房地产税的国际比较与经验借鉴

殷 倩 费 锐

（作者单位：南京财经大学红山学院）

2021 年底，全国财政工作视频会议在北京召开，会议指出，要深入推进财税体制改革，深化预算管理制度改革，做好房地产税试点准备工作。党的二十大报告中多次强调要推进共同富裕，提出“中国式现代化的本质要求是坚持中国共产党领导……实现全体人民共同富裕”，要求“完善分配制度。分配制度是促进共同富裕的基础性制度……加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度”。房地产税具有筹集财政收入、调节收入分配、提高土地房屋使用效率等重要职能[1]，但从共同富裕的角度被提出尚属首次。作为一系列宏观政策思路的重要组成部分，房地产税改革将是推进收入分配合理化、防止资本无序扩张等的重要手段，对国计民生都将产生重要影响。从居民的资产配置情况看，我国居民更加偏好配置住房等实物资产，实物资产占比接近80%[2]，明显高于欧美国家。因此，稳妥做好房地产税改革，不仅是满足居民的购房需求，而且是社会稳定发展的前提。

一、房地产税的职能定位

目前，一、二线城市相对高企的房价、地方财政对土地出让金的较高依赖度等诸多问题引发了社会各界对房地产税改革的期盼，对房地产税提升地方财政收入、改变土地财政局面、有效调控房价和调节社会分配等寄予了厚望。从西方国家开征房地产税的情况来看，由于开征目的、社会经济发展阶段等的差异，各国房地产税的征收效果不一。

在提升财政收入方面，由于房地产税税基易于观察、不易流动、随经济波动性相对较小等特点，很多国家将房地产税收纳入地方税体系，并将其作为地方税的主体税种。从经济合作与发展组织（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）国家的实践情况来看，房地产税是地方政府最主要的税收收入来源，占比超过40%，对满足地方财政需求起到了重要作用。例如，在美国，房地产税是地方政府的主体税种，对税收的贡献近70%，是地方政府的主要税收来源，但联邦和州政府对房地产税依赖度很低。在日本，情况又有不同，地方政府（包括都道府县、市町村两级）开征的小税种较多，税收来源相对分散，如都道府县以所得税为主要税收来源；市町村虽然将固定资产税作为主体税种之一，但依赖程度相对较低。

在调节社会分配方面，很多国家在设计房地产税税制时，通过对征收范围、税率、税收优惠等进行相关设定，在照顾中低收入群体、保障适当居住权的同时，适度增加中高收入家庭资产持有成本，促进房地产资源的有效流通，从而实现对高收入阶层的财富再分配，提升社会公平程度。例如，美国通过税额抵扣、延迟纳税等方式对残疾人等特殊群体制定税收优惠政策；新加坡虽然是普遍征收，但依据低税负、多优惠的政策，有效实现了不同价格房屋、不同收入水平人群的税负水平区分。此外，还有国家采用累进税率等手段实现对社会财富的再分配，促进了社会的整体公平。

在调节房价方面，社会各界虽然就房地产税出台对房价的调控作用给予了很大关切，但无论是从2011 年我国上海、重庆试点房产税改革，还是从日本、韩国等高房价国家相关税种实施的实际效果来看，房地产税可能会对房价短期波动产生影响，但对长期发展趋势影响不大，事实上，房地产价格更多受宏观经济、国家调控政策、供求关系等政治和经济因素影响[3]。

二、房地产税的税制要素

房地产税是一种典型的财产税，会对居民生活产生直接影响。世界各国综合考虑本国的政治体制、财政体制、经济社会发展情况、历史沿革等诸多因素，设计了符合本国国情的房地产税[4]。因此，各国税制不尽相同，即使同一国家，不同发展阶段的税制也可能存在很大差异。

在征税对象方面，房地产税是对土地和房产在流转与保有环节征收的税种。但各国既有将二者合并计征（如美国、法国、德国等）的，也有分开计征（如韩国、西班牙等）的，还有仅对其中一项计征（如澳大利亚只就土地征税，坦桑尼亚仅对建筑物征收）的。具体征税范围上，多数国家采用了对所有不动产普遍征税的方式，从而保证税制的公平。在具体税种设置上，诸如美国、加拿大等国家设置的是单一税种，日本、韩国等国家根据征税对象的差异会设置多个税种。

在计税依据方面，房地产税通常以房地产价值为计税依据，但各国对房地产价值的确认方式并不相同。目前，比较主流的确认方式有评估价格、市场价格、法律规定价格、租金等。其中，评估价格因其能有效反映房地产的时间价值、相对客观衡量房地产价值而被美国在内的多数国家采用；租金相对适用于租赁市场较为活跃的地区，但由于租赁行为比较隐蔽，容易出现偷逃税甚至是寻租的现象。除此之外，还有国家以面积作为计税依据（如俄罗斯），从而以定额税率进行从量计征。这种方式虽然比较简单、易于测量，但难以获得能够准确反映房地产价值的单位税额，无法确保税收公平。

在税率方面，房地产税作为一种经常性税收，与民众生活息息相关，加之房地产价值相对较高，各国设置的税率一般都较低，大部分国家税率在1%左右。由于不同类型、不同区域的房地产价值差异较大，各国普遍根据房地产价值、用途等采用了差别税率，也有国家设置了累进税率，从而进一步推进税负公平。由于房地产税的用途多为满足当地公共服务支出的需要，部分国家还允许地方在法律准许范围内，根据地方所需财力，在基本税率的基础上设置附加税率。

在税收优惠方面，一般而言，房地产价值与纳税人收入水平呈正比，以房地产价值为计税依据并辅以合适的税率能够确保税制相对公平。但为了体现量能纳税的原则，保证某些特殊情况下纳税人的合理税负水平，各国都普遍设置了税收减免措施，根据纳税人的综合收入水平给予相应的税收优惠，从而保证房地产税相对公平。例如，针对房地产属性的优惠（如教育用地等）、针对特定人群的优惠（如残疾人住户、伤残退伍军人及遗属等）、针对房屋价值与纳税人收入水平差异的优惠（如套数起征点等），主要优惠方式包括免征额、免征面积、低税率、税收扣除等。

三、房地产税的征收管理

由于房地产税一般采用普遍征收的原则，涉及征税对象范围广泛，对税务机关的征收管理水平提出了较高要求，主要体现在应税房地产、纳税人相关信息的获取、税基评估的准确性等方面。

在税收管理权限方面，尽管多数国家将房地产税作为地方税，但如立法权等税收管理权限，并不都是由地方政府掌握。例如，美国、加拿大等分权程度较高的国家，将税收立法权等下放至州（省）一级政府；韩国等集权程度较高的国家则由中央政府制定相关法律、明确税率等。

在信息获取方面，为了准确确认应纳税额，需要获得应税房地产的位置、用途、价值等相关信息，并实现房地产（如地理位置、评估价格等）、自然人（如身份认证、收入能力等）等信息的准确匹配与充分共享。从国外信息获取途径来看，一般包括政府相关部门（如税务部门、不动产相关部门等）直接获取、第三方机构（如银行等）协助获取、纳税人主动申报等。为避免信息分散、实现信息共享，部分国家采取了在相关法律法规中对相应部门和机构提供房地产相关信息的职责进行明确、建立完善信息共享中心等做法。

在税基评估方面，获得准确的评估价格是房地产税收制度的关键。以美国为例，其是较早开展税基评估的国家之一，积累了较为丰富的经验。（1）评估主体。美国地方政府设置了独立的财产评估部门，采用多种方法对所有需纳税的不动产市场价格进行评估，从而保证评估过程的独立性与公平性。（2）评估客体。美国在州一级政府设置评估机构，并就州内包括土地和土地改良物在内的所有不动产进行评估。（3）评估价值。美国以市场交易价格为基础，根据房地产性质的不同采用多种方法进行评估，得到准确的评估价值。而为了体现不同房地产的差异，基于量能纳税的原则，采用评估价值的一定比例作为最终的计税依据，各州对不同房地产的评估比例不尽相同，如田纳西州各类不动产的评估百分比：住宅类占25%；农业类占25%；商业、工业类占40%；公用事业类占55%；个人经营类占30%。（4）评估周期。美国的评估周期包括法定评估周期、实际评定周期，一般从1～10 年不等，多数州集中在1～5 年。（5）评估技术。美国综合运用包括市场法、成本法、收益法在内的多种评估方法，以计算机辅助批量评估技术（Computer-Assisted Mass Appraisal，CAMA）和地理信息技术（Geographic Information System，GIS）作为支撑，对房地产市场价格进行评估。（6）争议解决。由于房地产市场交易的复杂性等特点，使得评估价值与实际价值产生偏差或者与纳税人预期不符，从而导致征纳双方难以避免地存在争议。因此，美国还设置了完善的争议解决机制，一般包括“非正式讨论→正式上诉→法院诉讼”，大部分纠纷在进入诉讼前被解决。

四、房地产税改革的建议

房地产税改革一直备受关注，考虑到我国居民高住房占比的资产配置结构，以及房地产业在国民经济中发挥的重要作用，房地产税改革更要慎之又慎。

（一）正确认识房地产税的职能

房地产税是天然的地方税种，是地方政府财政收入的稳定来源与有益补充，但不应该过度看重其筹集财政收入的职能。由于受文化传统、社会习俗等因素的影响，我国民众对自有房屋有较高的需求，在可以预见的未来，房地产仍然会是居民资产最重要的构成部分，所以，应该重视房地产税税负水平，避免对民众生活产生不利影响[5]。

房地产税作为推进共同富裕的重要手段之一，政府相关部门应该更加注重发挥其调节分配职能。具体来说，政府相关部门可以借鉴西方国家评估价值机制，以房地产价值来决定课税高低，并辅以免税范围、特殊赦免等配套措施来体现公平课税。另外，由于房地产税包括交易环节和持有环节，应注重科学设计这两个环节的税负水平，从而在保证课税公平的基础上，有效提升房地产的流动活力与交易效率。

（二）科学制定差异化征管制度

我国幅员辽阔，各地区间经济发展并不平衡，房地产市场发展差异也较大，因而不能一刀切式管理，需要制定差异化的征管制度（如采用评估价值，设置差异化的评估价值比例、采用差异化的税率等），以避免区域间纳税人税负不均、地方政府税收收入差异过大。

具体而言，首先要发挥地方政府的主观能动性，制定科学合理的优惠措施，有效调节收入差距，促进社会公平；其次要完善相关配套措施，保障纳税人相关权益，如可根据当地发展情况，制定一定的免征面积，保证居民享有“居住权”；再次要在制定优惠措施的同时严格认定标准、强化征管，避免税收流失和产生新的不公平，比如，如果对老年纳税人实施减免税优惠，不仅应对纳税人的身份进行严格认定，还应对居住房屋的价值、家庭收入水平等进行相关界定，从而实现量能纳税，充分发挥税收的调节分配职能。

（三）加强征管系统与工作队伍建设

我国房地产税收制度起步较晚，政府相关部门信息、征管、评估等方面的系统和工作队伍建设相对滞后，各地区间也存在明显的差异。为确保税收制度能够得到有效落实施，亟须加大现有人员的培训、系统的建设、信息的互通共享等工作力度。例如，在征管系统建设方面，通过加强法律规章制度约束，提升信息系统辅助能力，增进政府部门间信息共享、业务协同，减少信息壁垒、信息不对称导致的摩擦与争议。在工作队伍建设方面，考虑到房地产税收涉及征税对象广泛，税基评估、税收征管等工作量巨大，建议在改革前期，采用由政府主导、授权第三方机构开展相关工作（如税基评估等），充分利用第三方机构业务水平强、工作效率高的优势，将评估与征收分开，从而保证评估过程的独立性，与此同时，要设立相应的管理和监督机构，确保相关工作尤其是税基评估工作的公平公正，防止出现以权谋利等行为，从而保障改革的顺利推进。