国（有国际专家参与）机构作认证，保证在中国办学的教育权在中国。

各级各类学校的关键法律要素为：学校的办学权、校产所有权、学校性质（国立、公立、私立）、依法确立的学校章程（公立中小学应无差别）、政府及其教育主管部门提供的保障，还有学校与政府（含社会、家长、学生）之间的关系、办学必要的基本条件和标准（含学校的基本组织结构、学校和班级规模、学生入学要求等），以及利益相关方（指校长、教师、学生、家长、所在社区）的相应责权利、学校督导或认证的标准依据和执行方案等。

与《学校法》相关的法律（可设“参照”条款）有各级各类教育法、教师法、督导法、青少年保护法、家庭教育法、经济法、刑法等。 比如，在义务教育阶段的公立中小学教师队伍的稳定和教育质量保障，就需要通过法律调整予以保障，确定教师为公务员或教育公务员是基本和必须的。 否则，经济发达地区的恶性挖人对中西部欠发达地区教育的严重破坏、釜底抽薪是无法遏制的。

制订《学校法》不仅仅是限制学校和校长权力的，也须明确政府及其教育主管部门必须为学校提供的基础服务，更可以引导社会、家庭确立正确的“学校”观，是支持学校专心办学、提升质量的“学校基本法”。 如果我国在《学校法》方面的建设能够及时、充分，现实中不少与学校教育相关的“老大难”问题就能尽快、较好地解决，也能使不少社会问题，如学区房、校门口交通、就近入学、家长负担和焦虑等，得到明显缓解。

五、要使制订的《学校法》成为 “良法”

《学校法》是否会导致所有的学校都四平八稳、缺少生气和活力？ 这显然是《学校法》制订需要考虑的问题。 我们反对学校“同质化”“模式化”，也提倡“校本”管理和办特色学校。 但是，必须坚守一个前提，这就是作为义务教育阶段的学校，尤其是公立学校，不能产业化和市场化，也不能随意改变硬性的办学标准。 因为义务教育是面向所有国民的底线教育或基础教育，其功能是依据教育方针、依据《宪法》，为所有国民提供的“国民基本素养教育”。 这个底线不容突破、不能污染，需要无条件的保证。 也就是说，在义务教育阶段，不管是公立学校，还是私立学校，使学生形成“国民素养”［18］，其中包括“五育并举”“免学费”“开齐课程”、坚持中国的文化传承与“核心价值观”等，是最重要和不容改变的基准。 私立学校在经费上一方面可以得到政府的补助（参照新修订的《义务教育法》），另一方面可以根据办学成本的评估，经物价部门核定适当收费，但不应鼓励高收费、条件豪华的所谓“贵族学校”［19］。

在《学校法》确立的原则中，要为学校、校长和教师提高办学水平和教育质量留有自主发展、创新的空间。 例如，在完成统一教材教学的基础上，可以进行校本教材、教法学法探索、校本教学实验、完善评估体系、开展特色活动、保障学校安全与环境、教师自主发展、家校合作等方面的积极探索。 特别要通过教育行政的服务，支持为数众多的普通校、薄弱校尽快补足原有的缺项，尽快达标。 特别在教师、校长的调配方面，发挥政府主管部门的强势、统筹作用［20］，而不是将权利责任放给某些校长，更不能让主管部门的领导兼任校长，混乱了本已行之有效的管理体系。

此外，要鼓励学校进行校本实验，开展创建特色学校的活动，要为学校共性基础上的特色发展留有空间。 要明确：学校特色和优势的形成，不能违背教育教学的基本规律和原则，在这些方面“共性”是统一的，不能改变的。 在此基础上，能够更好地因校制宜、因地制宜、因师生制宜，进而产生“具有特色”的自然结果。 为此，通过《学校法》的制订与引导，就不是仅有人为培养的、用巨资支撑的、用商业包装的几所名校鹤立鸡群，而是能使所有的学校都站在公平的起跑线上，每一所学校的校长、老师和学生都有创造属于自己的卓越的基本条件和机会，让绝大多数学校都有可能成为“人民满意的”学校［21］。

一方面，《学校法》的制订、实施和监督检查，是办好中国教育的必要保障，也是端正国人“学校”意识的法律依据；另一方面，《学校法》的颁布能有效地遏止各类学校教育的乱象，缩小学校间的差别，杜绝学校中的腐败，预防不良社会影响的

注释：

① 即基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲，两项指标都达到85%。

② 根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，我国教育发展的战略目标分别为实现更高水平普及教侵蚀，消减受教育者及其家长的焦虑。 可见，我国《学校法》的制订是必要的，也是急需的，而且要尽量使第一次制订的《学校法》成为导向积极、利于操作和创新的“良法”。 应该看到，我们目前在相关的研究和实践方面，探索还是比较有限的。对于国外和历史上的经验，也有少数学者在努力探索。 希望国家的立法和教育部门高度重视这一问题，为方兴未艾的学校教育改革与发展提供保驾护航的重要法律依据。

进入到教育发展和改革的新阶段，完善以《宪法》为根本原则、以《教育法》为核心依据的中国社会主义特色的教育法律体系，补足相关的缺欠和短板势在必行。 党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的高度，提出“加快推进教育立法，增加制度供给，构建完备的教育法律法规体系”，“针对重要教育领域和环节的发展需求，制定部门规章、地方性法规及地方政府规章”以全面提升教育法治建设水平［22］。 2021 年，国家从国家发展、民族振兴的战略高度，以“减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担”［23］为突破口，填平部门沟壑，建立多方沟通协作平台，创立家校联动机制，使不堪重负的中国教育有望回归正常的轨道。 一些地区做了积极的探索，如青岛市制定了《青岛市中小学校管理办法》［24］。 未来，若能尽快出台国家层面的《学校法》，不仅对于学校教育回归正道、教育的社会环境持续改善、教育质量稳步提高大有裨益，对于日后集成的《教育法典》与和谐社会的建设也都是重要的基础。育，惠及全民的公平教育、提供丰富的优质教育以及构建完备的终身教育，健全教育体制。

③ 由于教育关系国家主权、社会道德和民族文化继承，因此各国对加入WTO 后的教育市场服务开放承诺普遍较为保守。