哈密市定水权 调水价 治水源的应用与实践

雷小牛，居来提·吐尔地，龚建新，王庆东，李宏建

(1.新疆维吾尔自治区人民政府，新疆 乌鲁木齐 830002，2.新疆维吾尔自治区水利厅，新疆 乌鲁木齐 830000；3.新疆维吾尔自治区水文局，新疆 乌鲁木齐 830000； 4.新疆维吾尔自治区博州水利水电勘测设计院，新疆 博乐 833400)

1 基本情况

1.1 社会经济发展

哈密市是新疆的东大门，辖伊州区、巴里坤哈萨克自治县和伊吾县，总面积15.3万km2、总人口61.67万人、城镇化率66.8%；2019年地区生产总值514亿元，工业增加值206亿元；哈密市属典型的温带大陆性干旱气候，山南干热、降水稀少，伊州区多年平均降水仅36mm、蒸发3300mm，山北阴凉、降水稍多；哈密市矿产资源丰富，已探明矿种88种、占全疆63.8%，储量17种、居全疆前列，其中煤炭预测资源量5708亿t，占全疆31.7%、占全国12.5%，铁矿预测资源量29亿t、镍矿预测资源量1584万t，均居全疆首位；光热资源丰富，年日照3170～3380h，是全国日照时数最充裕地区之一，是疆电东送的重要门户。

1.2 水资源开发利用

哈密市境内水资源总量12.43亿m3，其中地表水9.45亿m3，不重复的地下水2.98亿m3。2019年哈密市(含兵团第十三师)供用水总量9.28亿m3、其中地表水和地下水分别为4.1亿和5.04亿m3、分别占44.2%和54.3%。用水总量中农业、工业、生活和生态分别7.23亿、0.79亿、0.44亿和0.82亿m3，分别占78%、8.5%、4.7%和8.8%。万元GDP用水量180.7m3，万元工业增加值用水量39.4m3。

1.3 水利工程现状

哈密市建成的16座山区控制性水库总库容合计0.74亿m3、占河川径流量的7.85%，干支斗农4级渠道总长2375.9km、其中防渗长度2176.4km、防渗率91.6%，主要供水管道共17项累计长0.928万km、其中农业0.677万km、工业和生活0.071万km、其他0.180万km，灌溉面积11.436万hm2、其中高效节水灌溉面积9.72万hm2。

2 存在的主要问题

2.1 资源性缺水是制约高质量发展的主导因素

哈密市是典型的资源性缺水地区，人均水资源量仅为全疆的50%。水资源是哈密市盆地干旱区的生命线、是实现该区域可持续发展的主要战略资源，是该区域社会经济发展和生态环境保护的命脉和主导制约因素，现状水资源开发利用已经接近用水总量控制红线。调整产业结构、优化产业布局、发挥煤炭和矿产资源优势、发展新型工业、恢复生态环境是哈密市水资源合理配置的主要任务。

2.2 地下水资源严重超采

从20世纪90年代开始大规模的农业水土开发，造成哈密市盆地地下水严重超采。《关于印发<新疆地下水超采区划定报告>的通知》(新政办发﹝2018﹞90号)表明，哈密超采区为浅层地下水大型严重超采区、面积达2469km2，分布在哈密市伊州区平原区兵团第十三师红星一场、二场、四场、黄田农场、火箭农场、柳树泉农场灌区。根据哈密市长期监测资料数据统计，伊州区地下水位以每年大于1m的速度持续下降，平均埋深由2000年的13m下降到2018年底的50～70m，部分区域已达100m，已形成多个地下水超采漏斗区。

2.3 农业产出低、用水量大，用水效率低

哈密市水资源短缺和浪费并存，农田灌溉水有效利用系数0.64，农业产值约占地区生产总值7.5%，用水量却达总用水量的78%，单位农业用水产出效益较低，耐旱高产出经济作物种植比例低。降低农业用水、提高产出效益是哈密市水资源管理的主要目标。

2.4 水利工程基础设施薄弱，水资源综合调控能力不足

受自然、历史和经济社会发展水平的制约，哈密市山区控制性水库建设欠账、灌区续建配套与节水改造建设落后造成山区控制性水库不足、灌区续建配套节水改造滞后、民生水利发展缓慢。

3 主要做法

3.1 强化顶层设计、高效落实

哈密市积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水方针，紧紧围绕“水利工程补短板、水利行业强监管”的新时期水利改革发展总基调，以“合理分水、管住用水、系统治水”为工作目标，把水利摆在优先发展的战略高度，从“先建机制，后建工程”理念的顶层理清哈密市水资源管理改革发展的总体思路，成立了哈密市水资源管理改革领导小组，出台了《哈密市农业水权水价改革实施方案》(哈政办发﹝2019﹞8号)(以下简称《实施方案》)《哈密市农业水价综合改革实施方案》(哈政发﹝2018﹞24号)等20多项重大改革顶层设计制度性文件，奠定了水资源管理的制度保障和长效机制。建立健全城乡水务一体化、农业水权水价改革、土地清理整治、退地减水、井电双控、涵养水源、生态恢复等体制机制和措施，形成了党委统筹、政府落实、部门协作、兵地同步、社会参与，全面治理、系统构建、统筹协调、整体推进的工作格局，用“总量控制、定额管理”落实最严格水资源管理制度，强化地下水超采治理，统筹生产生活生态用水，推进地表水地下水中水综合利用，促进管水节水用水统一，提升水资源利用效率和管理水平。

3.2 创新水资源管理体制机制

按照精简、统一、高效和整体设计、分步实施、稳步推进的原则，加快涉水事务改革，打破水资源城乡和部门分割、多头管水体制和管理模式，理顺水务管理机制，哈密市组建了市委统一领导、相关部门单位各负其责、各司其职的城乡水务一体化管理体制-新疆哈密东天山水务集团。集团承担城市供排水、农业用水和农村人饮供水、区域生活生产生态供水的统一管理，实行城市与农村，地表水与地下水、再生水与外调水、供水与排水等涉水事务统一运营，实行政企分开、市场化运作，统筹城乡供水、水资源保护和水环境整治，推动了水资源合理配置、有效保护、高效利用，提高了各业供水保障能力和水平。

3.3 推进水权分配，完善定额管理

按照《新疆维吾尔自治区水权改革和水市场建设指导意见(试行)》(新政发〔2017〕30号)，依据《实施方案》，落实“总量控制、定额管理”，把用水总量控制红线指标作为初始水权向乡镇、村组、流域、水系、灌溉系统分解，乡镇在落实水资源使用权确权登记的基础上按以供定需的方式配置用水，健全完善二轮承包地农业水权制度，对农村二轮承包地实行定额供水，推动农业规模化集约化经营。对二轮承包地以外的用水不确定水权。

在这个过程中，通过各类新闻媒体、座谈、公众宣讲、农民夜校等方式向广大农民广泛宣传几十场次、讲解水权改革等相关政策，发放“口袋书”3万余册、宣传单15万份，统一思想、提高认识、推动落实。

目前哈密市共制发水权证24717本，发放率93.8%。《实施方案》规定，伊州区、巴里坤县和伊吾县二轮承包地用水定额分别控制在5700～7200、4800～5700、3750～6000m3/hm2，保障二轮承包地农户基本用水需求和用水权益，对二轮承包以外地的用水从4500m3/hm2逐年核减10%，到2024年减至2250m3/hm2，有效遏制二轮承包以外地的无节制用水。这样通过严格的水权制度和水资源刚性约束倒逼激活种植业结构调整的内生动力，引导农民种植节水、耐旱、高产出的多品种作物，减少棉花播种面积，增加耐旱经济作物、高效节水作物种植面积。

3.4 深化水价改革，提高用水效率

2019年哈密市落实自治区党委自治区人民政府《关于贯彻中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农工作”若干意见的实施意见》(新党发〔2019〕1号)和《新疆维吾尔自治区农业水价综合改革实施方案》(新政发〔2017〕29号)，全面推进定额供水、超定额累进加价制度，二轮承包地供水水价从2004年伊州区、巴里坤县和伊吾县分别0.0701、0.06和0.0505元/m3一步调整到2015年完全成本水价，调整后伊州区、巴里坤县和伊吾县分别到0.243、0.15和0.218元/m3，水价提高到原来的3～4倍。二轮承包地超出定额50%以内、50%～100%，超出部分按基准水价分别以2倍、3倍计收。对二轮承包地以外的用水分别按照1.5倍和2倍执行。

城市居民坚持“人有定额、户有总量”，伊州区城市水价调整到3.25元/m3，其他用水实行阶梯水价制度，商业服务业用水调整到8.1元/m3、城市工业用水调整到7.4元/m3。自备井和工业园区供水实行“同区域同产业同水价”政策，源水水价调整到2.14元/m3。

3.5 依法开展土地清理整治

为进一步规范土地管理，根治农业用地违法行为，哈密市把依法退地减水作为维护水生态安全的重要手段，运用法治思维、法治方式，采取一户一策、一地一策，兵地同步，依法有序推进农业用地清理整治工作。成立了由主要领导挂帅、分管领导执行、逐级分解任务、层层压实责任的工作局面，纪委监委、组织、自然资源、水利、电力、农业农村、林业和草原等相关部门组成哈密市农业用地清理整治工作领导小组，负责统一领导、部署开展清理整治工作，制定政策措施，协调解决工作中出现的重大问题。各区县人民政府作为责任主体，全面负责清理整治工作。

在全面摸清农业用地底数，建立国有、乡村集体农业用地基本信息管理台账和地块坐标定位信息化图册，严格按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，针对未经依法批准的、违规批准的、手续不齐全的、连续撂荒2a以上的、使用期满的、机关事业单位、国有企业及公职人员的6类国有农业用地，依法依规开展清理整治，并进一步规范管理乡村集体机动用地。

3.6 实施井电双控、推进地下水超采治理

目前哈密全市地表水供水计量设施已实现全覆盖。2019年哈密市全面开展地下水取水机井清查，建立机井基础信息台账，核查登记机电井6329眼，安装井电双控5942台套，占机井总数的94%，2020年实现井电双控计量监控全覆盖。以灌溉面积和用水定额核定每眼机井提水量控制指标开展非法机井清理整治。截至2019年底，填埋、封停非法机电井1510眼，建立健全了地表水取水口和地下水机井取用水计量监控体系和信息化管理平台。

3.7 伊州区实行小型水利设施产权制度改革

哈密市伊州区按照水利部、财政部、国家发展改革委要求，针对辖区4228处小型水利工程，围绕实行建管一体化、建立项目建设管理公开公示制度、产权确权和移交、搞活经营权、建立落实工程管护经费的长效机制、探索财政资金购买公共服务、鼓励和扶持农民用水合作组织发展等，因地制宜开展试点，在明晰工程产权、落实管护主体和管护责任，筹措落实管护经费，创新探索各类小型水利工程管护模式等方面进行了有益的尝试，取得了积极成效。

3.8 出台奖补政策，保护涵养水源、修复绿洲生态

东天山冰川积雪融水水源涵养区是哈密的唯一水源地，是60多万哈密市人民的命脉所在。哈密市坚持把东天山作为山水林田湖草沙生态系统的重中之重，加强东天山生态系统保护和修复，制定哈密市东天山生态系统保护和修复总体规划，出台东天山生态保护和修复、草原禁牧和草畜平衡监督管理办法，坚持兵地联动、依法禁牧、综合整治。

2019年起对东天山喀尔里克冰川核心区周边3.81万hm2草场实施禁牧封育，对核心区外9.93万hm2天然草场全面落实草畜平衡，建立856.8km2的哈密市东天山喀尔里克山自治区级自然保护区，每年安排地方财政资金1330万元，按照112.5元/(a·hm2)的标准对禁牧区的4598户1.58万牧民予以补助，建立禁牧效果激励机制，对禁牧效果显著的村委会和牧民分别奖励150、120元/hm2。

坚持点线面整治相结合，拆除东天山风景区旧房、棚圈等建筑设施2200余套，清退东天山修复区内矿业权43个，开展关闭矿山地质环境恢复治理，促进东天山生物多样性有效保护。

4 取得的成效

4.1 城乡水务一体化管理初见成效

通过成立国有哈密东天山水务集团，建立城乡水务一体化为主体的管理体制，厘清了政府与市场在水资源管理与配置中的职责和作用，两手发力推进了水资源有效配置、节约利用和监督管理，统筹解决了城乡供水、水资源保护和水环境整治等用水问题。

根据哈密市水文局提供的数据，2020年1—8月哈密主要河流来水量只有同期多年平均的50%～70%，地表来水遭遇60多年不遇的枯水旱情的严峻形势下，通过发挥城乡水务一体化体制机制作用，统筹各类水资源，优先保障城乡居民生活用水，全面保障农民二轮承包土地和企业复工复产用水，全力保障生态绿化用水，有效缓解了旱情影响，改革效应得到充分体现。

4.2 “总量控制、定额管理”初具规模

哈密市紧盯节水重点，早在2008年伊州区就成为全国农业水价综合改革试点县(市)，2015年全面完成建设任务并通过水利部考核，验收评比成绩位列全国27个省市自治区80个试点县(市)第一。2019年仅用一年时间，农业用水量就从8.3亿m3大幅压减到7.23亿m3、同比压减1.07亿m3，占12.9%。改革水权水价后，哈密市种植业平均用水减少600～900m3/hm2、降低10%～15%。高效节水灌溉面积提高到85%。2019年伊州区实施农业水权交易367笔、交易水量39.75万m3。伊州区促进火电厂、南部循环产业园区等工业企业及绿化用水优先配置中水，再生水利用率由35%提升到85%。加快节水城市建设，改造70个老旧小区供水二级管网，城市供水管网漏损率控制在10%以内，节水器具普及率达100%。“总量控制、定额管理”为哈密可持续、高质量发展奠定坚实的“水基础”。

4.3 地下水位实现15a来历史性首次“触底反弹”

通过水权水价改革、严格落实用水定额，全面清理非法耕地、退地减水，井电双控、封停非法机井、集中保护水源地生态等综合措施严格控制地下水开采，减少地下水开采量约2亿m3。

根据哈密市水利局统测站和31个国家地下水监测站2004年2月—2020年2月监测数据资料统计分析，在哈密4367(其中伊州区3803)km2监测区范围内，2019年12月31日地下水位回升区面积比2018年同期增加597km2，2020年3月31日地下水位回升区面积较2019年12月31增加226km2。

自建站以来至2018年全年地表径流量较多年平均减少0.04%、地下水位下降0.79m(伊州区下降0.88m)；2019年全年地表径流量较多年平均减少16.1%的情况下，地下水位回升0.05m(伊州区回升0.05m)。2020年3月地下水位同比回升0.02m(伊州区回升0.03m)。2019年2月山南伊州区地下水位同比平均回升0.013m，其中大泉湾村三队居民点南、二道城四队北、疙瘩井三队南一带局部区域回升幅度较为明显，最大回升1.1～2.0m，已形成的4个漏斗区明显缩小。改变了哈密山南地下水严重超采区15a来地下水位持续下降的状态、实现地下水位15a来首次拐点性回升、“触底反弹”的历史性突破，地下水超采得到有效遏制。

4.4 依法依规清理土地、实现历史性突破

哈密市在不减少二轮承包地等基本农田、保持耕地总量平衡和2019年退地减水的基础上，2019年11月—2020年3月通过国有土地合法性确认、农业用地清理整治等综合措施、做到“应退尽退”，清退违规审批、手续不齐全、企事业单位和公职人员所属耕地、园地等共计3.534万hm2，其中通过水权水价改革和经济杠杆调控分别减少的种植面积1.08万hm2和7180hm2，实现历史性突破。依法清理规范农村集体机动地2.025万hm2(其中8453.33hm2为退耕还林还草、自然恢复地、休耕等)，依法规范重新竞价发包集体机动地1.18万hm2。大幅提高了集体土地集约高效利用水平，增加了乡村集体和村民收入。

2019年10月23日黄河水利委员会信息中心《2019年哈密市伊州区水土开发遥感监测技术报告》表明，2019年伊州区耕地种植总面积7.412万hm2，经图斑解析和现场验证，较2018年减少1.63万hm2。

4.5 农民群众节水意识普遍增强

农民通过水权水价改革、在改变灌溉方式的同时增加了收益、减少了灌溉用水量和水费支出，降低了农业生产成本，直接激发了节水的内生动力。如棉花平均增产1200～1350kg/hm2，扣除成本后纯增收6750～8250元/hm2；哈密瓜平均33t/hm2，平均纯收入22500～37500元/hm2；大泉湾乡大泉湾村和二道城村农民2019—2020年通过土地流转承包，从传统的棉花尝试种植适宜哈密土壤气候特点、喜高温、辣度色度果形均达标、用水少经济价值高、订单模式的保银系列819号、829号高辣朝天椒。经测算，用水由10500m3/hm2减到6000m3/hm2；经测产，平均毛货出货量9000kg/hm2、精品出货量6750kg/hm2；投入成本25500元/hm2(不含土地承包费)；2019和2020年平均毛货收购单价分别为12～16和6.5～8元/kg，2019和2020年平均净收益分别60000和24000元/hm2。

随着采摘季节到来，还将带动周边富余劳动力增收；农业水价提高到原来的3～4倍后，用水成本平均增加900多元/hm2，通过节水降低用水总量却抵消了增加的用水成本；节水后种植业平均价格内节约成本45元/hm2、价格外节约成本540元/hm2；2019年哈密全市化肥使用量同比减少0.7%，2020年通过推广增施有机肥、水肥一体化和化肥减量增效等技术，平均减少化肥用量75～150kg/hm2，平均节约成本225～450元/hm2；同时可减少发生在农作物根部的病害；伊州区二堡镇六村农民采用覆盖农家肥来增加葡萄根部湿润度、灌溉周期从7d延长到15d，采用沟畦灌和滴灌混合灌溉方式降低灌溉用水量，喷洒“旱地龙”延长灌溉周期2d。

4.6 倒逼农业种植结构优化调整

农民群众主动探索选种节水耐旱产出高的经济作物，提高农业种植经济效益。如大泉湾乡引进的宁夏回族自治区耐干旱、抗风沙、耐贫瘠的经济作物文冠果，具有丰富的药用和保健价值，当年种植次年结果试种成功，平均产量达1650kg/hm2，第5年盛果期平均产量可达7500kg/hm2，市场需求趋势属应收尽收、平均收购单价20元/kg、年收入30000～75000元/hm2，更重要的是使用水定额3000m3/hm2成为可能。2021年计划与梭梭灌木林间种套种133.33hm2。同时扩大西瓜、孜然、西梅等经济作物种植面积；回城乡农民采取套种模式，在枣树下种植甘草、黄芪等药材，发展“林下经济”增加农民收入。

4.7 农民增收渠道进一步拓宽

部分农民群众将土地向新型经营主体流转，富余劳动力积极务工创收。如大泉湾乡村组建农业服务队、专业合作社，就近就地转移劳动力，除了农民土地流转收入，同时也增加了农民劳务工资性收入，流转土地的农民积极务工创收，平均增收150元/人·d。更重要的是培养了一支带不走专业化服务队伍。

这样就实现了在产业结构上重点发展有得天独厚优势的产业和生产性服务业，强化产业引导、提升产业融合度、避免产业结构雷同，形成大中小配套的强有力的产业集群和有效产业链，由单纯的种植业调整向种植服务业方向发展，从而减少种植密集区水资源短缺对发展的影响。这也是未来发展的大方向，为有限水资源获得更大生产效益奠定长远基础。

4.8 东天山水源生态系统涵养功能得到恢复

哈密市东天山水源地喀尔里克冰川周边草原植被盖度由91.5%提高到94.5%，植被高度由6cm提高到13cm，鲜草产量由1.5t/hm2提高到1.7t/hm2，野生动物种群数量明显增加，哈密市东天山水源地生态系统功能得到一定恢复。

5 结论与建议

5.1 结论

哈密市定水权、调水价、治水源的典型经验是资源性缺水地区水资源优化配置和合理利用的有益探索，具有可借鉴可复制可推广的价值。

5.2 建议

(1)建议把哈密市作为试点，在政策、项目和资金等方面支持，进一步完善改革体系和成效。

(2)建议加大体制机制建设力度，统筹推进体制机制改革相关各项工作，增进体制机制改革的系统性、整体性、协同性和综合效能。规范和制度化水务集团运行管理模式，进一步厘清水利局、水务集团和乡镇水管所三者间政策、制度和措施的职责和界限，建立起制度体系、监督体系和流转后的接受主体、受益主体全面系统参与的管理监督机制。建立农业水价综合改革落地机制，强化督导考评，开展农业水价综合改革自评估和第三方评估。

(3)在政策和技术层面深入研究，加大哈密市水利基础设施建设力度问题，退出的农用地部分已归属基本农田、调整其范围和界限问题，保障与维持退出耕地周边的防护林带的灌溉问题，使用庭院经济6000m3/hm2的水权、以果林与特色红薯间种套种模式复绿复种村庄周边散乱分布的“花花田”问题，进一步研究林果业高质量发展的用水定额问题，非法井填埋后、现存机井分布与灌区用水布局不匹配问题和“井电双控”基本覆盖后信息化平台的紧迫性问题等。

(4)建议把水源涵养、生态补偿纳入国家专项资金支持，建立水源涵养区生态修复补偿长效机制。