我国职业分类工作的建设与发展：历史的视角

□ 赵 宁 范 巍

职业管理是政府宏观人力资源开发工作的基础，是世界各国促进就业创业、健全人力资源公共服务体系的普遍做法。职业分类是职业管理的逻辑起点，在整个政府宏观人力资源开发管理中具有重要的基准性作用。2022年7月，2022年版《中华人民共和国职业分类大典》（以下简称《大典》）通过审定发布。新版《大典》必将对下一步的国家人力资源开发、培训、统计、评价、教育等工作产生重大影响。在此背景下，笔者对我国职业分类工作的历史沿革、现状进行梳理分析，尝试提出进一步做好国家职业分类工作的意见建议，供有关部门参考。

一、人口普查和1992年版《工种分类目录》

《管子》一书中记载，士农工商四民者，国之石民也。四民，指的是古代中国的四种公民，即士、农、工、商。四民制度起源于春秋时期，具体指士民、农民、工民、商民，是古代中国政府对于平民职业的基本划分。

新中国的职业分类源自人口普查。1964年的第二次人口普查开始统计有关“职业”项目，但由于没有科学的职业分类标准，以至实际调查时和调查后难以分类、汇总和使用职业调查的数据。1982年的第三次人口普查吸取了以往经验，专门制定出在第三次人口普查使用的《职业分类与代码》，奠定了编制职业分类国家标准的基础。

1986年6月21日，国家统计局、国家标准局制发了我国第一部职业分类的国家标准，即《职业分类与代码（GB/T 6565—1986）》。该标准将职业分为大、中、小类三层，包括8个大类、64 个中类和301 个小类。此后，《职业分类与代码》分别于1999年、2009年和2015年进行了更新。最新版为《职业分类与代码（GB/T 6565—2015）》。同样划分为大类、中类、小类三层。其中大类8 个，中类65 个，小类410 个，与2015 版《大典》75 个中类、434 个小类略有不同。

工种是指根据劳动管理的需要，按照生产劳动的性质、工艺技术的特征、或者服务活动的特点而划分的工作和岗位种类。我国的工种划分源自1988年的全国第三次修订工人技术等级标准工作，1992年10月，由劳动部组织国务院46 个行业主管部门历时4年编写的《中华人民共和国工种分类目录》（以下简称《工种目录》）颁布实施，初步形成了以“工种”为分类标志的职业分类体系。该目录包括46 个大类、4 700 多个工种。每个工种都包括编码、工种名称、工种定义、适用范围、等级线、学徒期和熟练期等内容。

1992年版《工种目录》是国家修订工人技术等级标准、企业制定工人岗位规范的基础，是对工人进行技术业务培训、考核和各类职业学校设置专业的依据，同时，该目录还可广泛适用于劳动力需求预测和人力资源开发规划，就业人口结构、层次及其发展趋势的调查研究，职业教育和培训规划制定，教学计划、大纲、教材的制定，就业指导和就业咨询，企业劳动组织管理和劳动力合理配置等诸多方面。

二、三版《中华人民共和国职业分类大典》

（一）1999年版《中华人民共和国职业分类大典》

《中华人民共和国职业分类大典》编制工作于1995年初启动，由劳动部、国家质量技术监督局、国家统计局组织编制，于1998年底完成，1999年5月颁布。《大典》是参照国际劳工组织颁布的《国际标准职业分类》基本原则和描述结构，借鉴发达国家的职业分类经验，吸收《职业分类与代码》和工种分类目录的成果，并根据我国国情建立的。

1999年版《大典》按照“工作性质同一性”的基本原则，将我国社会职业划分为8个大类、66 个中类、413 个小类、1838 个细类。1999年版《大典》突破了以往一个行业部门一个类别的分类模式，突出了职业应有的社会性、目的性、规范性、稳定性和群体性特征，对各个职业的定义和工作活动内容及范围做了客观描述，在劳动力需求预测和规划、就业人口结构趋势调查的统计和分析、职业教育培训、职业介绍和指导、国民经济信息统计和人口普查等方面具有广泛的应用前景。作为我国第一部对职业进行科学分类的权威性文献，1999年版《大典》的颁布具有开创性意义，标志着我国职业分类工作进入了新的历史发展阶段。

（二）2015年版《中华人民共和国职业分类大典》

随着经济社会发展，我国的社会职业构成和内涵发生了较大变化，一些传统职业开始衰落甚至消失，新职业不断涌现并迅速发展。虽然2004年劳动部建立新职业信息发布制度，到2007年，共发布190 个新职业（工种），整体来看1999年版《大典》已无法准确客观地反映职业领域的新变化。因此，《大典》的修订工作于2010年底开始启动，历时5年，七易其稿，最终形成2015年版《大典》。

2015年版《大典》定位为“中修”，编写共历时55 个月，远超预期。修订《大典》是一项规模宏大的系统工程，涉及行业多，参与人员多，工作任务艰巨。彼时我国正处于职业管理理念变革的关键时期。1999年版《大典》没有将职业与其之后采用的职业管理如职业资格评价、职称评价等制度有效区分，在部分职业领域造成职业和职业资格概念混淆。2007年12月《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》开始清理规范各类职业资格，但直到2012年5月，人力资源社会保障部才发布了清理规范各类职业资格的第一批公告，也是唯一一批列出了265 项职业资格白名单。此后，直到2014年4月，才以国务院决定的方式，连续7 次取消职业资格许可和认定事项，将国家职业资格从618 项删减到140 项。这期间，《大典》修订工作也逐步形成共识，将职业与其之后采用的职业管理和规制方式分开，即“职业是职业、资格是资格”。进行职业规制的前提是先证明是职业，这也为《大典》在随后的国家职称制度改革和职业资格制度改革中发挥“准法典”作用奠定了重要基础。

2015年版《大典》将分类原则由“工作性质同一性”调整为“工作性质相似性为主、技能水平相似性为辅”，将我国职业分类体系调整为8 个大类、75 个中类、434 个小类、1 481 个细类，并列出2 670 个工种和127 个绿色职业。相比1999年版《大典》及其增补版，维持大类不变、增加了9 个中类和21 个小类，减少了205 个职业，取消了342 个“其他”余类职业。分类过程中，除遵循一般分类原则和技术规范外，还在专业技术人员大类分类中着重考量了职业的专业化、社会化和国际化水平，将第二、四大类部分职业进行互换调整。

其中：a点的价格接近新进入成本，容量小于目标容量；b点的价格为容量市场和辅助服务市场不能覆盖的成本，其容量略大于目标备用水平；c点的价格一般为一定比例的b点价格，其容量一般要大于一定比例的目标备用水平。其中a、b、c点的取值经常进行调整。

2015年版《大典》作为我国第二部对职业进行科学分类的权威性文献，在服务国民经济信息统计和人口普查，支撑人力资源开发与管理，指导制定新版国家职业技能标准、引导职业教育培训、规范职业资格制度改革等方面发挥了重要的“准法典”作用，其颁布具有重要里程碑意义，标志着我国职业分类管理工作进入了新的发展阶段。

（三）2022年版《中华人民共和国职业分类大典》

2021年4月，《大典》的修订工作再次启动。主要考虑到随着近年来技术变革和社会变革的快速发展、新就业形态的不断涌现，即使2019年人力资源社会保障部再次启动新职业信息发布制度，也难以全面反映我国社会的职业全貌。同时，2015年版《大典》的职业信息采集主要是反映了2011年和2012年的经济社会和技术发展状况。按照《大典》每10年一次修订的惯例，2021年，启动了新版《大典》修订工作。

参照2015年版《大典》“中修”定位，2022年版《大典》定位为“小修”。即在2015年版《大典》基础上，一方面，增加近年来新发布的职业信息，同时审定未发布的新职业申请信息；另一方面，对既有《大典》职业的归类、名称、定义、工作内容等做适当调整。而修订的基本原则不做改变。

历时17 个月，2022年版《大典》审定发布。2022年版《大典》共包括8 个大类、79 个中类、449 个小类、1 638 个细类，相较2015年版《大典》大类数量维持不变，增加了4 个中类、15 个小类、157 个细类。

2022年版《大典》最大的特点是在延续了2015年版《大典》标注绿色职业的基础上，增加了数字职业标注，共标注了134 个绿色职业和97 个数字职业，其中双标注职业23 个。

2022年版《大典》是我国第三部对职业进行科学分类的权威性文献，也是中国特色社会主义进入新时代后，在政府宏观人力资源管理方面颁布的一个重大成果，必将在人才与人力资源开发、人才评价制度改革、职业教育与培训、国民经济信息统计等方面发挥更重要的作用。

三、《大典》应用现状

2015年版《大典》颁布以来，在国民经济信息统计、人力资源开发管理、职业教育培训、职业资格制度改革等方面发挥了重要的基础性、规范性、引导性作用，在政府宏观人力资源管理和人才资源开发方面发挥了“准法典”的作用。

（一）职称制度改革方面

2017年印发的《关于深化职称制度改革的意见》明确提出，建立以职业分类为基础，以科学评价为核心，以促进人才开发使用为目的，建立科学化、规范化、社会化的职称制度。2022年完成的职称制度改革，在各个系列的专业方向设置上，在惯行考虑行业主管部门意见、经济社会发展情况和从业人员队伍情况外，还充分考虑了国家职业分类情况，基本建立了以职业分类为基础的职称评审专业设置，27 个系列名称基本与职业中类和小类对应，系列内具体专业基本与小类、细类对应。例如，在经济系列中的人力资源管理专业、知识产权专业都是职业小类；体育系列两个专业方向教练员、运动防护师都是职业细类。

（二）职业资格制度改革方面

（三）职业技能等级认定方面

自新一轮国家职业资格改革以来，大量职业资格被清理规范，国家职业资格从618 项锐减到140 项，再到最新的72 项。为弥补清理规范后的需求真空，人力资源社会保障部建立了面向技能人员的职业技能等级制度，开展职业技能等级认定。在开展中，职业分类发挥了“逻辑起点”的基础性作用，整个职业技能等级制度也按照“职业分类—职业标准开发—职业培训包开发—培训教材开发—认定机构备案”的流程有条不紊地推进，社会反响良好。

（四）人才队伍建设方面

自2016年3月《关于深化人才发展体制机制改革的意见》和2018年2月《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》两个中央人才工作指导意见出台后，全国人才工作越发重视基于职业、职业分类、职业特点的人才评价体制机制改革和人才队伍建设相关工作。原有的“六支队伍”提得越来越少，取而代之的更多是“产业—职业”逻辑下的人才队伍开发理念。

（五）急需紧缺人才目录编制

编制急需紧缺人才目录是当前各地、各行业通行的，公开反映本地区、本行业人才需求，指导人才工作“选育留用”的重要手段。自2010年《国家中长期人才发展规划纲要》首次提出后，天津、宁波、杭州、苏州、南京、重庆等国内城市相继发布了产业人才需求目录，河北雄安新区、粤港澳大湾区也将编制紧缺人才需求目录列入战略规划。具体的编制方法，经多次迭代后，已形成“行业—职业—岗位”为基本逻辑的编制理念，职业分类在其中发挥了重要作用。

（六）其他方面

《大典》作为“准法典”性质的基准性典籍，还在多个领域发挥重要作用。一是在高等教育专业学位的设置与调整中，中国人事科学研究院承担的国务院学位办委托的《专业学位总体设计》课题即以职业分类为基础，提出建设增设37 个专业学位，最终采纳增设19 个。二是在职业教育专业设置中，2021年发布的《职业教育专业目录》在体现数字化、智能化发展方向、反映社会热点需求等方面与《大典》职业分类的呼应程度尤为明显。三是在人力资源服务方面，不少地区的人力资源市场在人才选聘、搜寻、评价、使用等方面都将《大典》职业分类作为基准性参考。

四、未来进一步做好职业分类工作的意见建议

一是加快制定和发布境外职业资格境内活动管理办法。目前人力资源社会保障部尚未根据《境外非政府组织境内活动管理办法》建立相应的境外职业资格管理办法，各地的实践也更多采取单边认证的方式方法，多地缺乏自上而下的指导思路和路径。专家曾提出进一步完善境外职业资格认证境内活动监督管理的总体思路和具体建议，即以职业分类为基础，参照国内职业资格现行管理办法，对境外职业资格认证涉及职业与国内职业资格目录清单、职业技能等级认定制度涉及的职业进行比对，根据比对结果进行分类管理。

二是做好国民经济统计中职业类指标设计。目前，国家统计局人口与劳动力调查均依据《大典》进行职业检索和编码，但由于《大典》固有的一些问题，如“分类识别唯一性问题”“技能水平差异性问题”“分类粗细不均问题”等，容易造成统计中的重复冗余低效。此外，由于统计中所设计指标关系职业领域较少，也严重影响了统计结果对《大典》分类调整以及人力资源社会保障部其他工作，建议选派部分职业分类专家参与统计局调查工作的指标设计、数据分析等阶段，以便更好地沟通协调，提高《大典》与国民经济统计结果使用效能。

三是精准服务就业创业和人力资源开发工作。一方面，人力资源社会保障部就业工作主要针对的是大学生、农民工等就业困难群体，尚未对就业对象的去处作细致划分。我们认为“就业就的是职业”。建议在具体就业工作中，根据不同人群特点，建立“群体—职业”的就业服务工作路径，提高就业帮扶工作精准性。另一方面，加强职业与职位岗位关联。建议在全国公益性人力资源服务机构建立“行业—职业—岗位”的服务框架，进而带动营利性人力资源服务机构，在全国推广《大典》的应用。此外，可以参考美国等发达国家作法，建立《大典》在失业调查、薪酬调查、雇主调查、雇员调查等政府宏观人力资源管理中的应用机制和应用常态，既能更好地应用推广《大典》，也可以根据调查结果对《大典》进行调整完善。

四是建立职业成熟度观测和调查机制。《大典》作为“准法典”，其权威性要求决定了其职业分类往往是滞后的，而在实践应用中，存在诸多不在《大典》中，但在社会就业创业、人力资源开发领域客观存在的“准职业”业态，如何更好地引导这个业态健康发展成为正式职业，更好地服务全社会就业和发展，也是《大典》应用的一个方面。建议建立“准职业”观测和调查机制。一方面，可以在互联网、先进制造、平台大厂等新职业、新业态较为活跃的龙头企业建立职业观测点，运用职业成熟度调查工具对不同阶段职业业态进行动态观测，观测结果作为新职业发布制度的重要参考。另一方面，可以参照美国O*NET和SOC 关系，建立更加灵活的、包含职业和“准职业”的框架体系。同时，结合人力资源社会保障部统计调查职能，建立《大典》应用项目时间表，提前公布未来数年人力资源社会保障部和其他部门应用《大典》项目和时间表，如人口调查、薪资调查、雇主调查、雇员调查、就业预测、职业需求调查等，提高应用效果，更好地服务社会。

五是加强职业类基础研究和前瞻研究。一方面，加强“职业+准职业”相关研究和专家队伍建设，建议有关司局和科研单位持续投入开展相关研究，进一步加强对职业、职业分类、职业标准、职业分类应用等方面研究，从理论上提升《大典》的科学性，更好地指导全社会人力资源开发工作。另一方面，注重《大典》动态调整，前瞻布局“大修”研究，考虑2015年版和2022年版《大典》都是“中小修”，下一次《大典》修订预计在2030年左右，建议前瞻布局研究力量，提前开展“大修”研究和设计，为下一轮《大典》修订奠定基础。