双向嵌入：社会工作者与社会治安治理共同体建构

2023-04-06揭志媛中国人民公安大学

上海城市管理 2023年1期

文揭志媛中国人民公安大学

党的十九大提出“要打造共建共治共享的社会治理新格局”，自此，建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体成为国家治理体系和治理能力现代化的重要方向，作为国家治理和社会治理重要组成部分的社会治安治理，同样需要进行现代化创新，建设社会治安治理共同体。

社会治安治理共同体以建设“强国家―强社会”为重要任务，以共同的目标、共同的认同、共同的行动为基本特征，[1]其实质是形成多元主体共同维护社会治安、解决社会治安问题的局面，已有研究对社会治安治理共同体的建构进行了较全面的意义阐释和理论建构，但是在实践中社会治安治理共同体的构建仍然存在着动力不足的情况。一方面公安机关仍然是大包大揽导致压力过大能力不足；另一方面，社会治安治理主体能见度不高，不仅是群众参与度不够，而且大多数社会组织仅仅是形式上参与社会治安治理共同体，一些能够提高社会治安治理能力的专业性较强的社会组织并未被关注到，这些都让社会治安治理共同体建设乏力。

社会工作作为专门的社会服务组织，在国外早就出现了警察社会工作的实践，并在家暴、精神病人、青少年违法犯罪等领域都有了很好的实践，为维护社会稳定贡献了力量。随着经济的发展，社会工作在中国也逐渐得到重视，社区社会工作、老年社会工作、残疾人社会工作等在脱贫攻坚以及社会治理工作中发挥了重要的作用。但是到目前为止，将社会工作组织与治安治理进行讨论的文献较为缺乏。本文尝试在社会治安治理共同体的构建中引入社会工作，以解决社会治安治理共同体动力不足的问题，并对何以可能，以及未来发展的空间进行初步探讨。

一、“双向嵌入”的理论背景

卡尔·波兰尼在书中引入“嵌入”这个概念，用嵌入来理解经济和社会的关系。虽然波兰尼并没有展开解释“嵌入”的内涵，但是嵌入观点引起了许多学者的关注，格兰诺维特在此基础上从结构嵌入和关系嵌入来研究嵌入问题。嵌入理论产生于经济社会学领域，后来延伸至社会学和管理学等领域，在政治经济学研究中，“嵌入”开启了一个全新的讨论视野，学者们倾向于用嵌入来讨论一种特殊的国家―社会的关系，其中关于社会组织的研究，虽然许多学者在不同意义上已经使用了类似“嵌入”的观点来研究社会组织与国家之间关系，例如“嵌入行动主义”等。关于社会组织与国家的嵌入关系，学者们也展开了广泛的讨论。一般嵌入意指社会组织嵌入政府力量，而“反向嵌入”则指政府力量嵌入社会组织及政府所购买的服务中，以一双“看不见的手”参与到其中。[2]由“反向嵌入”延伸出来的双向嵌入意指社会组织和政府互相嵌入即社会组织嵌入政府的服务体制中，政府嵌入社会组织中。此外关于双向嵌入的另一种解释是，社会组织分别嵌入在“国家”和“社会”中，既充当国家与社会互动的中间者，也为社会组织的行动拓展自主性，[3]张紧跟用佛山某社工机构的实例来提出社工组织通过双向嵌入于国家和社会以获得自主性。[4]以上两种双向嵌入的观点都给了笔者很大的启示，本文意在利用社会工作者的优势来化解社会治安治理共同体建设中的难题，因此用社会组织分别嵌入在国家和社会中更符合本文的立意。

二、社会工作者参与建构社会治安治理共同体的内在逻辑

（一）价值基础：社会工作者嵌入社会治安治理共同体的共同价值观

在大众一般的认知中，社会工作是社会服务类的，而公安机关是暴力机关，公安机关和社会工作相距甚远，但其实两者的本质有共通之处。社会工作者本着助人自助的理念，帮助社会中的弱势群体，增强服务对象的能力使其能够自己解决遇到的困境，从而适应社会环境，以帮助其实现“自助”。[5]社会工作者常常以社会服务者的角色出现，关注社会中的弱势群体，实现公平正义，这与社会治安治理共同体的价值不谋而合。《关于加强社会治安综合治理的决定》中提到社会治安综合治理的主要任务包括打击各种危害社会的违法犯罪活动，依法严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子，采取各种措施，严密管理制度，加强治安防范工作，堵塞违法犯罪活动的漏洞；加强对全体公民特别是青少年的思想政治教育和法制教育，提高文化、道德素质，增强法制观念。由此可见，除了日常以暴力的手段打击违法犯罪，社会治安还承担了防范、教育、管理、建设的任务，公安机关是国家制度的执行者、维护者，承担着协调社区关系的角色，参与保障群众的日常生活，使社会处于一种有条理、不紊乱、无危险的状态，因此公安机关是社会正义的守护者，也是社会秩序的维护者，既以国家暴力机器的形象保障社会安全秩序，同样也以社会服务提供者的柔性角色提供服务。因此，公安机关和社会工作者从价值目标来看都是一致的，都是为了社会稳定和民众幸福安康，这是社会工作者嵌入社会治安治理共同体的价值基础。

（二）实践逻辑：警务能力的补充

改革开放之后，经济快速发展，而经济快速发展带来的不仅是人们生活水平的提高，还有社会利益的不断分化，社会分层加大，价值取向多元化。此时社会正处于转型的关键时期，社会矛盾尖锐化且复杂化，警务活动范围随之越来越广，也不断有新的危害社会安全、扰乱社会秩序的事件发生，现有警力无法很好地满足社会的需要，这就需要公安机关与社会服务类的社会组织建立合作伙伴关系，根据社会组织特点开展合作，利用其专业技能提高警务能力。目前警察在开展工作时依然存在以暴力角色出现的现象，面对需要以柔性角色解决的家庭纠纷等问题时无所适从，基层民警常常是从法律角度进行劝解，劝解不成便选择处罚。一方面警务工作压力大，让基层民警无暇花费大量的时间逐步开展调解；另一方面对于调解工作公安机关并不专业，即使有个别邻居和居委会介入也常常不能从根本上解决问题，而这些工作都是和服务有关的，[6]此时社会工作组织可以通过“嵌入”公安机关中，利用专业技巧提供咨询与干预等，与公安机关合力为公众提供服务。此外，在儿童保护、青少年犯罪预防、精神病人照看及心理健康服务等方面，社会工作者都可以提供帮助与专业的服务。有效的预防、干预和稳定，不能靠单一的警务工作或是社会工作来完成，更需要警察与社会服务机构和社会工作者进行合作来处理问题。

警察作为重要的国家机器，常常因需要面对紧迫的情况而处于危险的境地，根据公安部发布的数据，在2021年有261名民警及131名警务辅助人员因公牺牲，社会治安的复杂性和严峻性、危险的新情况给警察带来了极高的风险；同时长期高强度的工作带来的倦怠感，繁忙工作之下对家庭的忽视带来的家庭矛盾，经历极端事件留下来的心理创伤，公众高期待值与警察能力有限带来的舆论压力等，都让警察受到不同程度的精神困扰。这让警察不仅不能够以良好的状态投入到治安治理中，也使得警民关系进一步疏远，不利于社会治安治理共同体的构建。因此，社会稳定和谐以及社会治安治理共同体建设都要求必须拥有一支身心健康的公安工作者队伍，虽然不少地区已经设了民警心理压力疏导室，但大多还是流于形式，并且公安队伍中缺少这方面的专业人才。社会工作“嵌入”公安机关中，恰好弥补了公安队伍的这片空白，帮助警务工作者缓解压力，提供社会支持，特别是在极端事件发生时，警察的心理创伤常常被忽视，及时且有效的疏导可以帮助公安工作者以良好的身心状态顺利开展警务工作。[7]

（三）理论逻辑：公安机关与公众互动需要更多途径

在传统的社会管理理念之下，社会治理模式以自上而下的政府主导为主，随着社会治理理念的深化，社会治理权力也越来越向基层下沉，国家在社会治理过程中希望能够吸纳公众参与到社会治理中来，最终实现构建社会治理共同体的目标，但在原子化社会背景之下，公众对社会治理有较低的认同感，参加社会治理没有热情，公众的低参与度制约着社会治理的进程。[8]这在社会治安治理方面尤为明显，社会治安治理主体的常见的仅有保安和治安志愿者，保安和治安志愿者为流动人口排查、大型活动安保、社区日常巡逻等做出很大贡献，但是保安和治安志愿者流动性较大且人数较少，难以满足社会治安治理的需要。

社会工作作为社会服务的专门组织，一方面在社会疏离加剧背景下，以柔性角色嵌入社会中，贴近居民生活，宣扬共同体意识，组织社会活动，建构公民精神，提升社区凝聚力，促进公众参与，承担起社会治安治理责任；另一方面作为公安机关与公众之间的桥梁，发挥社会治安治理共同体的枢纽作用，促进双方积极沟通，塑造警察良好的社会形象，改善警民关系，同时充当公众的代言人，收集公众需求，帮助公众利益的表达，社工机构扮演好上传下达的角色，既帮助公众意愿表达，同时也及时快捷地将公安机关的意图传递给民众。

（四）现实逻辑：国外经验借鉴与国内社会工作发展实践

社会工作作为一门专业的独立的学科体系在国外得到了发展，并形成了许多分支领域，比如精神社会工作、老年社会工作、学校社会工作、青少年社会工作等，并且随着其他领域发展的成熟，许多国家开始了警察社会工作的实践，研究领域主要集中在家庭暴力、精神健康、犯罪预防，青少年预防违法犯罪等，如美国、澳大利亚的反家暴，英国开展的儿童保护合作项目，苏格兰开展的反儿童性虐待合作项目等。其中，美国的警察社会工作的实践领域较为宽泛，在受害者服务方面，警察社会工作者凭借专业的知识和丰富的经验为受害者提供帮助，防止其受到二次伤害。在重大事件发生后，社会工作者及时对受害者、幸存者及其家属提供专业的服务，帮助其减少焦虑，进行心理疏导、安抚情绪等。作为警察和民众交流的中介，警察社会工作者还会为社区居民提供服务，并开展培训以预防犯罪。警察社会工作者以其专业性和工具性特点在警察工作中的方方面面发挥作用，作为缓解社会矛盾的帮手协助警察工作。国外警察社会工作者的实践为我国社会工作者嵌入社会治安治理共同体提供了范例。

反观中国社会工作发展情况，根据《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2020）》的数据，截至2019年，我国持证社会工作者数量增长，比2018年持证社会工作者的数量增长了9.2万人，专业社会工作者的队伍正在壮大，呈现可喜变化。虽然在理论和实践中，与国外一样，为了进一步发挥社会工作的作用，本土社会工作细分为青少年社会工作、老年社会工作、社区社会工作等，社会工作机构也通过项目制与不同政府部门合作。其中，在与公安机关合作方面，以2002年上海社区矫正社会工作者的出现为起点，实践中也出现一些警察系统相关社会工作的实践尝试，社会工作者主要承担协调矫正等工作，但关于专业干预、治疗、培训等几乎没有。同时，目前仍没有警察社会工作这一专业名词出现，在大部分的警察系统中也都没有设置社会工作职业岗位，对于社会工作者加入警察系统共同承担社会治安治理任务的认同感更是普遍较低。

三、双向嵌入：社会工作者参与社会治安治理共同体构建的运行机制

（一）制度嵌入：社会工作者“双向嵌入”的合法性基础

政府购买项目制是在近年来社会治理体制中的政府提供公共产品和公共服务的背景之下产生的，是在特定的时间内，由特定的组织来完成某一具有明确目标的任务。社会多元化的背后是社会成员需求的个性化和差异化，[9]而政府无法满足每一位社会成员的需求，但是作为第三方机构的社会组织可以弥补这一不足，通过购买社会组织的服务来达到社会治理的目标，社会组织遵循事本主义将特定任务嵌入在政府中，提升社会治理能力，进而推进基层社会治理现代化的进程。国外的警察社会工作领域实践开展较早，并且已经有专门的警察社会工作的职业，国内目前并没有警察社会工作的出现，因此采用项目制是实现社会工作嵌入公安机关，从而参与社会治安治理共同体建设的可行手段。项目制丰富了社会治安治理主体的结构，同时也为社会工作者参与治安治理从制度上提供了合法性。社会工作者与公安机关由项目制延伸出一种“委托-代理”关系使社会工作者合法地嵌入社会治安治理共同体中。向社工机构寻求专业化的帮助。社会工作者承接项目也就是获取资源的过程。[10]

（二）技术嵌入：社会工作者以“专业性”嵌入社会治安治理共同体

社会工作者秉持利他主义观念为服务对象提供科学服务，他们利用自己的专业知识嵌入社会治安治理共同体，扮演着多重角色，为社会治安治理共同体保驾护航。因此社会工作者所拥有的专业技术是社会工作者嵌入社会治安治理共同体的优势，[11]也是社会工作者得以嵌入社会治安治理共同体的关键所在。

从嵌入公安机关的角度来看。一方面，社会工作者充当了社会问题专家和咨询者的角色，在琐碎的矛盾纠纷的化解中提供专业的服务，真正把矛盾化解在基层落实到位；为暴力事件被害人等受害者提供服务，安抚情绪，提供诸如咨询、心理疏导等服务，帮助其度过困境并对执法人员产生信任，提供必要的支持性服务；对轻微的未成年越轨行为问题，根据未成年的情况提供个案服务等进行干预治疗；对一些有轻微的心理疾病的社会成员及时干预。除了以上内容之外，社会工作者还可以及时识别社区内的不稳定因素，向一些有社会问题的存在危害社会稳定的个人和家庭提供服务，以起到预防的作用。[12]另一方面，社会工作者承担了培训者和民警心理健康保障的角色，术业有专攻，社会工作者帮助警察掌握一些专业技巧，如如何应对受害者和一些有心理疾病的特殊群体，避免二次伤害的出现，面对矛盾纠纷如何妥善地应急处理等，同时定期向警察提供压力排解等心理健康服务，以防因高标准高强度的工作带来心理问题。此外警察处在面对黑暗的第一线，时而会发生一些恶性事件和重大突发性事件如大型交通事故等，这些事件都会对警察心理健康产生影响，特别是新入职的警察第一次面对死亡事件或者恶性案件会产生应激反应，社会工作者的及时介入以及支持性服务帮助其减少创伤、疏解压力。

从嵌入社会的角度来看。首先，组织技术嵌入，社会工作者以社区为单位，利用专业优势通过组织开展活动，在社区层面上加强社会公众的互动，密切人与人之间的联系，重塑人际信任，培育人际资本网络，改善原子化结构，从而增强对社区的归属感。其次，激发社会公众的共同体意识，通过社区归属感的培育，在社区内部达成共识，影响公众价值观，利用互联网平台，既加强公众之间的情感联系，同时利用网络平台的凝聚功能，鼓励社会公众积极参与公共事务的讨论，采用非经济性的方式改变社会公众的思想和行为方式，让他们相信自己的声音能够影响公共事务的决策，培育其主体意识，破解当前治安治理困境，激发社会公众参与社会治安治理的意愿，[13]激发共同体意识。最后，挖掘本土社会治安治理资源，孵化本土公益社会组织，利用依托兴趣爱好发展的趣缘性社会团体及地域性社会组织，将分散的公众凝聚起来，动员公众参与治安治理，搭建社会公众社会治安治理参与平台，减少“搭便车”现象，真正建设“人人有责，人人尽责，人人享有”的社会治安治理共同体。

（三）关系嵌入：奠定社会治安治理共同体基础

目前中国的社会工作机构仍处于起步的状态，面临着来自政府和社会的认同危机。公民的不信任不了解，让他们认为社会工作者只是政府的帮手，而政府的态度大多是直接干预或是形式化的合作，这都让社会工作者在社会治理工作中无法真正发挥作用。因此社会工作者的关系嵌入是嵌入社会治安治理共同体的基础，只有当社会工作者与公安机关以及社会成员建立起良好的关系，其才能获得双方的认可和支持，并更快地实现不同社会治安治理主体之间的通力合作。项目的购买给了社会工作者嵌入社会治安治理共同体一个合理合法的身份，但并不能让社会工作者得到真正的认可和接纳。[14]关系的嵌入可以分为正式的关系嵌入和非正式的关系嵌入。从嵌入公安机关的角度来看，非正式的关系嵌入包括积极主动与公安机关联系，利用自己的专业赢得认可，积极回应社会治安治理需求；正式的关系嵌入包括在购买项目时约定的工作上，通过双方的协商，社会治安治理目标达成共识，在目标一致的基础上理顺关系并发挥各自优势达成合作。从嵌入社会来说，一方面，社会工作者以“局内人”的身份嵌入社会中，通过与社会公众增加私人联系，从而拉近关系，加强沟通获取信任和支持，并得以嵌入社会公众，发掘“共同体”潜能；另一方面，社会工作者充当了公安机关和公众对话的桥梁，同时也起到了关系缓冲的作用，在公众面前维护公安机关的形象，从而改善警民关系，为社会公众积极参与社会治安治理奠定基础，同时为社会公众提供表达利益和需求的平台，识别公众的治安需求，并将不同的需求整合，让不同的社会治安治理主体得以良好互动，也让社会服务更加精准化，效率更高。

四、社会工作者“双向嵌入”社会治安治理共同体路径探索

（一）厘清社会工作者的职责和任务

社会工作者的服务是根据社会治安治理的需要来购买的，而社会工作者如果和公安机关之间的权责不清就会影响嵌入的实际效果，同时也会造成两种极端的情况：或是成为大包大揽的社会治安治理助手，或是逐渐被边缘化。这两种情况最终都会影响到社会治安治理共同体的构建。因此完善包括购买制度、社会工作者服务条例等有关的制度设计至关重要。[15]同时将社会工作者纳入社会治安治理共同体中来，既是对社会工作者专业性的认可，也对其能力提出了很高的要求，鉴于社会治安治理的特殊性，也应借鉴其他专业社会工作发展经验，发展专业的嵌入到社会治安治理共同体中的社会工作者。社会工作者既要正确理解治安治理需求，同时也不能偏离社会工作者初衷。因此应重视社会工作者个人素质的提高，对其进行全面系统的专业培训，学习如何捕捉需要关注的治安隐患，妥善处理突发情况，更加适应社会治安治理共同体的要求，把握嵌入公安机关和嵌入社会两种不同群体的要求，根据不同的需求适时地改变。此外，社会工作者需要接受来自公安机关、群众以及媒体的监督，有力的监督可以保证社会工作者所提供的服务的效率和质量，信息的公开透明也有助于公安机关的公信力的提高。

（二）社会工作者和公安机关相互理解

虽然社会工作者与公安机关具有共同的价值基础，但是其表现形式有很大的大同，公安机关的出发点是维护社会秩序，而社会工作者则是从个人角度出发，这导致了社会工作者与警察的思维有冲突之处。因此需要社会工作者和公安机关在相互理解的基础之上达成合作。一方面，公安机关接纳的态度是影响社会工作者自主性的重要因素，这体现在公安机关对社会工作者参与社会治安治理的态度，有别于传统的控制的态度，公安机关应认识到社会工作者的重要性，将社会工作者嵌入到社会治安治理共同体中是治理体系和治理能力现代化的现实要求，也是吸纳学习社会工作者在处理矛盾纠纷、激发社会公众积极参与治安治理等方面经验的过程，因此公安机关需充分认可社会工作者专业性并尊重其独立性，支持社会工作者开展工作，充分保障社会工作者在以“专业性”嵌入社会治安治理体系中的自主性。此外，为了推进社会工作者更好地嵌入社会治安治理共同体，公安机关应起到引导作用，引导社会工作者积极承担自己的责任和义务，激发社会工作者活力，提高建设社会治安治理共同体质量。另一方面，社会工作者应专注于自身的责任，以专业能力获得公安机关及社会公众的认可，满足社会治安治理的需求，只有充分发挥专业性，才能让社会工作者在既保持专业性的同时，又真正嵌入到社会治安治理共同体中。