浅析行政事业单位内部控制存在的问题及解决措施

文/严小芳 （宁远县科技和工业信息化局）

行政事业单位的职能是为社会服务、为群众服务，所以加强行政事业单位的内部控制，不仅提高了行政事业单位工作的标准性、规范性，而且还有利于维护社会和谐稳定。从新时期行政事业单位的要求来看，其内部控制体系应具备全面性、全员参与、全过程、系统化等特征，全方位保障工作合法合规，所以必须从加强部门合力、内部监管与审计等方面入手，实现风险的有效规避，进而提高行政事业单位公共服务的效率与质量。

一、行政事业单位加强内部控制建设的重要性

（一）契合公共管理的需要

行政事业单位具有一定的公益性，其需要完成对社会的公共建设，为社会提供公共管理与服务，因此，公共管理的需要是内部控制发展的内在动因，建立有效的内部控制制度能够整体提升行业事业单位的管理能力和服务质量，从而加强公共管理的规范性。此外，内部控制体系的建设与落实是一个动态实现的过程，只有不断地完善内部控制体系，才能更好地满足人民群众的需求，为促进社会和谐发展提供重要依据[1]。

（二）保证国家财产资金安全

行政事业单位内部的各项运行资金大部分都来自国家财政拨款，因此对这一部分资金应当实行有效管理，以确保资金的安全。科学有效的内部控制制度能够对资金的运行安全和执行效率起到有效的保障作用，使资金的支出更加具有安全性、合理性，防止了资金滥用或非法挪用等风险事件的发生。同时也能对单位内部的每一位职工形成约束，提高了单位财务管理工作的规范性和科学性，确保单位的每一笔款项都能够做到有章可循，防止了国有资产不正当、不合理的流失，从而保证了行政事业单位的财产安全性和完整性。

（三）营造廉政廉洁的工作环境

良好的工作环境是单位文化的体现。对于行政事业单位而言，内部环境的好坏直接影响着职工的情绪。舒适、温馨、和谐的工作环境可以使职工之间相互关爱、相互理解、相互促进。而在内部控制的过程中健全管理制度、明确职能与权责，能够确保单位人员按照制度有序、规范地开展工作，从而营造出风清气正、廉洁高效的工作环境，促使单位人员朝着共同的目标努力，并树立良好的服务意识，切实为人民群众的利益考虑，为推动行政事业单位的健康发展提供坚强的后盾。

二、行政事业单位加强内部控制建设的原则

在政府机关对行政事业单位的服务质量要求越来越严格的背景下，行政事业单位应加强对内部控制工作进行改进，加强提升其全面性、系统性、科学性，进而达成既定的工作目标。在改进的过程中应遵循以下几个方面的原则。

首先，职能明确、相互制衡原则。在内部控制的过程中应对各个岗位的职能、权责进行明确，将岗位价值充分体现出来，同时也要确保岗位间形成一定的制衡与协调效果。对工作人员的职责进行明确，让工作人员明晰自身的工作内容、流程、责任等，使其严格依据制度开展规范化的工作，进而提高工作的执行力度。同时也要将职能相冲突或不相容的岗位分离出来，以达成一定的约束效果。

其次，时效性、适应性原则。行政事业单位是不断发展的，所以内部控制体系也不能一成不变，而是需要依据现阶段的实际情况进行动态调整，从而保障其时效性、适应性，确保相关的管理制度、奖惩机制能契合工作需求，防止因制度僵化而阻碍内部控制工作的开展。具体来说应依据国家政策变化、业务发展情况、外部因素影响等进行适时调整，以提高内部控制工作的执行力[2]。

再次，全员参与、协调配合原则。内部控制工作并非是由财务部门全权负责，而是需要各个部门合力完成，所以应建立起良好的合作意识，应依据制度贯彻落实岗位职责，使内部控制工作有效衔接，避免出现脱节现象，从而保障实施效率。

最后，成本效益原则。内部控制工作的根本追求就是保障行政事业单位的经营效益，所以应依据实际工作的范围、内容等，贯彻全面管理的理念以规避重大风险，保持运营合理性，尽可能地提高资源利用率，从而达成成本效益的目标追求。

综上，在实施行政事业单位内部控制工作时，应时刻遵循以上几个方面的原则，落实全员参与、全过程控制、全方位监管的有效性内部控制，如此才能切实有效的提高行政事业单位的服务质量，从而达成既定的内控目标，并助力行政事业单位的健康发展。

三、目前行政事业单位内部控制存在的问题

（一）内部控制意识不强，重视程度不高

部分行政事业单位领导层更注重单位业务的发展，没有意识到内部控制对于单位未来发展的重要性，对内部控制的建设还缺乏更系统、更全面、更深刻的认识和理解，从而导致单位相关的管理人员对内部控制建设的重视程度不高。而受限于理念认知不够清晰的影响，各个部门没有履行内部控制中相应的职责，只是将内部控制完全交由财务部门开展，致使内部控制的协调性较差，效率偏低，从而导致内控工作难以有效的实施。

（二）内部控制制度不健全，实用性不强

行政事业单位内控制度体系的不健全，会使单位的经济活动受影响，业务层面的内控制度包括预算管理、收支管理、资产管理、政府采购管理、建设项目管理、合同管理等方面的内容，而部分行政事业单位个别管理层对内控制度的认识不够清晰，甚至认为财管制度能够代替内控制度，即使有些单位制定了内部控制制度，但实际制度与单位实际情况没有实现有效的结合，缺乏针对性和精细性，从而导致内控制度的作用无法得到充分发挥，无法满足单位内控的需求。同时，部分行政事业单位也没有对职工及时进行制度普及和培训工作，使制度流于形式化、表面化，进而影响了内控制度实施的有效性。例如，预算管理不科学、编制不完整。部分行政事业单位在预算编制时随意性较大，一般都是参照往年预算编制，没有将预算各项指标内容进行细分，且单位的各个部门之间没有充分沟通协调及契合实际情况，也没有将该纳入预算的资金纳入预算，致使预算数据与决算数据存在较大偏差；资产负债管理不规范，一方面是固定资产管理混乱，部分行政事业单位一直未完善固定资产账卡、领用、处置、清查盘点等日常管理制度和定期清查机制，实物保管人员与实物登记人员也没有分离，尤其是资产记录、核算、处置报批等方面也较为滞后，从而无法确保固定资产的安全、完整，并造成资产的流失或浪费。另一方面是往来款项未及时清理，部分行政事业单位的往来款项长期挂账都没有及时进行清理，甚至有的单位往来款项账年长达几十年，且涉及的账务复杂、金额较大、往来户较多，时间一长更无法理清账务的来龙去脉，因此严重影响了财务报告的真实性和准确性；收入支出管理存在缺陷，部分行政事业单位在资金报销与支付方面存在一定的风险和漏洞，如票据不齐全、不规范等现象。资金的使用规划不合理、不科学，导致年末存量资金过大，从而造成资金浪费的现象，这均是财务内控落实不到位的体现。因此，内控制度的健全和完善应受到更为广泛的关注和重视，从而为内控管理提供有力的依据，以提升内部控制工作的质量和水平[3]。

（三）内部控制执行力存在偏差，监管措施不到位

一是没有完全遵循不相容岗位相互分离原则。部分行政事业单位在设置岗位时没有完全严格遵循不相容岗位相互分离原则，设置各岗位之前没有明确划分职责与权限，即使有也存在界定不清等问题，从而导致执行过程中难以把握，致使各岗位间无法实现相互监督与制约。

二是不重视内审工作，内审缺乏独立性。部分行政事业单位未设置内审机构，即使设置了内审机构也是在其他同级部门的领导下运行，地位不独立，导致在执行的过程中不能很好地发挥其审计功能，从而消减了监督的力度。

三是外部监督有待拓宽。单靠单位内部监督是远远不够的，还需要主管部门、审计部门、纪检监察部门、会计师事务所等第三方部门机构实行外部监督。但监管的过程中，外部监督只是对单位的一般经济事项进行监督，对单位的具体业务缺乏更有效的分析，致使在执行过程中很难做出客观的评价，也在一定程度上影响了监管的效果，导致外部监督缺位。

（四）缺乏专项人才和有效的激励机制

一是行政事业单位受人员编制的约束，没法增设专门的内控建设机构，一般情况下采取一人多岗兼职的办法，而兼职人员往往不会专注内控建设工作，各个单位的内控工作人员只是在每年上级部门对单位开展内控自评时才想着内控建设，因此内控建设具有一定的滞后性，严重影响了内控建设的工作质量。

二是部分行政事业单位未能建立内控激励机制，内控工作人员做得好与不好都是一样，没有制定相应的奖惩机制，因此不能保证机制的刚性约束。即使有些单位建立了内控激励机制，但由于内部管理不科学、激励机制设立不合理、单位领导层不够重视人力资源管理等问题，也会导致激励机制无法有效的落实。

四、行政事业单位内部控制中问题的有效解决措施

（一）增强内部控制意识，营造良好的内控环境

为了将行政事业单位的内部控制工作贯彻落实，首要环节就是树立起正确的内部控制观念，坚定行政事业单位领导层、基层工作人员的内控观念，因此应加大教育宣传培训工作力度，可以通过开展一些内控思想教育座谈会、警示教育宣传片、政策法规及内部控制制度培训会等方式，使内部控制能够全面贯彻落实到每个职工的日常工作中。其次是要在单位营造良好的工作氛围，内部控制并非是对全员产生约束，而是确保每个职工都按制度按流程工作，要让职工产生积极方面的认识，进而营造起良好的单位文化，时刻熏陶单位职工的内部控制理念，使其在潜移默化的影响下提高管理效率[4]。

（二）建立健全内控制度，加强信息化建设

有控则强、无控则弱、失控则乱，健全而完善的内控制度是单位组织机构高效运行的基础，因此行政事业单位应重视内控制度的建设。首先，建立健全预算管理制度，预算管理是内部控制的重要一环，但同样也是内部控制流程中容易忽视的步骤，这就需要财务部门合理运用财会手段，以科学地测算编制预算的各项指标，同时要与各个部门紧密结合，完成统一的编制，才能保障预算管理的全面性、合理性。其次，一方面建立健全资产管理制度，单位实物资产的取得、验收、使用（领用）、维护、盘点、处置等环节的控制流程应当清晰，同时要落实实物资产专管人员进行定期清查和盘点实物等日常管理工作，做到账卡、账证、账账、账实相符，并对各项实物资产的购买与处置，严格按照国家相关规章制度审核、批准、执行；另一方面建立健全往来款项年度清查催收制度、责任追究制度等，进一步规范单位的往来账款核算行为，同时督促财务及相关人员及时清理往来款项。再次，建立健全收支管理制度，进一步加强单位的财务审批和管理工作。一方面加强单位收支凭据证明资料等相关票据以及印章的管理，确保凭据的真实性与合理合规性，以避免票据作假情况的发生，另一方面规范单位日常经费和专项经费的支出标准和范围，严格按照预算规定的费用项目、用途、时效进行审批使用、列报支付、财务核算，杜绝超支和资金留存现象的发生。最后，做好制度的动态完善工作，应在制度履行的过程中找出制度的不足之处，结合各个部门和各个流程的反馈，进行针对性的制度完善，将行政事业单位的发展目标与制度有机结合在一起，并落实适用性、时效性原则，使内部控制体系与时俱进，使内部控制工作的效能得到最大化彰显。

此外，加强信息化建设也能够促进内控制度的健全与完善，并提高内部控制流程的合理性和科学性，通过对现有内控系统的进一步优化，建立起先进、高效的信息化模块联通平台，将行政事业单位运营中相关的数据信息上传到平台中，加强数据信息的实时共享，就能避免“信息孤岛”的出现，从而保障数据传递的及时性、可靠性、公开性，为内部控制提供有效的依据，进而保障各项流程有条不紊地推进。并且，在信息系统的辅助下，能够实现行政事业单位各个部门的有效联动，信息技术也成了内部控制的重要媒介，并提高了内部控制工作的质量。

（三）明确内部控制的工作重心，落实监管机制

行政事业单位的内部控制工作并非是盲目、随意的，所以要明晰内部控制工作的重心，掌握好关键点，进而才能有条不紊地开展内部控制工作。从行政事业单位的视角来看，内部控制工作的重心应是规范单位的经济活动、防范资金风险、遏制贪污腐败现象，所以应从以下几个方面入手。第一，遵循不相容岗位相互分离原则，行政事业单位应建立科学的工作秩序，严格按照相关规章制度履行业务流程。同时，结合对业务流程的分析，将不相容的岗位进行科学分离，做到各个岗位职责分明、各司其职，以形成良好的制约效果，从而最大限度地提高内控执行力。第二，建立独立于各个部门之外的内审机构，使其不受任何部门的牵制，其各项工作独立开展，内审机构负责检查单位的经济业务活动，检查其是否符合国家有关政策和财经法规等，同时做好动态性的跟踪与评价，基于评价提出建议及落实整改等工作。第三，发挥好外部监督机构的力量，如纪检主管部门、审计主管部门等，使内外监管同步落实。加强内部审计机构与外部监督机构的合作，通过开展专项监督的形式，在行政事业单位内部形成专项检查，并结合实际情况反馈问题、提出意见，督促单位及时整改[5]。

（四）建立健全人才激励机制，提高内控的管理水平

行政事业单位内部控制建设是一项长期而复杂的系统工程，具有很强的专业性和综合性，而内控工作人员的综合素质无疑是影响内控效果的关键因素，所以加强人才配置、优化组织结构至关重要，并且其有利于内控目标的达成。首先，单位应设立专职的内控工作小组，培养专项人才，以确保内部控制体系建设的专业性和有效性。其次，优化组织架构，构建多元化的人才激励机制。一方面为了保障内控工作的质量，应对组织架构进行优化改进，对工作能力平庸、工作态度消极或存在一定问题的人员及时调离岗位，同时吸引一些高素质的人才融入内控队伍中，从而整体性提升组织架构的专业性。另一方面单位要为人才提高薪酬待遇，并配合一定程度上的精神激励和人文关怀，让职工能够感受到创造的价值被重视，人格被尊重，让其主动把自己融入单位发展当中，从而提升单位的凝聚力，进而提升了大家内控工作的积极性和有效性，最后，明确绩效考核机制，将内部控制建设纳入年度绩效考核范围，同时对内控工作人员进行定期考核，对履行效果优的部门或个人给予物质或精神奖励，相反则给予批评和相应的处罚，同时将绩效考核结果与岗位晋升紧密联系在一起，从而解除内控人员的后顾之忧，只有这样才能更好地做好内控管理工作。

五、结束语

综上所述，在全新的发展时期，行政事业单位也迎来了关键的发展挑战期，所以为了实现转型升级、稳定运营的根本目标，就应落实全面化、系统化的内部控制工作。在先进的内控意识及健全的内部控制体系下，完成高质量的内部控制工作。同时也要积极落实信息化建设，最大限度地将数据信息的价值挖掘出来，进而为内部控制提供有力的依据，并通过精细化的内部控制有效防范经营风险，为行政事业单位的可持续发展奠定坚实基础。