长距离跨流域调水工程征占地风险控制研究

冯晓光

（朝阳县柳城国土资源所，辽宁 朝阳 122000）

0 引言

自20 世纪90 年代以来，我国一些大型引水工程先后完工，如天津引滦入津工程、甘肃引大入秦工程、辽宁大伙房水库输水工程等，目前还有许多大中型调水工程正处于建设或者规划设计阶段，其中正在建设的有南水北调东线、中线工程，甘肃引洮工程，滇中引水工程，黔中引水工程等，处于规划阶段的有南水北调西线工程等。工程在建设过程中不可避免需要征占土地，征占地能否顺利进行已成为影响建设工期的关键环节[1]。另外，长距离输水工程具有线性特征，决定了其征地、拆迁等也呈线性分布，所涉及的市、县、乡镇、村组较多，征地工作点多、线长、面广，需要各级政府落实征地补偿安置工作任务，协调解决的问题很多，造成项目完成前期施工招标等各项前期工作后要求开工建设时，因用地手续没有及时审批及征地补偿实施出现问题，工程建设迟迟不能动工，严重制约了项目建设进度。

1 征占地特征

1）占地规模大、呈线状分布

长距离跨流域调水工程全线长度几百公里以上甚至上千公里，项目占地规模大，总体呈线状分布，占用土地类型多，包含耕地、园地、林地、公路用地、铁路用地、水域及水利设施用地、其他草地等。

2）跨越行政区域多、占地情况复杂

长距离跨流域调水工程跨越行区域多，途经多省市县，而不同的行政区有不同的社会、经济、人文、风俗习惯及当地政府不同的条文规定，征地拆迁面对的外部环境复杂多样，因征地拆迁引发的各种问题也不尽相同，在工程建设过程中不仅需要面对多个行政区域不同的征地补偿和安置问题，而且需要解决沿线受影响群众提出的各种问题，征地工作任务十分繁重。

3）临时占地比例高，复垦任务重

长距离跨流域调水工程一般采用长距离输水隧洞和大口径深埋管线输水方式，与高速公路、铁路等线性建设工程用地情况相反，其主线工程占地以临时用地为主，在用地期满后需要按照相关规划设计要求进行恢复，复垦任务重。另外，复垦质量受能否得到农户认可、国家基本农田保护制度等诸多因素影响和制约，其征用工作更容易产生矛盾。

4）永久占地比例低，呈点状分布，人均耕地减少量小

长距离跨流域调水工程永久占地主要为输水建筑物、永久巡检道路等，除永久道路外在空间上表现为分散的点状分布，用地单元规模较小，与公路、铁路建设项目永久和临时占地的分布呈现相反趋势。项目永久占地需要安置的人口不会集中在某个区域,而是分散在整个征地沿线。

2 征占地风险因素分析

分析和研究由于征占地引起的风险对于提出切实可行的防范和化解风险的方案措施是十分必要的[2]。长距离跨流域调水工程征占地风险因素主要表现在两个方面。

2.1 用地政策引发的风险

为确保工程能够按施工计划进行，某重点项目采取了先期按临时用地报批、争取先行用地的模式，解决了用地合法化的问题，避免了大面积违法用地现象的发生。但由于临时用地审批和先行用地报批均有一定的政策限制条件，如不按照规定执行将会引发用地政策风险，而且这种用地模式在实际情况中还可能引发重复缴纳相关费用和“三抢（抢栽、抢种、抢建）”风险。项目临时用地多，按照工程实施进度分批对临时用地进行征用，容易导致沿线被征地农户在此期间为了追求更高的补偿费，发生“三抢”现象，不仅会造成征地移民投资超出预算，损害国家利益，而且会引起沿线群众的攀比心理，影响工程建设的外部环境。

2.2 工程建设引发的社会风险

1）用地补偿标准不特定

被征地农民最关心的就是征地补偿，最担心的是失去土地和房屋拆迁影响生活质量，个人受损补偿是征地工作的重点和难点，也是最容易发生矛盾的问题，直接影响到民众的满意度和建设工作正常顺利开展。项目跨越行政区域多，各地政府并未就项目本身出台特定的征地动迁补偿实施方案，给征地补偿实施工作带来了很多困难。

由于缺乏特定补偿标准，征地补偿发生问题最多有以下5 个方面：由于区片综合地价补偿标准不完善，某些方面缺乏执行细则；有关补偿标准低；由于征地出现的边角地、夹角地、抹犁地的补偿标准、补偿面积没有出台相关文件给予确定，给补偿实施带来难度；对部分用地性质有异议，部分被征地农户对弃渣场、施工场区等用地不认可按临时用地进行补偿，要求按永久占地补偿标准进行补偿；缺少林下参、蛙塘、库区水面等补偿标准。

2）工程建设带来的相关影响多

随着工程的实施，一些影响当地群众生产、生活的问题也相应的暴露出来。主要表现为隧洞施工放炮震动震裂部分群众的房屋，对周边居民的生活产生了影响；隧洞和管道的开挖对地下水造成影响，使得部分地区居民饮水困难；修建永久巡检路后造成周围农田排水困难，雨季时形成部分水淹地。这些问题在责任认定方面难度较大，若得不到及时有效的解决，容易引发群众阻工的现象。

3）工程建设引发多种利益诉求

由于征地拆迁的影响范围、影响程度不同，不同的人群的诉求不同。群众如无正常的沟通渠道，会随矛盾的不断积累而引发更大的矛盾和事端，应根据对沿线各乡镇的走访调查，尽早落实、尽快公开征地拆迁补偿标准。补偿标准是否符合国家、市、县的相关法律法规，是否照顾到部分弱势或困难群众，是否损毁个别群众的利益，都是群众关心的问题，尽快落实和公开补偿标准，深入宣传相关政策，有利于稳定群众情绪，消除误解和谣言。

3 防范和化解措施

为了从源头上防范和化解拟建项目建设征占地过程可能引发的风险，根据项目建设的特点，针对上述主要风险因素，真正把有关风险化解在萌芽状态，控制政策和社会风险的发展或消除风险的产生，最大限度地减少不和谐因素，制定防范和化解措施是十分必要的。

3.1 严格执行有关政策

先期采用临时用地和先行用地是为了保障控制工期的单体工程在相关用地手续审批未齐备下能够开工建设，合理合法解决用地问题的一种途径。国家为了保护耕地和严格控制建设用地规模，对临时用地和先行用地审批也做了诸多规定[3]，为了避免影响后续工程顺利实施，临时用地选址应避免占用耕地，特别是占用基本农田；先行用地批准后，要杜绝超面积占用土地，并积极推进永久用地报批材料，在规定时间内申报永久用地，避免违法用地风险的发生。

3.2 修订和完善补偿标准

补偿问题可能发生在项目准备期、建设前期、建设期和运行期全过程，如有些被征地农户最初同意补偿方案，到后来甚至在项目建成后仍有反悔，可能发生上访等事宜，因此，要做好工程建设范围内的征地及实物补偿工作，确保所有因工程影响受损的群众都能及时得到应有的补偿。

对于合理要求要采取各种措施维护被征地农户权益。征地拆迁工作要自始至终掌握统一的尺度，要维护政策的公平、公正、合理，把握好政策的平衡性、权威性，补偿标准严格按照省政府区片综合地价标准执行，对于群众提出的不合理要求做好解释工作，争取群众的理解和支持。

3.3 采取措施防止抢栽抢种抢建行为发生

为了有效防止“三抢”行为的发生，采取以下措施进行防范和处理：1）在工程实施前发布封地公告，做好工程占地及实物量调查工作。为了维护沿线社会稳定和被征地农民的合法权益，占地区域内抢栽、抢种和抢建的地上附着物和青苗，一律不予补偿。2）建立《工程占地区域内巡查工作制度》。县级成立项目巡查管理小组，定期进行现场巡查，发现问题及时处理，凡认定为在拟征地范围内发生“三抢”行为的，限期拆除，一律不予补偿。

3.4 采取各种措施化解连带影响

针对各种影响群众生产、生活的问题，在解决过程中采取坚持实事求是的原则，对于确有影响的，积极研究制定补偿标准，合理进行补偿；因地制宜采取工程措施确保原有生活、生产不受影响，如工程施工应合理进行施工布置和作业规范，严格按照有关规定采取措施，减少不利影响，减轻噪声扰民对居的影响，使不利的负面影响最小化；采取异地选址进行搬迁安置；与相关权利人共同邀请第三方评估机构对涉及补偿事项进行评估定价；通过政府政策扶持，对确有受到影响的农民给予适当倾斜补贴照顾；施工期间为饮水困难群众采取打井、送水方式解决，并积极研究配置自来水管线送水方案，解决群众后顾之忧。

3.5 设置专门渠道解决群众利益诉求

解决好群众的疑虑及特殊问题。在工程征地补偿宣传、落实工作过程中，难免有人提出个人的想法或有关问题，应确保有良好的沟通渠道，有专人负责对问题进行解答，公正、合理地解决实际问题。在工程建设过程中，为了更好地平衡各方利益，公平公正解决利益诉求问题，设立专门解答部门，保持诉求渠道的通畅。

4 结语

根据长距离跨流域调水工程征占地特征，研究征占地工作形式、征占地过程中遇到的影响工程施工的问题和解决方案，从严格执行有关政策、修订和完善补偿标准、采取措施防止“三抢”现象发生、设置专门渠道解决群众利益诉求等方面提出了防范和化解措施，保证征占地工作顺利开展的同时，既维护沿线被征地农民的合法权益，保障当地社会稳定，为项目建设创造良好的外部环境，又能落实复垦责任、有效地保护耕地、节约集约利用土地。