“新污染物”的危机干预对策

彭梓洋

（西北工业大学航天学院，陕西 西安 710129）

0 引言

生态环境显性多维（行业来源、损坏途径、环节叠加）、隐性多元（化合形式、混合形态、病原构效）的污染治理，已突显在新污染物的危机防控和补偿修复方面，到了持续攻坚克难的关键期。实际上，污染与减碳高度相关，这是省级政府生态环境治理的抓手，是“无废城市”建设和碳中和碳达峰治理的重要工作，也是生态环境保护与修复的具体行动。

1 “新污染物”的内涵及危害特性

随着人们对化学物质环境和健康危害认识的不断深入，以及环境监测技术的不断发展，被新识别出的“新污染物”相对于大家熟悉的二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等常规污染物而言，从感观指标到微观质性的构效关系上讲，还只能以不断贴合的方式去描述。

1.1“新污染物”的内涵

作为一种新型“改变常规方法和路径”的污染方式，从外部环境转向生物和人类生命体的健康质量层面是人们对新污染物的认知路径。“新污染物”是一个不同于往常的新发现，它推进了人们对非常规污染的认识，在严谨的科学意义上，也是对非常规污染赋以最新诠释。可以说，“新污染物”是一个相对的概念，它使往常的非常规污染具备了新污染形态。不管是惰性物质、活性物质，还是放射性物质，这些物质（污染物），可以造成水、空气、土壤和生物(人体的器官和细胞)污染［1］，给人体舒适、健康和福利造成潜在的危害（患病甚至死亡）。新污染突发事件对社会生活造成物质、身体破坏的同时,也会严重影响公众的心理恐慌［2］。

1.2 新污染物的危害特性

新污染物具有危害严重、风险隐蔽、影响持久、来源广泛和治理复杂等特征，在环境中难以降解，在生态系统中可长期蓄积在环境中和生物体内。新污染物治理的很多措施要通过在水、气、土壤污染的治理中落实，体现出生态环境保护对环境污染防治修复的“牵引驱动”特点和规律。综合分析，新污染物具有如下基本特性。

1.2.1 潜隐性。潜隐性是指人们在没有觉察或不易发觉的时候，新污染物已经开始集聚入侵物料、人体、场所、环境。早期集聚危害的表征不明显，人们对污染物质没有发现或认识不足。以微粒污染为例，有1955年特曼等人报告输液中的微粒和异物，有人们常规使用的材料（塑料、玻璃、橡胶等）和衍生物，有反复加工利用分裂的有机微粒，有在矿业生产中产生的固体粉尘，等等，这些都属于潜隐介质。

1.2.2 嵌入性。新污染物是一些化学物质，会对人体产生长期的危害。所谓嵌入性，是指新污染物进入受体层间距（二维化合物之间的距离），并经集聚后使层间距增加，人们感官没有觉察或不易发觉，疏忽或无暇顾及，感染的量级标志不明显还无治理介入。集聚到一定程度污染物基团刺激器官、降低器官功能，当量和时间足够的时候，逐渐产生破坏作用，它能伤害甚至杀死细胞，细胞可能会被替代，蛋白质及DNA都可能受到伤害，人们无法利用衍生物或支撑物抑制危害反应。

对人体的损害而言，潜隐性和嵌入性说明了新污染物的各种化学性混合污染物叠加带来病理的顽固性、不可逆性。

2 新污染物治理存在的问题

“绿色产业”力求节约资源减少污染，《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》也明确提出，到2025年，新污染物治理能力明显增强［3］。由于全国产业资源禀赋的区域差异，各省份在“绿色产业链”方面尚受制于经济社会的政策、技术与财政投入的总量与质量上的差异。总的来说，各省份要按规划目标开展新污染物治理，就迫切需要前置性的技术进步与市场化治理机制的高质量运转，以及后置性追责机制对资源的修复与补偿。从全生命周期角度出发，由于绩效评价不同，加之污染、排碳产品特性的差异、技术积累不对等、资源优势的差异等，导致目前按年度划定对比基准线情景，市政污泥、农业固废填埋和无能源化焚烧的规范执行与督查，部门责任分担还无法精准量化分配。另外，源头减量、材料化利用、能源化利用、肥料化利用等环节存在违约违规行为，生态环境管理者面对类型复杂的污染物问责追责有一定的技术难度。当前主要存在如下几个方面的问题。

2.1 固废资源化利用水平偏低

固废减量化、资源化、无害化，不同部门、不同领域、不同行业的融合不足［4］。固废处理不好，新污染物就会更加泛滥，固废末端治理是“无废城市”建设与碳减排工作。高价值综合利用工业固废（包括一般工业固废和危险废物）、建筑垃圾、市政污泥、农业固废，在回收资源化利用上还不能以成本分担提高经济效益。尤其重要的是生活垃圾、市政污泥填埋，建筑垃圾、工业固废循环利用。

2.2 绿色技术创新与推广存在短板

科学技术支撑需要人才和资金的投入，投入不足科技难以攻关，绿色技术难以引进［5］。尽管政府搭台给予一定的支持，但是企业能力不足（尤其中小型企业），无法大力推广节能新技术、新装备、新工艺。治理常规污染和新污染物成本过高［6］，难以在碳达峰碳中和中做好节能减排。

2.3 企业和个人参与的市场机制不完善

面对类型复杂的新污染物，从全生命周期角度出发，企业和个人对相关指标对待程度差异很大，既有主动参与的许昌样板，也有无法跟进的地市，城市垃圾分类做得好的少之又少。难度最大的还是工业固废、生活垃圾、再生资源、农业固废和建筑垃圾等典型固废源头减量、循环利用和最终处置［7］。

以上问题需要多领域间的部门合作，从尾矿库、赤泥库、废渣库的严格监管做起，逐步探索碳排放核算体系的市场激励机制，不断完善减排市场机制，逐步把碳减排贡献纳入碳交易市场，不断提高相关固废行业企业市场竞争力。

3 “新污染物”危机干预的动力机制

新污染物，是一个技术和政策、生产与消费的综合治理问题。科学与社会、政治与技术的博弈是“新污染物”治理中的行动主体。环境保护和修复一直是国际组织和国家政府的政治目标，当然，预防和抑制新污染物也同样成为省级政府的一大使命。

3.1“新污染物”的危机干预

新污染物危机干预就是以危机机制消除所有新污染的理念、行为和技术。危机干预的本质包含着行将恶化的生态“危险”和可能出现管控（预防、保护、修复）拐点的“机会”。危机管控是一个应急行动，它要求干预者对正在实际发生的污染事件作出迅捷而准确的判断，并立即对之采取行政的、法律的、技术的某种行动，然后又要迅捷地采取其他行动。危机干预要用到诸多保护和修复技术，往往是在多部门、多行业的综合管控下，决断诸多不确定的行动分解、技术应用。总之，在污染事件发生之前、之中和之后，都要有相应的政策法规、物质技术、人力财力投入［8］，也要有教育培训、问责追责、司法惩戒、法律救济。从组织架构上，要有来自政府、非政府组织和个人等多方的公力、私力和社会干预。

3.2 新污染物的结构性危机与积累性危机

新污染物治理被动适应政治周期、技术寿命、财政配套等，这是制约修复的关键要素。从社会治理角度，新污染物的结构性危机说明了横向的、上下游间的原料链、行政级差、技术链断裂、资金局限等引发的危机。比如省级政府不能用连续的货币和财政政策来保证污染预防与修复补偿。积累性危机，指诸多因素引发和制约行政协调、资金短缺、行动匹配、经济衰退、排污技术、财政政策等，形成治而不力、治而无效的困窘状态，继续利用现有的技术资源也难以抵充修复成本。这种结构性危机一旦出现，事后修复没有技术保障，便需要有大的应急行动，破解僵局。

3.3 新污染物危机干预的动力机制

契约让渡理论决定政府是新污染物危机干预主体。从责任伦理角度，污染修复和补偿的利益相关者都是责任主体。从行政建制角度，有政府、企业、社区、村镇等。所谓新污染物危机干预的动力机制，也是一个有责任和义务的赋能行为主体——借助政治的、文化的、经济的力量，在技术、道德、伦理、法律等层面出手制止、预防、修复和补偿污染。具体而言，最初始于预防性危机管控，就是在人类某种不当活动产生前，有目的、有计划地采取专业的技术附加、替代和修复措施及其他社会治理措施。行动前的精准研判，需要提前介入“原发过程”，有计划地改变发展方向、有步骤地改变发展速度、有方法有路径地改变发展结构和形态。执行中，可采取单一性模式，也可以采取综合性干预模式，如采取技术干预、行政干预或社会干预（社会救济）。通常，单一部门干预简单易行，但效果相对较差，这是因为部门垄断有一定的不透明性，或滋生腐败，或低效。最后往往采取“院外技术、民间组织、第三方(媒体）”综合性模式加以制约，尽管实际操作难度较大（存在偶发性、不确定性），但对这种干预模式往往产生更好的效果。

从目标靶向角度，管控的对象既可以为不当生态活动主体（群体或个体），又可以是生态活动的受体（资源）——各种自然（包括人工干预下形成的第二自然）力量（物质和能量）或作用。就修复而言，可直接针对干预对象，为危机宿主提供修复技术、补偿资金或开设产业转移培训，也可通过对危机载体进行补救性回填还原、技术脱毒减害。可以直接，也可以间接进行，主要是利用开发新技术、产业培训、教育疏导，这种干预着眼于改变人类的生产方式，早诊断、早控制。

4 新污染物危机管控的基本方法

对新污染物危害防范，企业往往是高成本、高代价和回报低微的［9］。比如对塑料制品（塑料袋）的管控，许多省份已经无法彻底实现治理预期。这多少给治理决策者、生态受众带来治理理念、生活灾变、心理压力等方面的忧虑。针对这种现状，还需要引入激励机制强化奖惩管控，具体方法如下。

首先，以企业信息化赋能逐渐提高绿色化改造水平。通过技术创新实现生产消费集约化、产业生态化，扭转落后的生产生活方式，加大数字化绿色化的技术开发，尤其对普遍的或一般性的生产生活必需品进行绿色化生产。从材料检测整治到生产消费方式，建立生产性点面-中转站-垃圾场（无害化处理）全系统、全流程、全周期绿色管控机制，实现经济产业、生态环境、社会高质量发展。

其次，强化固体废物法律治理实践。遵循《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，借助政治系统推进经济系统，进而推进到社会文化系统中。实际上，最终将污染管控、碳中和碳达峰综合纳入企业经营的成本要素，实现“环境保护与经济并不抵触”，使环境保护日益成为企业经济生存的关键要素。

其三，强化污染评价评估制度。认知新污染物对社会的危害性，需要一场深入、全面的经济绩效反思，构建水域治理、空气与土地污染管控平台。不把经济价值等同于健康福利，以污染评估指标调整生产、技术政策。组建一套精细的评估机构，把问题放在引发生态污染的质量层面，探究政府、企业、乡镇和社区的能力分担。

其四，重视第三方生态环保组织。在省级人大环境资源委员会、环保局、主管部门等单位的大力支持下，政府可以采取政府购买服务，支持社会组织研究、教育和游说。依托法人主体的技术转化、学术科研背景，本着社团宗旨，鼓励第三方生态环保组织进行各种形式的环保调研、考察及宣传活动，在知识普及、监督评价和问责追责方面做出行动。

5 新污染物危机干预的对策

新污染物治理是全社会的共同责任，不能简单划分为城乡治理。面对不可逆转的新污染源，我国法律对造成生态环境损害的处罚额度偏低，还难以弥补生态环境损害和治理成本，迫切需要政府通过人民代表大会改变现有法律条文，调动企业、社会组织、社区、家庭等全民监督、综合治理。为此，需要注意如下几个方面。

第一，各级政府应将新污染物管控纳入政府治理范围。加快构建废弃物循环利用体系，协同推进减污、降碳治理现代化水平。作为区域治理，省级政府要不断将生态优先、节约集约、绿色低碳理念推进到社会文化系统中，不断提高公众认知，达到产业结构调整、污染治理、环境保护协同发展。当然，作为诚信政府，必须要保持政府财政投入，以污染治理绩效为增长目标，创建有助于提高新污染物修复能力的治理框架。尤其在涉及生产和消费领域之际，面对利益诉求最大化的不平等竞争模式，杜绝“排污罚款替代达标排放”，逐渐缓解“环境保护与经济发展的抵触”。

第二，政府高度重视社会（公众）救济与私人救济。对掣肘生态治理的习俗、技术，决策者不能放任自流，要充分认识社会组织与公众的互补作用。在私人利益最大化的治理博弈方面，政府要在局部利益与整体权力边际、技术与公共领域的利益边界，利用社会力量改变赋能局限性。为此，要加大社会（公众）救济与私人救济，激励政府公允处罚，优化社会组织举报投入和奖惩制度。

第三，政府引导高端化、智能化、绿色化的产业新业态，严格法律与市场秩序，既要淘汰落后产能，又要兼顾社会接受度，这就需要整合不同阶层、群体的利益共同体——企业、社区、村镇、非政府组织、宗教组织和政治组织等有效、及时、平稳地处理污染事件。逐渐使隐形的看不见的“亏本”的污染管控变成“赢利”的环境保护。先让富裕地区“亏本”的环境保护变成“赢利”的环境保护，逐渐将治理费用的负担从劳动和资本这些生产要素上转移到无害化的能源、原料等这些使用要素上，将污染治理或保护和修复纳入企业经营的成本要素，实现由市场决定要素成本与价格这一常态管控状态。

6 结语

新污染物的危机干预是一个大系统治理体系，不能单一局限在一个环节、一个部门、一个地区的保护和修复技术，在资源和人才投入、行动分解、技术应用上，需要多部门、多行业的综合管控。另外，在教育培训、问责追责、司法惩戒、法律救济方面，要充分利用来自政府、非政府组织和个人等多方的公力、私力和社会干预。最终，综合利用制度、技术、市场和监管体系，实现多点面、多环节的污染防控，达到管控有力度、补偿有成效，实现经济社会的绿色化高质量发展。